基層社會治理：臺灣經驗及其比較

周建國，尹 力

（1.上海交通大學 國際與公共事務學院， 上海 210093;2.浙江傳媒學院 媒介素養研究所， 浙江 杭州 310018）

近年來，基層社會治理問題一直是政府和學術界關注的熱點問題之一。然而，其現實情況卻不盡如人意，無論是城市還是鄉村，基層社會治理都陷入一種難以超越的困境。基層社會矛盾和沖突不斷加劇，社會風險加大，政府維穩成本不斷增加，基層社會治理面臨新的挑戰和考驗。2011年6月至12月，筆者到臺灣政治大學進行了為期半年的學術訪問研究，借此機會對臺灣基層社會做了較為詳實的田野調查和實證研究，對臺灣社會的淳厚與融洽感受頗深，尤其對其基層社會治理模式印象深刻，覺得對大陸基層社會治理模式的探索或許具有一定程度的借鑒意義。

一、基層社會組織結構及其比較

學術界一般認為，社區是基層社會的直接載體。而社區又包括城市社區、集鎮社區和農村社區三種類型，是由地域、人口、組織和文化等四大要素構成的，[1]（P272-273）這一觀點基本為社會學界所普遍認同。在這四大要素中，文化要素相對來說最為抽象，其他三大要素則相對具體一些。加上本文的考察重點是基層社會治理，因此，組織要素的探討則更為重要。不僅如此，筆者在臺灣所做的田野調查亦表明，兩岸基層社會治理之間最為明顯的差異在于基層社會組織結構。

為了便于比較，下面繪制了上海市和臺北市（其他地方基層社會組織結構亦大同小異）的組織結構簡圖（見圖1和圖2）。從圖中可以看到，兩市的組織結構從市政府到區政府（區公所）這兩級組織機構從形式上看并無明顯區別，所不同的是，上海市除了市政府和區政府之外，還有市委和區委、市人大和區人大以及市政協和區政協等三套組織機構；而臺北市則在市政府之外，還有市議會（議員）。再往下沉，二者之間的差異則陡然增大，上海市區政府之下設有街道辦事處，為區政府派出機構，而臺北市區公所之下則設有“里”這一級組織機構。再往下看，上海市街道辦事處之下有居民委員會、業主委員會、志愿者協會和文藝體育類團體等自治組織；臺北市“里”之下則是完全自治性質的“鄰”和社區管理委員會這兩級非正式組織機構。

圖1 上海市各級機構簡圖

圖2 臺北市各級機構簡圖①

從靜態角度看，兩市基層組織機構之間的差異遠遠大于上層組織機構。從區政府（區公所）之下的街道辦事處或“里”這一層來看，雖然形式上街道辦事處和“里”都是區政府（區公所）之下的一級組織機構，但實質上二者卻相去甚遠。

上世紀80年代以后，為了適應改革的需要，上海市委市政府決定把50年代開始形成的街道辦事處這一級行政組織改為區政府的派出機構，逐漸淡化和去除其行政機構的色彩，使之成為一種只承擔管理職能的組織機構。可是，時隔20多年，這個目標至今未見明顯成效，街道辦事處仍然具有非常明顯的行政色彩，事實上幾乎仍然是一級政府行政組織。筆者曾經對上海市徐匯區田林和漕河涇等街道、臺北市文山區的萬興和北投區的東華等“里”做過田野調查，調查結果顯示，僅就工作人員的配置來看，街道辦事處和“里”之間存在著很大的差異。街道辦事處工作人員至今仍然屬于公務員性質，通過公務員考試錄取或從其他行政部門調配。街道上層領導包括黨工委書記、副書記和街道辦主任、副主任各若干名，行政級別為正、副處級；之下還設多個科室，每個科室有3-5個甚至更多的工作人員。這樣，一個街道辦事處的工作人員多達30-50人之多。而臺北市區公所之下的“里”，則只設里長和里干事各一人。其中里長由“里”所轄區的全體居民選舉產生，負責處理轄區內各種公共事務。里干事由區公所委派，屬公務員編制，負責協調區公所和里長之間的聯系和溝通工作。從比較中可以看到，上海市和臺北市在基層社會管理機構設置和人員配備上存在著巨大的差異。

