生態文明理念與我國土地法制建設

梅 宏

(中國海洋大學法政學院，山東青島266100)

土地的財產屬性、資源屬性人所共知，其生態屬性卻一直未受到重視，少有人視土地為生態系統。我國現行土地法律中有關土地生態保護的規定甚少，不成體系。2012年12月27日，我國《土地管理法修正案(草案)》被提交至十一屆全國人大常委會第三十次會議初次審議，但未表決。相比2009年國土資源部修改了數十條的《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》，此次呈交全國人大常委們審議的《土地管理法修正案(草案)》只有一條改動——有關征地補償標準的第47條。這部列入立法計劃五年之久的法案，尚未明確反映建設生態文明的要求，亦無保護土地生態功能的專門規定，不利于依法規制土地生態破壞。面對土地資源稀缺、土壤污染嚴重、土地生態系統退化的嚴峻形勢，我國土地法制建設應樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，并將近年來黨中央、國務院在參與土地宏觀調控、提高新增用地成本、節約集約用地等方面已作出的重大決策，通過修法上升為法律制度。

一、依生態文明理念完善《土地管理法》的立法目的

倡導生態文明，旨在將人類的發展需求與生物世界的生存、發展聯系在一起，確立一種更廣泛意義的科學發展觀。“如果不能有效保護生態環境，不僅無法實現經濟社會可持續發展，人民群眾也無法喝上干凈的水，呼吸上清潔的空氣，吃上放心的食物，由此必然引發嚴重的社會問題”，國家領導人的鏗鏘之辭，闡明建設生態文明的重要意義。“保護生態環境”，當然包括保護生存之本——土地。近年來，違法批地、非法濫用土地、破壞土地資源的案件在全國各地比比皆是。而且，隨著我國經濟高速發展，工礦廢棄地數量也大量增加。由于認識不到位、監督管理不到位以及法律法規不夠完善等原因，導致土地復墾“舊賬未還、新賬又欠”，影響了經濟社會的可持續發展。2011年底國務院印發的《國家環境保護“十二五”規劃》公布了四項“突出環境問題”，土壤污染問題赫然在列。歷時3年半的全國土壤污染狀況調查一直未公開，但是，土壤重金屬污染事件在南方局部地區引發的危害驚動全國。我國土地保護問題已相當嚴重，足以引起立法、執法、司法部門的高度重視。然而，不僅是專門的土壤污染防治法至今未出臺，就連《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》的“立法目的”條款也刪除了土地保護的內容。①2009年3月下旬，《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》發至全國國土廳局系統征求意見。這部《土地管理法(修訂草案征求意見稿)》第1條中加入了“實行最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度”，替代了“切實保護耕地”;刪除了“保護、開發土地資源”;將“合理利用土地”改為“合理開發利用土地資源”。頗多的實踐表明，土地保護在我國受到的重視不夠。

為使土地法律制度體系中的各項法律法規與時俱進，反映科學規律、社會發展的新思想和國家發展的新戰略，并使各項土地法律法規在貫徹、執行的過程中協調一致，土地法制建設應當及時更新立法理念。

(一)生態文明理念的內涵及其對土地法制建設的要求

從哲學家對于理念的表達可以看出，理念是關于對象的本質認識或信仰，是一種關于對象的根本觀念。將這一概念引進到法律領域，就是指對法律的本質屬性的認知或信仰，是對法律現象的根本性認識。［1］人們凡欲主動從事某項重大事業，必先有某種理念形成于腦中。制定和實施法律必先有立法理念或法律理念。立法理念，相信存在著或能夠實現一種有秩序、有效率和公平、正義的屬于理想境界的社會，并相信藉助于法的調整和規范，可以達到或接近這種目標。立法理念集中地體現在法律制度體系的立法目的、立法原則以及法律制度的各個方面。

中共十八大報告指出:“面對資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化的嚴峻形勢，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華永續發展。”毋庸諱言，當前尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念并沒有被完全貫徹執行，一些地方不顧土地承載力肆意開發，不僅進一步加劇土地資源對我國經濟發展的制約，甚至造成難以彌補、難以恢復原狀的土地損害，削弱了可持續發展能力。以建設生態文明為理念的法律變革要求人們(包括立法者)清醒地審視人與自然的關系，依據法則約束人性，要求資源開發利用活動以接受生態規律的約束為條件，不超出生態系統承載力，不破壞生態系統的穩定性，不造成生態損害。

《土地管理法》作為我國土地法律體系中的基本法，其立法目的應當全面、準確地體現生態文明理念。以生態文明理念指引《土地管理法》的修改，就是要堅持節約優先、保護優先、自然恢復為主的思想，堅持在發展中保護、在保護中發展。具體到土地保護法制建設中，就是要運用法律手段將優化國土空間開發格局與土地保護結合起來，將降低土地消耗強度與節約集約用地結合起來，將“合理開發利用土地資源”與“土地保護”結合起來。如果《土地管理法》的“立法目的”宣示中，只有“耕地保護”的表述，而忽視土地的生態屬性，省略了“土地保護”，必將進一步沖淡土地保護在土地管理實踐中的重要性。

