試論政策目標研制的邏輯程序

楊成虎

（北京信息科技大學 公共管理教研部， 北京 100192）

一、引 言

研制政策目標是政策分析實務中的一項極為重要的業務環節，其重要性不僅表現在它使政策問題的解決方向化和具體化，也表現在它為評價政策備選方案、監測政策執行、評估政策效果提供基本依據，還有經常被忽略的一點，那就是它“暗中”限定了政策方案的設計思路，使得那些效果良好而代價高昂的方案事先根本不被仔細考慮，因而說研制政策目標“指引整個政策分析過程”并不為過。[1]（P209）盡管研制政策目標如此重要，但恰恰這個“政策分析中最困難的步驟”[2]（P255）常常有意無意地被忽視了，無論是在國內主流教科書中還是在現有的政策分析研究文獻中，人們都很難找到一套能夠行之有效地幫助委托人澄清并確定政策目標的理論、程序與方法，“欠缺成熟公認的方法和嚴謹完整的操作思路是此類問題產生的重要原因”。[3]因此，在已有研究的基礎上進一步探討如何研制政策目標問題仍然是必要的。

二、政策目標研制：一個被忽視了的課題

自哈羅德·拉斯威爾于1951年創造性地提出“政策科學”的概念以來，經過半個多世紀的發展，西方公共政策研究領域已形成了“政策研究”與“政策分析”兩種不同的路徑。[4]（P14）前者是“關于政策和政策過程的知識”，旨在使用描述性和解釋性的方法幫助人們更好地理解政策過程，因而它對“如何研制政策目標”缺乏足夠的興趣；后者是“關于政策過程中和用于政策過程中的知識”，旨在生產可用于解決政策問題的知識、方法和工具，它雖然強調政策目標的重要性，但同樣忽視了政策目標研制的程序和方法。比如，帕頓（Carl Patton）和沙維奇（David Saw ich）雖然區分了政策總目標、具體目標、評估標準和測量指標，并強調分析人員須與委托人在相互對話與影響中最終確定政策目標，卻很少論及政策目標的研制過程，僅僅指出“沒有現成的公式可以套用。通過操作實踐，通過與委托人的互動，通過全過程的分析工作，就能學會如何確立標準”；[5]（P190）鄧恩（William Dunn）同樣區分了政策目標和標準，并將政策標準分為效益、效率、充分性、公平性、回應性和適當性等六個類型，[6]（P306－313）但也將政策目標研制的邏輯程序作為一個黑箱來處理。

20世紀80年代，我國開始引進西方的政策科學，并將其歸入政治學或公共行政學的范疇。[7]由于對西方公共政策研究領域的了解具有很大的偶然性、滯后性以及邏輯跳躍性，[8]我國公共政策研究普遍沒有對上述兩種路徑做出區分，而是傾向于將政策過程的知識與政策分析工具的知識混合、拼裝在一起，并傾向以政策過程理論替代政策分析方法。[9]（P186－187）這種知識取向雖然為人們理解真實世界中復雜的政策過程提供了一個簡化的模型，對于一個以幫助政府（“委托人”）實現公共決策理性化和科學化為核心使命的學科而言卻并不能提供多少有實用價值的知識，這在政策目標研制問題上表現得尤為突出。

（一）研制的目的不夠明確

政策分析的每一環節都應當有自身特定明確的目的，研制政策目標也不例外。盡管論者常常將確定政策目標的目的界定為“解決政策問題”或“提供科學的政策目標”，甚至將政策目標視為一種已知的給定（來源于委托人）從而將政策目標排除在政策分析之外，但政策目標基本上是政策分析的“產出”，而不是“投入”，[2]（P255）“解決政策問題”事實上是整個政策分析工作的目的，至于“提供科學的政策目標”不過是政策目標研制工作的直接結果。

（二）研制的思路不夠清晰

思路是圍繞目標而展開的介于目的與操作步驟之間的環節安排，屬于把握全局和指導操作研究的框架，[10]（P13－25）因而具有理論和實踐兩個方面的特點。從邏輯上說，只有明確了“運用什么方法、必須做哪些工作，才能實現既定目的”等問題，思路才可能是完整的、系統的和嚴謹的。由于政策目標研制環節的目的不夠明確，已有的研究只是籠統、抽象地提出“謹慎、全面地思考與政策目標發生關聯的一系列因素”，至于“需要綜合考慮哪些因素”、“綜合考慮是怎樣一個過程”、“這一過程如何才能推導出滿意的政策目標”等問題基本沒有涉及。