再往下層，二者之間的差異則更為明顯。在上海市街道辦事處之下，大致設有具有自治性質的居民委員會、業主委員會、志愿者協會和文藝體育類社團等管理協調機構，其中居民委員會在法理上是城市基層社區的群眾性自治組織，為國家認定的基層管理機構；業主委員會基本是住房商品化的結果，其主要職能是業主自我管理和維權；至于志愿者協會和文藝體育類團體則各社區差異較大，也不具有常設性質。臺北市“里”以下的機構“鄰”和社區管理委員會，則完全是群眾性自治組織，鄰長由居民選舉產生，上報里長和區公所備案即可；社區管理委員會則是居民自己選舉出來管理樓棟的完全自治性質的民間組織。

由此可以看出，臺北市“里”及以下的組織機構和相關工作人員均由居民選舉產生，與區公所幾乎不存在行政上的上下級關系，堪稱完整意義上的自治組織；而上海市的街道辦事處則幾乎仍然是一級行政機關，至少可以說是準行政機關，至于下設的居民委員會和業主委員會，雖然法理上是一級群眾性自治組織，但仍然必須在街道辦事處的“指導”下工作，其自治性因此也大打折扣。

二、傳統的延續與斷裂

在歷時兩千余年的傳統中華帝國社會里，形成了一套相當完善的國家權力與地方權力相互結合、相互妥協、相互制衡的二元社會治理結構，這一點已為政治和社會史家所公認。在這個二元社會治理結構中，一方面是以中央集權為特征的國家政權，另一方面是以宗法制度為特征的地方社會。也就是說，傳統中國社會的治理結構有著上下兩個相互分割、互為依賴的層面，其上層是中央和地方各級政府，建立了一個自上而下的官制系統；其下層是地方性的管理權威，由族長、鄉紳或地方名流掌管。[2]（P21）這樣，“傳統中國社會事實上有著兩種互不干擾的秩序中心。一個是官制領域，以國家為權威中心，對于具體社會而言，它的整合意義多是文化象征性的；而另一個則更具有實質性，因為它承擔著實際的管轄權力，這就是地方體中的權威。”[3]（P19）這兩個控制系統內部各自有著一套比較完善的控制機制，同時又相互支撐，形成了一個大的較為完善的控制系統，維續著中國傳統社會超穩定的政治、經濟和社會秩序，這成為中華文明屹立于世界而不倒的重要原因之一。

1840年鴉片戰爭以后，中國社會開始了艱難的社會轉型，在這片承載了數千年農業文明的土地上，開始出現一批現代都市，并由此引致了社會結構的根本性變革。這一亙古未有之變局，對傳統中國社會管理體制提出了新的挑戰，社會結構的劇烈變遷需要有新的管理體制與之相適應。與此同時，一百多年來風起云涌的政治運動亦給中國社會轉型涂抹上了更為復雜的色彩，各黨派和政治派別為中國社會轉型和發展開出的“良方”和實行的具體政策亦各不相同，而其中又以國共兩黨之影響尤為深遠，至今仍然可以從臺灣和中國大陸基層社會治理中看到這種影響的延續。

在共產黨建立政權和國民黨去臺灣之前，雙方出于各自利益和戰爭動員的需要，都曾對中國鄉村基層政權進行了強有力的滲透和改造，以期改變國家權力對基層社會控制無力的局面。不過，二者在這方面努力的結果卻相去甚遠。從上世紀30年代初到40年代中期，國民黨政權曾幾度試圖把國家權力滲透到鄉村基層社會之中去，以期能夠打破地方權力系統對基層社會的控制和實現國家在新形勢下對基層社會的改造和動員，但由于各種原因終未能從根本上達此目的。[4]（P66-68）與此相反，以建立農村革命根據地來推動革命奪取政權的中國共產黨在這方面的扎實工作卻帶來了豐厚的回報，它通過培養大量的農村干部和建立農村政權，最終實現了對農村基層社會的改造和控制，并為最終奪取政權奠定了堅實的群眾基礎。[5]（P340-341）