(二)土地法制建設應確立資源與生態保護兼容并舉的立法目的

綜覽我國的資源與生態保護法，《海洋環境保護法》、《森林法》、《草原法》、《海島保護法》分別在各自的立法目的條款中宣布，“保護和改善海洋環境，保護海洋資源，防治污染損害，維護生態平衡”，“保護、培育和合理利用森林資源，加快國土綠化，發揮森林蓄水保土、調節氣候、改善環境和提供林產品的作用”，“保護、建設和合理利用草原，改善生態環境，維護生物多樣性”，“保護海島及其周邊海域生態系統，合理開發利用海島自然資源”。上述法律或因海洋環境、資源、生態保護的融合而向受好評，或表達了保護森林生態系統服務功能的立法目的，或申明該法旨在保護草原、海島生態系統，并舉“保護生態”與“合理開發利用自然資源”。我國第一部地方性濕地保護立法《黑龍江省濕地保護條例》于2003年6月20日頒布時，即在立法目的條款中宣示“全面保護濕地及其生物多樣性，維護濕地生態系統的基本功能，促進濕地資源的可持續利用”，其后出臺的諸省、區濕地保護條例也明確“加強濕地保護，維護濕地生態功能，促進濕地資源可持續利用”。上述法律在立法目的條款中并舉生態保護與資源開發利用，符合海洋、森林、草原、海島、濕地的自然屬性。

環境、自然資源與生態系統，在性質上本來就是自然界中由有機物質和無機物質共同組成的、不以人類的意志為轉移而存在的統一整體。當人類以一種靜態的眼光來看待圍繞人類存在的全部自然界這個整體時，就出現了環境的概念;當人類以是否對人類有用的角度來看待自然界這個整體時，就出現了自然資源的概念;當人類從生物的生存條件以及相互關系的角度來看待自然界這個整體時，就出現了生態系統的概念。［2］如果說生物圈是地球最大的生態系統，那么，海洋、濕地、森林就是第二個層次上的獨特生態系統，這些生態系統須臾離不開其所包含的土地資源、水資源、林木資源、生物資源及非生物資源，而就其中的土地而言，土地又構成亞層次意義上的土地生態系統，是其他自然資源(如礦產、水流、森林、野生動植物等)的載體。土地是一個綜合性的概念。它不是以土壤或地貌某一單項要素為主，或是各個要素的簡單相加，“土地是由氣候、地貌、巖石、土壤、植被和水文等自然資源共同作用下，形成的自然綜合體。”［3］1976年聯合國糧農組織在其制定的《土地評價綱要》中將土地定義為“土地是影響土地利用潛力的自然環境總稱，包括氣候、地形、土壤、水溫和植被等……”。當然，土地并非海洋、森林、濕地生態系統那般有顯著獨特性的生態系統;通常，我們將土地生態系統并入森林、濕地等其他層級的生態系統中，而視土地為綜合的自然資源。實質上，各層級生態系統中構成土地生態系統的諸自然要素之間存在緊密的物質交換與能量轉換。正是上述諸要素之間及其與人類之間長期作用、相互制約而形成的自然綜合體，構成土地生態系統。法律中的土地往往與地學或生態學的解釋有關。［4］“成功的土地利用是以對土地特性認識開始的”［5］，土地的生態屬性要求土地法規定土地的生態保護。