（三）研制過程的描述粗糙

為避免決策的主觀隨意性，研制政策目標環節內部應當有著更為周詳和可操作性的程序或步驟，但已有的研究很少對研制政策目標的操作步驟展開分析，劉家順的著作大概是為數不多的例外，他將確定政策目標過程分為“政策目標提出”和“政策目標分析”兩大環節，前一環節包括確定政策目標類型、選擇適宜的目標確定方法、組織有關專家、形成目標，后一環節由政策目標的可行性分析、政策目標相互關系分析、預估政策目標的可能效果、根據政策目標分析提出建議等子環節組成。[11]（P117－150）然而，在政策分析實務中，研制政策目標并不是一個純粹的科學研究過程，而是分析人員與委托人與政策利害相關者交互作用進而使政策目標更為合理和可行的過程。

（四）缺乏判別標準和指標

判別政策目標研制過程所得到的結果是否與其目的相吻合的一個最重要的標準是，是否存在一套可進行經驗觀察和測量的政策標準和指標。論者雖然也認可這一點，卻很少就這些標準和指標展開論述，“更缺乏如何建立評價標準和指標的程序或步驟，這使對政策分析的研究僅僅停留在紙上談兵的理論性研究上，缺乏可操作性”。[10]（P117－150）

三、政策目標研制的邏輯與程序

按照政策分析的一般程序，研制政策目標前承“政策問題界定”，后繼“政策方案研制”，因而研制政策目標不可避免要從問題界定階段繼承豐富的信息；另一方面，政策目標是一種特殊的政治目標，集中反映了委托人在特定政策問題上的偏好和意志，具有價值規范的性質。因此，政策目標研制既是一個科學分析的過程，也是一個政治過程，前者要求研制的政策目標具有合理性，后者要求研制的政策目標具有可行性，這意味著分析人員不能“閉門造車”，而必須與委托人乃至參與決策過程的個人和團體進行持續的互動和交流。

針對不同政策問題的政策目標雖然在具體內容上大相徑庭，但在結構上一般都包括由總目標和若干個子（具體）目標構成的目標體系、代表目標體系的指標體系、目標值以及實現目標的期限。如果委托人對所要達成的目標和標準成竹在胸，研制政策目標就沒有討論的必要。遺憾的是，委托人對于特定政策問題通常并沒有明確而清晰的預設目標，即便頭腦中已有了合適的目標集，委托人也不愿在這些目標之間進行適當的權衡和選擇，遑論有明確的測量標準和測度指標。于是，分析人員不得不遵循科學的邏輯和程序幫助委托人分析和澄清政策目標，并設計出用以考核政策目標是否實現的子目標、測量標準和指標，從而為方案設計提供基礎和依據。

（一）政策目標的提出

政策目標是解決政策問題的目標，因而政策目標的提出離不開對政策問題及其成因的深入考察。然而，“休謨法則”（Hume’s Law）告訴我們，由政策問題出發無法直接推導出政策目標，期間必須有一個轉換的過程。這一轉換過程就是由分析人員明確不同政策目標解決政策問題的能力并將其提供給委托人，然后由委托人確定政策目標的過程。

1.研制潛在目標

在問題界定階段，分析人員已大致明確了政策問題的性質、影響范圍、嚴重程度、產生的原因、作用機制及其發展變化的趨勢。從理論上說，任何一個政策問題都是多個因素共同作用的結果，針對每一因素都可形成一個政策目標，針對若干影響因素則可形成多個政策目標，因而政策目標的總數量應當等于所有影響因素排列組合的數量；另一方面，政策目標的數量雖然很多，但從“理想類型”（ideal type）的意義上仍可將其劃分為三類：針對政策問題根源（部分或全部）的治本型政策目標、針對政策問題影響因素（直接或間接）的治標型政策目標、同時針對政策問題根源和影響因素的標本兼治型政策目標。不同的政策目標解決政策問題的能力差別很大，最為理想的是標本兼治型政策目標，然而受人類“有限理性”和政策資源的制約，政策行動在絕大多數情況下只能根除或緩解其中的部分因素，因而任何政策目標都是在一定程度上解決政策問題。

在政策分析實務中，分析人員通常要對問題根源和影響因素依其重要性分別進行排序，界定它們在作用機制中所處的位置，預測消除某特定根源或影響因素后作用機制將發生的改變及其對解決或者緩解政策問題現狀所帶來的可能影響。在此基礎上，分析人員才能根據自己的判斷來選擇若干根源或影響因素加以組合，進而形成若干個供委托人選擇的潛在政策目標。為了保證政策目標的可操作性，分析人員還應提出每一潛在目標的范圍，即解決政策問題的最低和最高要求。