國共兩黨在近代革命過程中對中國基層社會所實行的不同政策和策略，不僅決定了他們在奪取政權方面的不同結局，而且對奪取政權之后的基層社會治理亦影響至為深遠。正如前面所述，在上世紀30-40年代，國民政府出于戰爭需要的考慮，亦曾試圖將國家權力滲透進鄉土基層社會，以此來達到廣泛社會動員的目的，然終因種種原因而未能達到預期效果。盡管國民政府為此付出了沉重的代價，但此事件本身卻有著另一客觀效果，即相對有限的國家權力滲透并沒有完全打破基層社會的自組織系統，使中國傳統社會基層治理模式在一定程度上得到了延續和維持，并使之與后來的基層社會管理體制對接起來，逐漸形成了一種頗具特色的基層社會治理模式。與此不同的是，中國共產黨農村工作的豐富經驗使得他們在農村基層社會動員方面顯然駕輕就熟得多，特別是在40年代延安政權之后，中國共產黨對農村社會的改造和動員顯示出了卓越的領導能力，并由此逐漸實現了政權力量對農村基層社會的控制和管理，為全面奪取革命勝利奠定了堅實的群眾基礎。毫無疑問，基層社會動員和發動群眾是共產黨領導革命成功的重要原因之一。不過，過于強烈的國家權力滲透亦在客觀上打破了幾千年來形成的基層社會自組織系統，并對共產黨建立政權后的基層社會治理產生了深遠的影響。

國民黨失去大陸統治到臺灣后，吸取過去在大陸對農村改革和動員不夠的經驗教訓，對農村實行了一系列的土地改革政策。簡單地說，就是政府通過發行債券的方式收購大地主土地分給農民、以實現“耕者有其田，有其田者耕”的土地改革政策。這使得大量農民得到了滿足生產和生活要求的土地，生產積極性大為提高；而先前的大地主亦從土地束縛中解放出來，通過拋售政府發放的土地債券等方法得到了大量資金并以之投資于新興工業產業之中，由此促進了臺灣水泥、紙業、工礦和農林等產業的發展。這一改革措施不僅解決了臺灣地區農村的土地問題，而且同時刺激了臺灣工商業的發展，改善了國民政府初到臺灣時所面臨的經濟困境，逐漸走上了經濟快速發展的道路。盡管后來學術界大多數學者看到的是這場土地改革帶來的臺灣經濟發展，但筆者以為，從基層社會管理角度來看，這一較為溫和的土地改革政策，對城鄉基層社會治理同樣影響至為深遠。因為這一改革雖然調整了農村土地的所有關系，但并沒有劇烈地打碎長期以來形成的基層社會治理結構，因而，在相當程度上延續了基層社會的自組織系統，為臺灣基層社會自治留下了廣闊的回旋空間。

與此同時，共產黨在奪取政權之后，亦在全國展開了轟轟烈烈的城市工商業改造和農村土地改革運動，其劇烈程度遠遠超出了臺灣經濟社會改革的程度。在城市，國家沒收官僚資本為國家所有，并逐漸使之轉化為國有企業，把城市居民都安置到一個個單位里；在農村，國家通過強制手段沒收地主和富農的土地，把土地收歸國有并分給農民，并在隨后幾年時間里，逐漸在農村建立起了合作組、初級合作社、高級合作社直至最后的人民公社。而所有這一切，都是通過國家權力的強制執行來實現的。正是通過這種疾風暴雨式的群眾運動，國家機器幾乎徹底打破了以血緣、宗族和紳士等民間力量構成的基層社會自組織系統，實現了千百年來無數統治者都夢想實現而又沒能實現的國家權力向基層社會的強力滲透和控制，國家權力的滲透達到了前所未有的強度。在城市社會，國家通過對單位資源的掌控而控制了所有個人，形成一種“國家—單位—個人”的嚴格控制鏈條，反過來產生一種“個人—單位—國家”的依賴關系。在農村，國家則通過對人民公社的控制幾乎控制了所有的社員，形成一種“國家—公社—社員”的控制關系，反過來也產生一種“社員—公社—國家”的依賴關系。[6]顯然，這種國家權力向基層社會的強力滲透是亙古未有的，其影響力幾乎觸及到社會底層的末梢和個人的全部生活世界。實事求是地說，這種國家權力向基層社會強力滲透的模式，對于新生社會主義政權的鞏固來說，無疑是有其積極意義的。它既有利于國家汲取各種社會資源，加快現代工業體系的建立，促進經濟社會的快速發展；也有利于國家對基層社會的控制，創造一個穩定的社會局面。上世紀50年代初期所取得的成就表明，這樣一種疾風暴雨式的社會運動，的確在短期內收到了明顯的社會經濟效果。