正如奧爾多·利奧波德在其關于土地的著作《沙鄉的沉思》中所言，“土地是一個共同體的觀念，是生態學的基本概念”。［6］這位美國著名生態學家和環境保護主義的先驅于1949年臨終前出版這部對人類與土地的關系與命運悉心觀察與思考之作時，美國公眾為戰后經濟復蘇正充滿信心地征服和利用自然，并未關注這本書所闡述的土地生態功能、所推出的“土地共同體”概念、所提出的“土地道德”觀點。直到20世紀60年代，美國人逐漸發現征服自然帶來的環境破壞。20世紀70年代，美國大量企業搬遷留下了被工業廢物污染的地塊——即“棕色地塊”(Brownfield site)。這些土地在沒有進行修復之前，一旦進入土地市場交易，將會給居住在地上的居民身體健康造成嚴重威脅。針對危險物質不當處置引起的土壤污染和自然資源損害，美國制定了《綜合環境反應、賠償和責任法》，成為首個針對“毒地”進行土地修復并圍繞權利、責任等方面詳盡立法的國家。該法將自然資源等環境要素作為法律保護的對象，為補救人為活動對環境造成的損害，規定總統或任何州授權的代表可以“自然資源受托管理人”的公眾代表身份向環境損害責任人主張恢復或更新被損害的自然資源的費用。這實際上是把生態而不只是某種資源當成了保護對象。這一法律實施的結果是對遭受破壞的生態的恢復和對生態破壞的更有效的預防。［7］而今，美國政府為保護土地資源和生態環境采取了多種方法，其中有兩個突出的特點:對土地的合理使用與嚴格保護是一體的，土地管理與環境保護是一體的，由此較好地處理了嚴格保護和有效使用的關系，并且很有成效;①參見崔新民:《美國的土地保護法》，載《新智慧》(財富版)，2011年第6期;周德睿:《淺談美國土地資源的嚴格保護和有效使用》，載《國土資源導刊》，2005年第5期、第6期。而在歐洲，2004年歐盟《預防和補救環境損害的環境責任指令》明確地將“自然資源服務功能(natural resource service)的損傷”納入“損害”的范圍，對“土地損害”、“損害”②歐盟《預防和補救環境損害的環境責任指令》將“損害”定義為:“可測量的自然資源的不利變化或者可能直接、間接出現的可測量的自然資源服務功能的損傷。”等予以規定，構建了一套環境損害民事責任體制。此項體制的運作不僅能夠使人們更加主動地避免發生環境損害，而且更有利于對環境損害的預防和補救，充分有效地保護自然資源及其生態功能，促進可持續發展。［8］

《土地管理法》既是政府對土地及其權利進行行政管理的法律，也是界定和保障公民土地權利的法律，還是以保護土地、節約用地為己任的法律。《土地管理法》中既包括規范土地開發、利用的條款，也包括土地保護的規定。基于土地的資源屬性加以保護，強調的是土地資源對人類的外在的經濟價值，這時采取保護措施的直接目的是維持生態系統中土地資源得以為人類永續利用的價值，通過土地資源保護的反射利益達到其間接目的，即保護生態的價值。而基于土地的生態屬性加以保護，旨在保護土地作為生態因子為人類生存帶來的生態利益，預防和控制土地生態損害，維護生態安全。按照環境法學者在教材、論著中對環境與資源保護法所做的分類，可以將《土地管理法》排除在“環境污染防治法”之外，卻難以將其孤立地定位為“自然資源法”或“生態保護法”，抑或“自然保護法”。這是因為，土地兼具資源屬性、生態屬性，故基于土地的資源屬性加以保護與基于土地的生態屬性加以保護，不應割裂。“自然資源法”與“生態保護法”以及“自然保護法”之間，因客體相同、立法的最終目標一致而存在融合性，形成特定的資源與生態保護法。事實上，針對土地及海洋、森林等自然資源(同時又是某種層次上的生態系統)，立法者不會單獨制定一部自然資源利用與管理法，再制定一部自然資源保護法，而是將土地利用與土地保護、海洋資源開發利用與海洋生態保護、森林利用與森林保護等融入一部法律的立法目的中，由同一部法律中的若干制度、規范來體現資源與生態保護法所主張的立法目的。雖然自然資源保護與生態保護在直接目的上有所差別，不過，當二者保護的對象一致時，依尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，將人類、自然資源還原到生態系統的組成部分之中，重視保護自然資源的生態功能，要比追求自然資源對人類當前的直接利用價值意義深遠。我國已經到了以自然資源與生態保護優化經濟增長的階段，需要將生態保護與優化國土空間開發布局結合起來，加快推進經濟發展方式的綠色轉型。

有鑒于此，考慮到《土地管理法》是我國保護土地的專門法，應當將“土地保護”或“保護土地的生態功能”確立為《土地管理法》的立法目的，并在新一輪修改中落實。

二、確立新的土地用途——“生態用地”及其法律制度

中共十八大報告在提到加大自然生態系統和環境保護力度時強調，要“增強生態產品生產能力”。這一表述新意十足，內涵豐富。生態產品概念，為生態文明建設提供了一項具體的衡量指標。過去我們定義產品，都是從生產角度定義。在森林公園里建房子是一種勞動，工程建設成果可以成為商品，上市交易。但是，把樹砍了以后，它提供清新空氣的重要功能損失了，清新空氣這種生態產品就沒有了。歷經30多年經濟快速發展，我國提供物質產品的生產能力大幅提高，提供生態產品特別是優質生態產品的能力卻在減弱。故此，《土地管理法》應明確新的土地用途——“生態用地”，建立生態用地保護法律制度，保障我國土地生產更多優質生態產品的能力。

(一)立法確立新的土地用途——“生態用地”