2.確定總體目標

委托人在對特定政策問題進行深入研究之前通常并沒有明確清晰的預設目標，但一般都會有一個主觀上的預期（將政策問題解決到何種程度），且這種預期的可變性較大。相形之下，潛在政策目標因具有明確的指向性而在彈性空間方面較小。在代表不同政策問題解決思路的潛在目標中，可能存在一個或多個與委托人的預期相吻合，但也可能有一個或若干個高于委托人的預期卻能從更大范圍和程度上解決政策問題，前者即為“令人滿意的”目標，后者則接近于“最優”目標。當然，還有可能存在所有潛在目標都低于委托人預期的情況。此時，或者委托人降低期望并在較低期望的基礎上確定總體目標，或者由分析人員和委托人一起在評估政策資源、政策工具、預算等約束的基礎上，重新研制并最終確定政策目標。

確定的總目標是否科學和合理在一定程度上取決于委托人的偏好、意志和認知，因而除了為委托人提供盡可能詳盡的信息、幫助委托人深入理解政策問題之外，分析人員還要將各潛在目標的優缺點告知委托人，以減少非理性成分在確定政策總目標中的作用。

3.建立目標體系

總目標是“在多大程度上解決（根除或緩解）政策問題”，子目標或具體目標則是“為了實現總目標需要消除哪些特定因素”，或者說“落實政策問題的哪些方面才能使總目標得以實現”，因此建立目標體系實際上是分解政策總目標的過程，或者說是政策目標具體化和明確化的過程。如果我們將那些旨在消除政策問題根源的目標稱為“一級子目標”，將那些旨在控制與問題根源密切相關的直接影響因素的目標稱為“二級子目標”，將那些旨在控制通過直接影響因素發揮作用的間接影響因素的目標稱為“三級子目標”，那么這些不同層次的子目標與總目標一起就可以構成一個層次分明的目標體系。

從邏輯上說，如果消除了某特定根源，那么通過該根源發揮作用的影響因素自然難以發揮作用；同理，如果消除了某根源的特定直接影響因素，那么通過影響因素起作用的間接影響因素也就難以發揮作用。因此，影響特定政策問題的部分因素無需刻意去消除，針對這些影響因素的子目標也無需設置，這要求分析人員在建立目標體系后還需要檢查各級子目標之間、同級子目標之間是否存在重復設置的問題。

（二）政策目標的量化

經過上述環節形成的政策目標體系是一種結構化的定性描述，如果將其定量化（用定量或半定量的目標值表示）使政策總目標和各子目標能夠精確到一定數值的水平上，進而得出特定政策目標體系的指標體系、各指標的現值和目標值，那么分析人員或委托人只需要借助目標值就可以判斷出政策目標是否達成，通過指標數值的升降程度來判別所對應的政策問題影響因素是否已經被消除或緩解及其程度。因此，政策目標定量化是政策目標研制的必經環節。

1.目標的指標化

盡管人們常常將政策標準混同于政策指標，但二者的差別還是非常明顯的：政策標準（criteria）是評估和比較備選方案的統一規則，一般包括效率、效益、充分性、公正性等維度；指標（indicator）或尺度（measures）是政策目標和各子目標的具體化或操作化（量或質的尺度）。帕頓和沙維奇以美國一個都市區的河流水污染問題為例，形象地解釋了政策總目標、子目標、政策標準和測量指標的涵義。針對查洛奇（Challoochee）河水污染，都市區政府宣布要“凈化我們的河流，使其安全、清潔、適用”，這就是政策總目標；近期的一個子目標是“使該河從城鄉分界線以北至比弗爾大壩（Beaver Dam）的這一河段適合非野生魚（如杜文魚、鯉魚和太陽魚）生長”；一組針對該子目標的測度標準包括水質的改善、水流量大小與水流的變化、水的其他用途及河流的堤壩等；水質改善的度量指標被確定為“每公斤水含氧量為5毫克（這是非野生魚生存所必須的最低限度）”。[5]（P187）