可是，國家權力對基層社會的強力滲透亦帶來了難以估量的負面后果，它打碎了基層社會的自組織系統，使其自治能力大大萎縮，政治、經濟、社會三大領域都被政治力量所控制，形成所謂的行政全能主義國家。在這種社會管理體制之下，基層社會幾乎完全沒有了自治能力。如果說計劃體制下這種社會管理模式的運行還不會遇到太大的問題的話，那么，當市場化改革使大量企業員工重返社會之后、社會系統的運行需要基層社會具有一定的自治能力時，缺乏自治能力的基層社會管理體制之弊端很快就顯現出來了。盡管從上世紀80年代中后期開始，社會管理體制改革就一再要求逐漸形成政府主導下的社區自治模式，可至今仍然未見成效，其深層原因不能不說與政權建立之初國家權力對基層社會的強勢滲透密切相關，[7]同時亦是當下基層社區自治精神培育艱難的歷史原因。

時隔60余年，大陸和臺灣在政治上幾乎完全中斷交流，各自循著不同的軌跡發展出相差甚遠的行政、社會管理體制，并由此而引致了基層社會的發育發展和治理呈現出相當程度的差異。近年來，隨著兩岸關系逐漸改善，赴臺旅游觀光、學習交流逐漸成為常態。當人們踏上那片本不應該陌生的土地時，恍然之間才發現兩岸之間已經存在一種難以言說的差異。大凡到過臺灣的人或許都有這樣的感受，臺灣很多城市和地區的基礎設施建設其實遠不如大陸的一些城市和地區，但其基層社會民風之淳厚和融洽卻給人留下了深刻的記憶。正如青年作家韓寒在臺灣之行后的博客中所贊許的那樣：臺灣“庇護了中華的文化，把這個民族美好的習性留了下來”。如果說韓寒的贊許只是走馬觀花后的即興感受，那么，從學理上看，臺灣基層社會的淳樸與融洽則與其對歷史文化的傳承密切相關。

三、更深層次的分析與比較

眾所周知，傳統中國社會官僚權力的末梢基本止于縣一級，縣以下的公共事務大多依賴于家族、宗族和鄉紳等地方權威來治理。不僅如此，即使是在縣這一級官僚機構，上級委派的正式官員亦很少，縣級官僚機構小到以至于不可能顧及太多的地方事務。在這種情況下，地方官吏通常希望與老百姓之間保持一種相安無事的狀態，地方官員并不想過多干預民間生活，而是盡量規勸百姓“為士為農有暇各勤爾業，或工或商無事休進此門”。[8]（P140）這一傳統在中國歷史上延續兩千余年，期間各個朝代雖有一些細枝末節的變化，但總體上卻是一以貫之的。

共產黨在取得政權之后，自然也面臨基層社會治理的問題，特別是城市基層社會治理之問題，對于從農村發展起來的中國共產黨來說，更是一個全新的課題。為此，中央政府委托時任北京市市長的彭真組織探索一條管理城市基層社會的道路。歷經兩年多時間的調研和探索，最后總結出了一條與行政全能主義管理體制相適應的城市基層社區管理體制——城市街道領導下的居民委員會管理體制。這一城市基層社會管理體制的核心就是國家權力開始向基層社會滲透，民間自治開始與國家權力混合在一起，“政府——社會”之間的邊界開始模糊起來。從其機構設置和名稱來看，可謂全部改頭換面，徹底改變了數千年來形成的基層社會治理模式。其后，中央政府對于這一基層社會管理模式給予了肯定，認為它基本適合社會主義社會基層社會管理之需要，并且推廣到全國城鎮基層社會，成為新中國基層社會管理的基本模式。