1998年修訂的《土地管理法》確立了以耕地保護為核心的土地用途管制制度。［9］基于土地對社會生產、生活所能實現的用途，該法將土地分為農用地、建設用地和未利用地;嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。盡管該法在“總則”第三條中宣示“十分珍惜、合理利用土地”是我國的基本國策，“各級人民政府應當采取措施，全面規劃，嚴格管理，保護、開發土地資源，制止非法占用土地的行為。”但是，“土地的利用和保護”這一章消失了，涉及土地保護、土地復墾的規定和新增“開墾未利用地”的規定一并歸入“耕地保護”一章。耕地保護固然十分重要，但是，現行土地用途管制制度存在以保障耕地為唯一目的的缺陷。①1998年《土地管理法》和2002年《農村土地承包法》都把農用地分為耕地與其他農用地，那些以生態功能為主的土地如生態林地、生態草地、濕地等，一律被納入“其他農用地”的范疇。《全國土地利用總體規劃綱要(2006－2020)》第三章“保護和合理利用農用地”明確將“其他農用地”表述為除耕地之外的林地、草地等。法律和政策將林地、草地等視為“其他農用地”的做法，是以土地是農業生產之基礎為出發點，也是我國作為農業大國的國情對法律、政策產生影響的真實注腳。農業在我國國民經濟中處于基礎地位，耕地則是農業的基礎。有關土地法律制度的設計都圍繞耕地保護展開，甚至以保護耕地為唯一的目的。如1998年《土地管理法》的立法和修訂意圖“主要是加強土地管理，解決亂占耕地、濫用土地的問題……”;1997年修訂《刑法》時只將非法占用耕地改作他用的行為規定為犯罪，非法占用耕地以外的農用地的行為不被視為犯罪。顯然，將土地粗略地按照“農用地”和“非農用地”以及“農用地”內部按照耕地與其他農用地的標準進行劃分，是非常簡單化的分類。其最大的缺陷是忽視了土地利用現狀分類即用途分類是以土地的形式分類為基礎的。參見唐雙娥、鄭太福:《法學視角下我國土地分類之完善》，《湖南師范大學社會科學學報》2011年第6期;唐雙娥、鄭太福:《我國生態用地保護法律制度論綱》，《法學雜志》2008年第5期。時至今日，我國在實行最嚴格的耕地保護制度的同時，還應當考慮對具有生產優質生態產品能力的土地予以制度化保護，使這類土地(即“生態用地”)得以長期保有、發揮其生態功能。

2000年公布的《全國生態環境保護綱要》是我國官方文件首次出現“生態用地”。該綱要提出“加強生態用地保護，凍結征用具有重要生態功能的草地、林地、濕地。建設項目確需占用生態用地的，應嚴格依法報批和補償，并實行‘占一補一’的制度，確保恢復面積不少于占用面積。”在2005年開始的新一輪土地利用總體規劃修編中，各地開始對生態用地的數量和空間調控進行研究。2007年8月10日發布、實施的《土地利用現狀分類》考慮了生態保護和建設對土地利用現狀分類的影響，不過，生態用地未作為獨立的土地利用類型出現在這一國家標準中。不過，2008年10月23日公布的《全國土地利用總體規劃綱要(2006－2020年)》有關生態用地的規定可謂引人注目，其秉承“最具有生態價值的用地留住，保住，然后是基本農田……”。［10］的理念，明確了生態用地的地位，將生態用地與生活用地、生產用地并稱——“統籌安排生活、生態和生產用地，優先保護自然生態空間，促進生態文明發展。”“控制生產用地，保障生活用地，提高生態用地比例，促進城鎮和諧發展”。這部綱要在“加強基礎性生態用地保護”一節中規定，“規劃期內，具有重要生態功能的耕地、園地、林地、牧草地、水域和部分未利用地占全國土地面積的比例保持在75%以上。”對于“生態用地”，綱要采取不完全列舉的方式界定:“天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地”;“構建耕地、林草、水系、綠帶等生態廊道，加強各生態用地之間的有機聯系”;“嚴格控制對天然林、天然草場和濕地等基礎性生態用地的開發利用”;“禁止可能威脅生態系統穩定的各類土地利用活動，嚴禁改變生態用地用途”。雖無專門的定義，不過，研究前述文件可知，生態用地既包括《土地管理法》中的非耕農用地(天然林地、天然草地、濕地及其他農用地)，也包括未利用地(例如，生產草本植物為主，生態功能①生態功能，是指生態系統及其生態過程所形成或所維持的人類賴以生存的自然環境條件與效用，主要包括水源涵養、調蓄洪水、防風固沙、水土保持、維持生物多樣性等功能。參見環境保護部:《生態功能保護區規劃編制大綱(試行)》，2003年。較強、不用于畜牧業的“其他草地”)。生態用地，其作為一種獨立的土地用途類型的存在，打破了“農用地、建設用地、未利用地”的土地用途分類體系。生態用地的自然稟賦較其他類型土地更為突出，因其具有重要生態功能，故有必要運用政策和法律手段來保有其提供優質生態產品的能力。這是生態保護與生態建設政策對土地利用現狀影響的結果，也是保障土地生態安全的要求。