在建立政策目標體系的過程中，每一子目標都已指向一個相對明確的內容，因此尋求能夠代表各子目標的指標（一個或多個定量或半定量的指標）在理論上是可能的。如果政策分析人員能夠將每一子目標都轉化為可進行經驗觀察和測量的指標，那么將這些指標綜合成為政策目標的指標體系在理論上也是可能的。問題在于，分析人員怎樣選取和確定合適的且具有代表性的指標？應當說，構建科學的政策指標和指標體系是一項專業化非常強的工作，相關領域的專業論著（如統計學、社會學）已對此進行過詳細的論述，限于論題和篇幅，這里不再贅述。一般來說，分析人員主要是通過概念（construct，也譯為“構念”）的操作化將其所指涉的經驗內涵轉化為可進行把握和觀察的指標，[12]（P52－53）但也可以吸收和借鑒那些經典指標，如衡量收入公平分配狀況的基尼系數、衡量居民生活質量的恩格爾系數、衡量物價水平的CPI指數、衡量空氣污染指數的PM 2.5，還可以采用專家咨詢、德爾菲法等多重論證后加以選用；對于缺乏代表性指標的部分則必須專門選取或者建立指標，而對于重大政策項目則需要采用程式分析法單獨建立指標體系。需要指出的是，指標的類型可以是客觀觀察指標（如發案率、破案率、失業率），也可以是主觀評價指標（如深夜懼怕單獨外出的人數比例、透明國際的腐敗印象指數CPI），還可以是預警性調控指標；指標的性質可以是正向的（如平均壽命），也可以是負向的（如嬰兒死亡率）。

2.目標值的確定

目標值是相對于現值而言的，一般是指各指標在現值的基礎上應當達到的程度和水平。在政策分析實務中，特定政策問題的某一根源或影響因素是否已經被消除大致有兩種表達方式：一是使用“有”或“無”這類二分變量來直接判斷；二是通過指標數量的變化來判斷，當某一指標值被控制在預先設定的范圍內，就可以認為該指標所針對的根源或影響因素被消除了，反之亦然。可見，預先給出目標值的定量范圍對于確定政策目標是否達成極為重要；另一方面，目標值的確定具有很強的主觀性，如果僅僅從理想狀態考慮或者僅僅來自委托人和分析人員的主觀意志，而不考慮對政策問題影響因素施加控制的實際手段，那么所設定的目標值很有可能是聽起來令人振奮而實際上脫離現實。因此，能夠將一些影響因素控制在什么水平和程度，進而判別能否達到所宣稱的“消除”狀態，關鍵還在于有無現實可行的措施。在此意義上說，政策目標與手段確實是無法分離的，追求何種目標取決于是否有可行的方法確保目標的實現。[13]如果現實中有可行的措施使目標值得以達成，那么該目標值就可以確定下來；反之，就要針對特定政策問題中的某一影響因素及其形成和發展變化趨勢進行深入分析，并通過預測重新確定或修正目標值。

確定目標值既可以采取定性方法，也可以采用定量法或定性與定量相結合的方法，前一種方法適用于那些定性指標的確定，后者則適用于定量指標的確定。無論對哪一種性質的指標賦值，明確這些指標的現值都是一個前置條件，因為要想確定它在未來一段時期內達到什么樣的標準，就必須以現值為基礎，這樣確定的目標值才是現實可行的。顯然，要了解和明確各指標的現值就必須進行深入的調查研究，收集一系列資料并進行分析。收集資料的方法大致有兩類：一是各類調查、統計報表或者二手資料，二是現況調查。如果時間緊迫或條件不允許，也可以咨詢專家獲得有關現值的信息。最終確定的目標值要盡可能定量化，能夠反映政策目標的基本內容，科學、準確和適當以及明確的時限。

（三）政策目標的確定

政策目標的確定是對初具雛形的政策目標體系、代表目標體系的指標體系和目標值在合理性、可行性方面進行的再分析和再確定，目的在于最大限度地避免可能出現的偏差與失誤，實現子目標作用方向上的協調一致，并將其相互間可能發生的沖突和不利影響降到最低點。

這一環節所做的工作主要是，核實各子目標在特定政策總目標約束下能否成為現實的程度、各指標是否具有針對性、各指標與其相應約束的吻合程度，目標值的范圍是否合理以及能否被利害相關人和公眾所認同等。如果必要，分析人員要運用風險分析、機會損失分析等方法，對政策目標的可能效果（包括積極的和消極的、預期或非預期的）進行預估，以進一步核查政策目標的可行程度。為了使政策目標體系易于為委托人所理解，分析人員可借助“箭形圖”等方式來完成這一過程。政策目標確定后，分析人員通常要提出政策目標分析的結論性建議。

總之，政策目標的研制應當是一個由多階段、多環節組成的過程，這一過程首先是一個科學研究過程，因此應當遵循科學化、規范化的程序和步驟，盡管程序和步驟并不一定能夠保證研制出來的政策目標一定是有效而可行的，但能夠有效地限制和縮小這一過程中的主觀隨意性，避免荒誕或無效政策目標的產生。此外，在政策分析實踐中，政策目標研制是一個動態的循環過程，在整個程序的任一環節結束后都可能出現幾次反復，甚至在研制政策方案環節中，已確定的政策目標還有可能不斷被修正。

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