“街道——居委會”這一城市基層社會管理模式的創立，開啟了國家權力向城市基層社會滲透的先河，使國家權力向基層社會滲透成為可能。自此以后，城市基層社會管理越來越依賴于國家權力機關，城市基層社會的自治能力逐漸萎縮，“民間社會”也隨之幾乎完全消失。從上世紀50年代到80年代，經由一場場越來越劇烈的政治運動，整個城市社會幾乎完全被整合進了國家權力系統之中。毫無疑問，這一城市基層社會管理體制是開創性的，它實現了歷代統治者試圖實現而未能如愿的國家權力向基層社會的完全滲透，依靠國家權力實現了社會系統的大整合。但同時也毋庸諱言，這一體制也在很大程度上割裂了社會發展的延續性，在相當程度上違背了社會“演進”的內在規則。在行政全能主義管理體制下，這一基層社會管理體制或許不會出現什么問題。但是，當80年代之后國家權力逐漸從市場和社會退出，改革的進程需要逐漸建立起“政府—市場—社會”三領域相對均衡的現代國家時，這一基層社會管理體制的弊端就逐漸顯露出來了。當80年代政府希望通過改革逐步建立起“小政府，大社會”的社會權力分配格局時，卻發現“社會”無論如何也建立不起來，更不用說建立基層社會自治體系了。這其中原因固然是多方面的，但建國之初國家權力對基層社會的過強滲透以及由此而引起的歷史延續性的破壞，不能不說是改革開放之后基層社會自治系統難以形成的原因之一。加之三十年連續不斷的群眾運動，每一次都或多或少地摧毀了一些人們聯系的紐帶和文化象征符號，給基層社會自治帶來了災難性的后果。而90年代之后，住房商品化改革更是把城市居民肢解成完全意義上的“原子化”個人，城市基層社會再無共同體特質可言。[9]近年來，北京城里的四合院、上海百年來形成的棚戶弄堂大多在住房商品化改革中被強制拆遷，曾經歷經滄桑培育起來的城市基層生活世界，也隨之消失得無影無蹤。當人們在贊嘆現代都市拔地而起的一棟棟高樓大廈時，也開始品嘗到了生活世界被肢解后的孤獨和落寞。雖然住房商品化表面上似乎是一種商業行為，但其間如此大規模的強制拆遷，沒有權力的介入卻是萬萬不可能的事情。正是權力與市場的強力結合使得曾經充滿四合院溫馨的北京成了“迷失之城”（The lost city），上海亦不再有“棚戶里弄”的人情往來。

相比較而言，國民政府無論當年在大陸還是后來在臺灣，在基層社會治理方面對于傳統社會的治理模式都沒能也沒有進行過徹底的變革，它一方面在基層社會治理方式上注入了不少現代元素，另一方面也適當地保持了社會發展的連續性，這一點可以在臺灣許多地方的田野調查中得到充分說明。

就經濟發展程度而言，臺灣地區2011年的人均GDP大約為2萬美元，大陸大約為5400美元，沿海發展較好的省份也大多只是7000-8000美元左右。即使是上海這樣經濟最發達的直轄市，人均GDP也只有1.1萬美元。這些經濟數據表明，臺灣的經濟發展水平顯然高于大陸若干層次，其現代化程度也處于領先水平。可是現代化水平較高的臺灣，田野調查卻有著另一種驚人的發現。在臺灣地區尤其是在南臺灣，到處存在各種作為家族、宗族象征意義的祠堂和廟宇，而且這些建筑和廟宇并不像大陸一樣大多只是一種旅游觀光的景點，而是實實在在地承擔著傳承傳統文化和整合地方社會的功能。每逢過年過節，當地居民大多數都會去祠堂和廟宇參與“拜拜”活動，祭拜祖先和神靈。筆者最近有幸實地觀察了臺南縣善化鎮在慶安宮②舉行的一次規模宏大的“拜拜”活動，③其場景之壯觀和村民參與熱情之高絕對算是盛況空前。活動持續了三日三夜，凡是該鎮所屬的“里”（村莊）均參與其中，由各“里”（村）買來和租來的各種祭品在公路兩旁排出超過1公里的長街，僅“豬”這一祭品就有100多頭。而夜間所放煙花，在長達1公里多的公路上空，整整持續了二三十分鐘，比之臺灣100年“國慶”煙花，也斷然不差絲毫。至于參與者，幾乎所有居民都會參加（筆者認識的一位在大陸經商的老板，也專程為此趕回家鄉參與此次活動），而且在外工作者還會邀請好友前往助興，增添了喜慶的氛圍和規模。這種“拜拜”活動，在經歷了一場場“文化革命”的大陸居民看來，無異于一種勞民傷財的“迷信”活動，早已為大多數人所不齒。殊不知，從文化人類學視角來看，它卻具有重要的文化象征意義和社會整合功能。