有學者主張，在中國當前土地利用規劃和官方土地管理語境下，生態用地已經有其存在的必要性，并日益成為不可或缺的一種土地分類。［11］也有觀點認為，在土地分類中不單獨設立諸如“濕地”、“生態用地”等交叉較多或范圍不夠確切的類型是適宜的。［12］筆者認為，“生態用地”之所以被列為一種土地用途，有客觀與主觀原因。客觀上，具有重要生態功能的土地多處于環境敏感區，②2008年8月15日修訂通過、自2008年10月1日起施行的行政規章《建設項目環境影響評價分類管理名錄》第三條規定，“本名錄所稱環境敏感區，是指依法設立的各級各類自然、文化保護地，以及對建設項目的某類污染因子或者生態影響因子特別敏感的區域，主要包括:(一)自然保護區、風景名勝區、世界文化和自然遺產地、飲用水水源保護區;(二)基本農田保護區、基本草原、森林公園、地質公園、重要濕地、天然林、珍稀瀕危野生動植物天然集中分布區、重要水生生物的自然產卵場及索餌場、越冬場和洄游通道、天然漁場、資源性缺水地區、水土流失重點防治區、沙化土地封禁保護區、封閉及半封閉海域、富營養化水域;(三)以居住、醫療衛生、文化教育、科研、行政辦公等為主要功能的區域，文物保護單位，具有特殊歷史、文化、科學、民族意義的保護地。”那里的土地生態穩定性較低，容易遭受破壞，而土地損害將影響其他生態系統的功能，如濱海濕地的土地被征占，勢必造成濱海濕地生態惡化，故有必要對這類土地建立專門的保護制度，以免土地生態破壞后難以恢復、重建。眾所周知，土地承載著諸多自然資源，土地的生態狀況牽系著自然整體的生態系統健康，各類環境敏感區中的土地可謂該區域生態系統的“底座”，故這類土地的生態保護意義重大，有必要設立專門的生態用地保護法律制度，規制各種破壞生態用地的行為。至于濕地，其為土地生態系統之上更高一級的生態系統，不應納入土地利用現狀分類。主觀上，生態用地提供的優質生態產品，是當代社會發展過程中日益稀缺的物質，是各類法律主體所需要的，甚至是競相追求的資源。生態用地因為其具有生產優質生態產品的能力，且這一用途具有公益性，在土地供給中時常被隨意侵占，所以應當得到法律的承認與保護。這也是生態文明理念對土地法制建設的要求。正如學者所言，“土地生態系統為人類提供服務的質量和數量能夠持續滿足人類生存和發展的需要。生態安全是土地可持續利用的核心和基礎，也是促進人與自然和諧發展、推動整個社會走上可持續發展道路的關鍵所在，因此對于土地的這一功能必須引起高度的重視。”［13］

生態用地的法律定義可以表述為，生態區位重要且以發揮生態功能為主要用途的土地，或者因生態功能非常脆弱需要保護、修復、改善的土地。生態用地作為一類土地利用類型存在的法理是，這一類土地所承載的、給予國家和全體公民、法人共享的生態利益需要法律加強保護，以保障土地利用的生態利益在與其經濟利益、社會利益以及政治利益等博弈的過程中，不至于經常處于被忽視或被侵害的地位。

(二)建立生態用地保護法律制度

建立生態用地保護法律制度，是對現行《土地管理法》中土地用途管制制度的豐富與完善。在土地用途管制制度中，應合理劃定生態用地，保證一定數量的生態用地保有量。“河流水面、湖泊水面、葦地、灘涂、冰川及永久積雪”等未列入農用地、建設用地的“其他土地”，①參見國土資源部2001年8月21日印發、2002年1月1日起試行《全國土地分類(試行)》。因其具有重要生態功能，應歸屬生態用地，而非《全國土地分類(試行)》中歸類的“未利用地”。林地、草地、荒灘，以及“國家重點公益林、天然林、自然保護區、森林公園以及大江大河源頭等生態脆弱地區的林地”等，在《土地管理法》、《農村土地承包法》、《全國土地利用總體規劃綱要(2006－2020)》中被劃入農用地范圍的土地，亦應歸屬生態用地。此外，生態退耕地、②根據我國《森林法》、《草原法》和《水土保持法》的相關規定，生態退耕地是生態區位重要，生態條件惡劣，需要通過退耕還林、還草來改善生態環境的土地。保護區用地、③保護區用地，是指位于自然保護區范圍內的土地。裸露地④裸露地看似不毛之地，實際上大量的裸露地對于區域特殊氣候的循環和特殊物種的生存繁衍發揮著重要的支持作用。也應當歸屬生態用地。近年，國內學者以不同的標準對生態用地予以認定，有的以土地覆被類型為標準將生態用地分為生態林地、生態水域及濕地、生態草地、生態裸露地、生態保護區用地和建設用地內的綠地及景觀用地;［14］有的以土地提供的不同生態系統服務為標準，將生態用地分為自然土地、保護區用地、休養與休閑用地和廢棄與納污用地;［15］法學研究者認為，耕地的生態條件雖好，但因其實現糧食安全的立法目的決定了不宜納入生態用地;以實現“糧食換生態”為目的的生態退耕地，因其提出的背景就是為了實現生態安全，且其生態功能亟需修復，是當然的生態用地;未利用土地則根據其生態區位的重要性判斷是否納入生態用地，只有那些歷史上形成的生態條件惡化、只能保存其現狀的未利用土地，才納入生態用地的范圍。［16］筆者認為，在我國未來的土地法制建設中，生態用地應列為與農用地、建設用地、未利用地同一層級的土地利用類型，生態用地保護法律制度應成為土地用途管制制度的配套制度。

生態用地保護法律制度建設的根本目標是保障國家生態安全，具體目標是禁止可能威脅生態系統穩定的各類土地利用活動，提高生態用地占國土面積的比例。建立生態用地保護法律制度，至少應當在立法中明確生態用地的定義、地位，規定生態用地利用規劃制度、生態用地所有權制度、生態用地用途管制制度，建立生態用地管理體制。

三、建立、完善土地保護法律制度體系

生態文明理念向土地法制建設提出要求:在各項土地法律制度中體現“生態利益的法律保護”、“生態損害的法律規制”、“生態保護法律責任”、“生態系統管理”等內容，建立、完善我國的土地保護法律制度體系。

(一)當代資源與生態保護的基本法理

土地的生態屬性決定了土地可以向個體人和群體人的生存、發展空間提供不可或缺的生態功能，為自然人、法人和國家創造生態產品。生態系統對人的有用性，在法學上被賦予“生態利益”的概念。近半個世紀以來，在應對不斷發生的生態損害的過程中，當代法律開始視生態利益為法益。然而，由于生態利益的公共性、主體不特定性及其尚未實現向實體權利轉化等特點，傳統法對生態利益的保護、救濟有著無法克服的局限，業已存在的權利保障體系無法對所有人共享的生態利益提供有效的保護與救濟。［17］生態利益保護與生態利益衡平的法律保障，可謂法律和法學中既新又難的題目。生態利益得不到有效保護，就有可能引起突發事故型生態損害或造成蓄積型生態損害，而這正是生態損害法律問題日益突出的“癥結”。

就土地保護而言，凝結于土地之上的生態利益，在與土地所能帶來的經濟利益發生沖突時，通常難以抗衡經濟利益。將生態利益法律保護貫穿于土地法制建設的各項制度中，是防范土地生態損害的根本途徑。前文主張，在以《土地管理法》為基本法的土地法制體系中，立法目的中應明確宣示“保護土地的生態功能”;而在土地用途管制制度中應確立新的土地用途——“生態用地”，并考慮建立生態用地保護法律制度。這些規定和專門制度固然重要，卻不足以實現生態利益的法律保護。這是因為，生態利益在多元利益沖突中處于弱勢地位以至于易受損害的現狀，并非僅靠宣示性的規定和生態保護法律關系的建立就可改變利益格局。立法者所預設的、理想的行為目標模式——法律關系各主體依法履行其義務，行使其權利——不可避免其被破壞的后果，即出現法律關系的失衡甚至破裂，這時就必須考慮法律關系的重建，使其回復公平、正義的狀態。反映到法制建設中，就是要建立、完善生態利益保護的法律責任。為落實生態利益保護的法律責任，不僅要完善司法救濟之途，還應當建立生態系統管理制度。通過行政力量提前介入，預防生態損害，并順應生態規律的要求對利用、管理該生態系統的公權力行為與私益行為予以法律規制，完善“權利—權力”的關聯與制約關系，使有關主體共享的生態利益得到維護或救濟。

以生態利益的法律保護為核心，通過確立生態保護法律責任、實施生態系統管理，綜合預防和救濟生態損害，是當代資源與生態保護法的基本法理。其為建立、完善土地保護法律制度體系提供了法理支持。

(二)土地保護法律制度體系的應有內容

土地保護法律制度體系中包括三類制度:(1)土地利用的調查與規劃制度，構成土地保護法制的基礎;(2)土地利用的控制制度，構成土地保護法制的主體內容;(3)土地權利保護制度，其為土地保護法制的重要補充。

加強土地調控，實施嚴格的土地保護制度，迫切需要真實、準確的土地數據。我國提出要建立全國土地管理信息系統，為此應建立、完善土地調查、土地統計、土地登記、土地評價等制度。土地調查是對土地數據的獲取，土地統計則是對土地數據的分析，土地登記的意義在于“整理地籍，確定產權，便利交易轉移，保證土地稅費公平負擔，以及推進土地政策等。”［18］土地評價是對土地分等定級與估價。這些基礎性工作是編制土地利用總體規劃的依據，也是實行土地用途管制制度的基礎。