在臺灣，不僅集鎮村落社會保留了上述“拜拜”之類的傳統文化儀式，即使像臺北那樣高度現代化的大都市里，歷史文化的傳承和延續也仍然令人印象深刻。比如，在今年中元節和中秋佳節，筆者有幸目睹了臺北居民過節的氛圍。在節日期間，整個城市都彌漫著濃厚的節日氣氛。在中元節那天，每家每戶都在大門前擺滿了各式各樣的祭品，悠然自得地祭拜著祖先和神靈（臺灣人稱之為“拜拜”），享受著與先人同樂的快樂。而中秋節晚上，大多數居民都會舉家或幾家共同外出尋找一個相對安全的地方進行燒烤，為節日平添更多寧靜和祥和的氣氛。那天的淡水河邊，晚上到處都是燒烤的人群，既讓人們感受到節日的濃郁氣氛，更讓人感受到一種生活的祥和美滿。經歷了這兩件事，筆者不得不由衷感慨，在現代化的都市里，居然可以經常享受這般充滿濃厚人間情味的生活，這是一種怎樣的幸福？臺北能在喧囂之下保持一份難覓的寧靜，難道與人們對這種傳統人文情懷的眷戀無關？

筆者曾對臺北市文山區萬興里做過調查，對其里長謝啟峯進行了深度訪談。其中讓我印象深刻的內容之一是他從小在萬興里長大，二十多歲即被選為里長，并且連選連任至今。他的辦公室就設在新光路1段自己家里，在辦公的同時，順便做點售賣飲料之類的小生意（臺北市里長的收入不高，大約每月4萬臺幣左右，所以大多數里長都會從事一些其他職業以增加收入）。而當我問他為什么會連續三十幾年被選為里長時，他的回答很簡單，因為他一直住在這里，與大家都非常熟悉，而他的人緣也比較好，所以每次都能順利當選。在訪談過程中，期間有三位居民前來詢問事情和請求幫助協調鄰里關系，謝里長都像鄰居拉家常一樣地幫助居民解決了問題。談起這里為什么會有一種如此熟悉淳樸的鄰里關系，他說臺灣已經實行了土地及財產私有化，所以居民一旦在“里”建了或買下了房產，一般都會長期居住于此，久而久之，便結成了熟悉和睦的鄰里關系。謝里長的話聽來樸實，卻道出了城市基層社會治理的一個重要道理，那就是在千變萬化的都市里，基層社會卻要盡量保持文化和人際關系的延續和穩定，它是人們自覺融入社區、參與社區自治的重要基礎。

在臺北市基層社會里，到處可以聽到類似小人物的故事，他們構成了臺北基層社會的真實生活圖景和穩定社會結構。打開《發現臺北·愿景臺北——社區故事》之類的小冊子，讀者很快就能感受其間連綿不斷的歷史脈絡和守望家園的真誠。在這里，既有守著同一個修鞋鋪渡過一生的老修鞋匠，也有從鄉下進入臺北并在某個社區守望一生的小裁縫；既有來自臺灣山里和鄉下的原臺灣人，也有從大陸遷移過去守望新生活的新臺灣人；既有投身于社區事業的高級知識分子，也有默默守候社區一草一木的小人物……[10]限于篇幅，筆者在此自然不可能詳細轉述這些透著深深歷史文化情懷的小故事，但有一點可以肯定，正是這些小人物及其故事，延續了臺北的歷史和發展，守護和構筑起了他們自己的幸福家園。

上述田野調查表明，臺灣現代化的成功之處在于，他們在傳統文化與現代文明之間找到了某種程度的契合，避免了現代化過程中文化的斷裂。它使臺灣民眾在走向現代之后，依然能夠借助這些被當地居民普遍認同的宗教儀式活動來維持較高的社會整合，這或許是臺灣在經歷了現代化沖擊后仍然能夠維續基層社會高度自治的重要原因之一。