土地利用的控制制度以土地用途管制制度為核心，還包括城鄉一體化土地集約節約制度、建設用地總量控制制度、耕地總量動態平衡制度、生態用地保護制度、土地復墾制度。實行用途管制制度，土地利用總體規劃制度是依據，土地用途分區制度是基礎，農用地轉批制度是關鍵，切實保護耕地制度是核心，控制建設用地總量是重要途徑，土地整理和復墾制度是重要措施，執法監督和法律責任制度是重要保障。

如何在有限的土地資源條件下，合理配置城鄉生產、生活所需土地，保證土地資源的永續利用，是我國推進城鄉一體化進程中面臨的首要問題。在推進我國城鄉一體化的進程中，土地用途管制應當以統一的城鄉規劃和土地利用總體規劃為依據，對農用地、建設用地、未利用地、生態用地采取不同的管制措施。對于農用地的管制，要落實農用地轉批制度，防止建設用地對農用地的不合理侵占，維持現有農用地的數量和質量。對耕地、園地、林地、牧草地以及其他農用地也應當采取專門的管制。其中，對耕地采取最嚴格的保護制度，18億畝耕地紅線不得突破，嚴格落實占補平衡原則，注重土地整理和復墾，切實維護國家糧食安全。對于建設用地的管制，要樹立總量控制的觀念，完善建設用地總量控制制度，注重內部挖潛，提高建設用地利用效率，嚴格依據土地利用總體規劃統籌安排對農用地、生態用地的征占。對于未利用地的管制，應當樹立生態保護的觀念，對其開發和利用進行較為全面的可行性分析和環境影響評價。最后，也是最關鍵的是，從非耕農用地和未利用地中劃分出新的、獨立的土地用途類型，即生態用地，專門用于保護這類土地所承載的、給予國家和全體公民、法人共享的生態利益。

為優化土地的資源配置，避免土地的浪費和損害，應使土地資源通過市場配置到達最適合利用兼顧保護某塊土地的使用者手中，并通過土地利用的權利保護制度維護土地使用權人的合法權益，調動其合理利用、有效保護土地的積極性。土地利用的權利保護制度包括國有土地有償使用制度、集體土地保護制度、土地征收制度、土地稅收制度。其中，土地征收實指土地由集體到國有的過程，它是集體土地所有權保護的有力制度。而土地稅收制度是指國家作為土地所有人對土地使用者進行的征稅，是對國家土地所有權的保護。

要提高土地利用效率，并保持土地生態的可持續發展，應當消解我國土地利用的權利保護制度的弊端。例如，在承認集體土地物權化的前提下，探索集體土地資本化的方式，規范集體土地使用權的流轉，使農民可以分享土地增值收益，提高土地利用率;探索國有建設用地新的供應方式，逐步打破城鄉二元土地供應模式，建立城鄉一體的土地交易市場。

建立和完善高效、精簡的土地管理體制直接影響土地資源的有效利用與保護，是土地管理和保護過程中必須高度重視的問題。從2004年開始，中央政府對國土資源管理體制實施重大改革，在全國實行省以下土地垂直管理體制。新的管理體制的誕生，明確了土地監管的權限范圍，地方政府的角色轉變了，可以讓各級土地監管部門輕裝上陣，也理順了當地政府與國土資源管理部門之間錯綜復雜的關系，從而使土地管理進入一個有序合理的軌道。當前，在生態文明理念指引下，土地法制建設應當進一步遵循系統管理的基本要求，建立起國土資源部門主管多部門協作，自上而下的綜合管理體制。(如下圖)［19］

在生態用地的管理和保護中，應當將國土資源部門作為基本的管理機構，從中央到地方建立國、省、市、縣四級管理體制。具體來說，在國土資源部設立生態用地保護司，將其作為全國生態用地管理的最高管理機構，負責全國范圍內生態用地管理與保護的基本事宜。在省、市、縣的國土資源管理部門中設立相應的生態用地辦公室，專門負責具體的生態用地管理與保護工作。

生態用地管理是一項綜合、復雜的工作，既需要與城建、環保、規劃等各個部門的規劃相協調，又需要林業、水利等其他部門的配合與協助，這就要求理順國土資源部門和其他部門的關系。在制定生態用地管理和保護的具體政策時，應該注意和國家、區域的環境保護政策及土地政策保持一致。在編制生態用地規劃時，應該以國家、區域的總體建設規劃及環境保護規劃為指導。由國土資源部門負責編制和實施生態用地規劃、生態用地調查和監測等工作;林業、水利、漁業等部門則根據規劃，確保生態用地實現維持和改善生態環境的目的。

法律責任體系的構建與完善，是法律制度建設的重點問題。為土地保護法律制度設計、建立一個完善的法律責任體系，從立法上為各種破壞土地的行為規定相應的法律責任，直接影響土地法律制度的執行效果。我國《土地管理法》在土地生態破壞行為法律責任的規定上仍是空白，土地破壞行為對土地保護造成損害后應該承擔怎樣的法律責任，法律尚未做出規定。我們認為，完善土地保護法律制度的法律責任體系應當考慮以下方面:

第一，加強立法，就我國土地法律及相關法律中的法律義務設置相應的法律責任。(1)在新一輪《土地管理法》的修改過程中，全面、深入地思考我國生態用地法律制度的建設，在立法時，從法律權利、法律義務的分配，法律責任的設置等方面對生態用地法律制度做出較為全面的規定。(2)對我國環境保護單行法規中有關土地生態保護的法律義務，在法律責任中做出相應規定。加快修改《土地管理法實施細則》、《森林法實施細則》，并制定《草原法》實施細則，實現環境保護單行法規與其實施細則的銜接和配合。對于某些過于原則的法律規定，可通過修改法律、制定實施細則、實施條例等方式加以具體化，尤其是將各級人民政府對生態保護的法律責任具體化、明確化，建立各級政府環境保護目標責任制，并逐步成科學的考核、評估和獎懲機制。

第二，加大對生態用地違法犯罪行為的處罰力度。設置與其行為危害性相適應的法律責任，提高其違法犯罪行為的成本，才能有效遏制生態用地上發生的違法、犯罪。正確處理賠償、行政處罰和刑罰三者的關系，加強三種法律責任的銜接與配合。(1)建立破壞生態用地行政責任追究制度。一方面，提高對破壞生態用地違法行為的罰款數額。在確立具體的罰款數額時，不僅要考慮被破壞的生態用地的經濟價值，還要適當考慮違法行為所導致的土地生態效益的減損。另一方面，注意行政責任與刑事責任的整體配合。在對違法犯罪者處以罰款或罰金時，應當堅持恢復和補救優先原則，即規定犯罪者應先支付恢復和補救費用，然后再執行罰金刑。(2)對《刑法》的相關規定進行修改和補充。考慮到我國生態用地面臨著嚴峻形勢，應當加重對土地犯罪行為的處罰力度，尤其是對那些破壞生態林地、生態草地、濕地等具有特殊生態價值的土地資源等犯罪行為加重刑罰，增設破壞林地罪、破壞草地罪和破壞濕地罪等。另外，應當注意《刑法》與《土地管理法》等土地法律、法規之間的協調，實現法律之間的呼應與配合。

［1］呂忠梅，高利紅，余耀軍.環境資源法學［M］.北京:中國法制出版社，2001:66.

［2］汪勁.環境法學［M］.北京:北京大學出版社，2006:11.

［3］孫鴻烈，等.中國自然資源叢書(綜合卷)［M］.北京:中國環境科學出版社，1995:175.

［4］肖乾坤，肖國興.自然資源法［M］.北京:法律出版社，1999:172.

［5］［美］理查德·T·伊利，愛德華·W·莫爾豪斯.土地經濟學原理(中譯本)［M］.北京:商務圖書館1982:30.

［6］［美］奧爾多·利奧波德.沙鄉的沉思［M］.侯文蕙，譯.北京:新世界出版社，2010:4.

［7］劉家沂，凌欣.論海洋生態損害之國家索賠的實現路徑［J］.中國海商法年刊，2011，(4).

［8］蔡守秋，海燕.也談對環境的損害——歐盟《預防和補救環境損害的環境責任指令》的啟示［J］.河南省政法管理干部學院學報，2005，(3).

［9］呂忠梅.環境法學［M］.北京:法律出版社，2004:272.

［10］李倩.有生態價值的地先留住——訪中國土地勘測規劃院副總工程師鄭偉元［J］.中國土地，2008，(11).

［11］楊榮金，周申立，王興貴.生態用地研究進展綜述［J］.中國環境管理干部學院學報，2011，(2).

［12］陳百明，周小萍.《土地利用現狀分類》國家標準的解讀［J］.自然資源學報，2007，(6).

［13］鄧偉志，李叔君.土地的生態價值與制度安排——論人與土地的和諧共處［J］.社會科學戰線，2008，(4).

［14］岳健，張雪梅.關于我國土地利用分類問題的討論［J］.干旱區地理，2003，(1).

［15］鄧紅兵，等.區域生態用地的概念及分類［J］.生態學報，2009，(3).

［16］唐雙娥.法學視角下生態用地的內涵與外延［J］.生態經濟，2009，(7).

［17］梅宏.生態損害:風險社會背景下環境法治的問題與思路［J］.法學論壇，2010，(6).

［18］郭潔.土地資源保護與民事立法研究［M］.北京:法律出版社，2002:32.

［19］梁紅.生態用地保護法律制度研究［D］.中國海洋大學2013年法學碩士論文.