四、簡短結論與思考

對于基層社會治理，究竟是依靠其內在自治系統來維持還是依賴于國家權力把它統合到整個社會大系統之中去，歷來是一個爭論不休的問題。隨著世界城市化進程的加快，城市成為人們生活的主要場所后，后一觀點越來越占據了主導位置。筆者以為，這種爭辯其實是由學者們各自看問題的不同視角導致的，事實本身并不是這樣一種非此即彼的狀況。由于現代都市主要由各種各樣的正式組織構成，而正式組織又都是按照科層原則建立起來的，權力（包括國家權力和各種組織內部的權力）是駕馭正式組織的絕對性力量。從這個角度來看，在城市基層社會治理中強調國家權力的滲透自然符合其內在本質要求。然而，事實的另一個面相同樣不能忽視，即無論都市社會組織發達到何種程度，人們的日常生活世界卻始終存在，并且是克服都市生活理性原則引致的“缺陷”的重要場所。從這個角度來看城市基層社會治理，則保持一個富有旺盛生命力的基層社會自治系統必不可少。所以，在城市基層社會治理中究竟是依靠國家權力滲透還是依賴于頗具自治功能的“共同體”的培育，并不是一個非此即彼的問題，而是兩種特質共存在于社區治理之中。在城市社區里，由于生活世界日益復雜，人的許多需求只能依賴于正式組織機構來提供，在這種背景之下，國家權力的下移實屬必然。然而，不管城市發展如何加劇現實世界的理性化程度，但生活世界作為人類生活必不可少的一部分是不可能完全消失的。相反，在日益遭受到理性化侵害風險之時，社會的重建或許意義更為重大。[11]而在現代社會里，陌生的“社會”是無法滿足人們的這種需求的，只有“親密無間、守望相助”的社區，才可能滿足人們的這種需求。[12]

既如此，緊接著需要思考的問題就是，基層社會自治系統是如何形成和維續的呢？這或許可以從德國著名社會學家滕尼斯關于共同體的論述中找到比較完滿的答案。按照他的說法，共同體是在長期社會演進過程中，生活于相同或相似社會結構中的人們之間形成的一種人際關系結構，它集中表現為一種共同體的精神特質。那么，共同體精神特質又是什么呢？受韋伯“理想類型”研究方法論的啟發，[13]滕尼斯把共同體和社會作為一組相互對立的概念來對兩種具有截然不同特質的社會進行比較研究，在他看來，“‘共同體’這個概念是指那些有著相同價值取向、人口同構型較強的社會共同體，其體現的人際關系是一種親密無間、守望相助、服從權威且具有共同信仰和共同風俗習慣的人際關系；這種共同體關系不是社會分工的結果，而是由傳統的血緣、地緣和文化等自然造成的。”[14]在這里，滕尼斯集中強調了共同體精神實質的同構型和親合性，突出了它是歷史演進過程中逐漸形成的一種穩定持續的社會關系。對此，他寫道：“我們發現，凡是親密的、私人的和排他的共同生活，都被理解為共同體中的生活。……在其家庭的共同體中，人們從一出生就與之休戚與共、禍福相連。”[15]（P46-47）“共同體是持久的和真正的共同生活，社會只不過是一種暫時的和表面的共同生活。因此，共同體本身應該被理解為一種生機勃勃的有機體，而社會應該被理解為一種機械的聚合和人工制品。”[15]（P54）他還說：“在共同體里，盡管有種種的分離，仍然保持著結合；在社會里，盡管有種種的結合，仍然保持著分離。”[15]（P95）具體來說，共同體包括血緣共同體、地緣共同體和精神共同體三種基本類型，它們主要與家庭、鄰里和一些類似的初級群體聯系在一起。在血緣、地緣等初級群體里，人們往往長期生活在一起，這使得他們之間關系親密，彼此信任，成為一個不可分割、凝聚力極強的整體。更為重要的是，相同的生活環境和經歷使得他們之間逐漸形成了共同的信仰和共同風俗習慣，并最終形成一種與這種社會結構相一致的文化特征——共同體精神。

滕尼斯的理論論述無疑帶給了后人深刻的啟示，而上述比較研究正好證明了他的這一理論至今的生命力。經驗表明，基層社會治理需要尊重歷史文化的延續，社區共同體精神的培育需要相當長的時間積累。盡管現代都市理性精神要求國家權力的適當滲透來組織和動員社會力量，但過多的權力滲透卻可能成為各式各樣共同體生成和成長的障礙，并完全有可能抑制住城市基層社會自治系統的成長，最終導致基層社會自治系統的衰微。就這方面而言，臺灣基層社會治理經驗是有著相當程度的借鑒意義的，他們在管理基層社會事務中，一直采取延續、挖掘、培育等方式，努力“營造社區”，④經過幾十年甚至更長時間的努力，終于創造出了屬于自己的相互尊重、文明禮貌、和諧共處的健康社會。“他山之石，可以攻玉”，在今天中國大陸基層社會管理體制改革進入關鍵時期，社會沖突日益尖銳的今天，吾等何不鑒而用之？

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[4]（美）杜贊奇.文化、權力與國家：1900-1942年的華北農村[M].南京：江蘇人民出版社，1994.

[5]金觀濤，劉青峰.開放中的變遷——再論中國社會超穩定結構[M].北京：法律出版社，2011.

[6]周建國.共同體精神與和諧社區[J].華東理工大學學報（哲學社會科學版），2007，（4）.

[7]周建國.權力滲透抑或共同體精神的培育——新農村建設基本問題探討[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2007，（6）.

[8]梁漱溟.中國文化要義[M].上海：上海世紀出版集團，上海人民出版社，2005.

[9]周建國.現代性困境、住房商品化和共同體的重構[J].探索與爭鳴，2011，（5）.

[10]王耀東.發現臺北·愿景臺北——社區故事（內部公開發行刊物）[C].臺北市政府都市發展局，2005.

[11]周建國.共同體精神與和諧社區[J].華東理工大學學報（哲學社會科學版），2007，（4）.

[12]（德）費迪南德·滕尼斯.共同體與社會[M].北京：商務印書館，1999.

[13]（德）馬克斯·韋伯.經濟與社會（上）[M].北京：商務印書館，1997.

[14]徐永祥.社區發展論[M].上海：華東理工大學出版社，2000.

[15]（德）Tonnies Ferdinand.Community and Society,Michigan State University.轉引自于海.西方社會學文選（英文版）[C].上海：復旦大學出版社，2002.

［注 釋］

①之所以把鄰和社區管理委員會的方框畫成虛線，就是為了標示它們與其上面的組織機構具有完全不同的性質，是完全意義上的自治性非政府組織。

②慶安宮是臺南縣善化鎮的一座著名廟宇，舊名“文昌祠”，為三百年前荷蘭據臺時全臺開基的四所學校之一，后成為祭祀有“臺灣孔子”之稱的沈光文的廟宇，幾經修繕，延續至今，成為臺南地區著名廟宇之一。該廟宇向來是善化地區應考學子祈求金榜題名的廟宇，每逢高中聯考、大學聯考及中秋節，都有相關的祭典。民國86年，臺灣內政部指定慶安宮為三級古跡，并于民國90年再度大規模修繕，民國90年修繕完工，得以全新面貌示人。

③善化鎮有21個里，筆者實地觀察的重點是北關里。按照臺灣傳統習俗，每次逢年過節都會舉行小型的“拜拜”活動，每隔五年則會舉行一次規模較大的“拜拜”活動，每隔60年則會舉行一次盛況空前的“拜拜”活動。此次由于村里許多老人顧慮等不到60年的時候，所以把活動提前了20年，相隔40年就舉行了這次盛大的“拜拜”活動。盡管每次參與“拜拜”活動的村民心態和目的各不相同，而且社會變遷亦給“拜拜”活動增添了不少新的文化內涵，但其中遵循共同文化意涵、尋求社會整合卻大致沒有多少改變。

④臺灣學術界在社區研究中，一直沿用的是“社區營造”這個概念，與大陸使用的“社區建設”形成鮮明的對比。從語義學上看，“營造”強調的是社區精神培育的漸進性和累積性，而“建設”則帶有用行政力量去推動和動員的意思。這一概念上的少許不同，正好顯示出兩岸在基層社會治理方面的內在差異。