審批改革：激發市場和社會活力的關鍵

文/孫裕增

從2012年秋季開始，浙江通過建立省長掛帥、專門機構協調、部門和市縣政府協同的改革推進機制，抓住審批事項、審批效率、審批方式三個核心環節，部署和實施了新一輪力度較高的審批改革。這項改革抓住了當前宏觀管理的關鍵，在行政干預和政府管制逐步減少的條件下，市場和社會的活力就得到進一步激發

“十一五”以來，浙江市場化進程各項主要指標始終處于全國前列，但發展方式轉型的復雜程度進一步上升，同時面臨資源要素瓶頸制約和國際經濟滯長壓力，政府推動經濟社會發展的主觀愿望與運用工具、方式之間不匹配，導致形成不當干預和包攬事務過多的局面，傳遞到區域層面，就是市場和社會活力受到抑制，必要的動力受到限制。從2012年秋季開始，浙江通過建立省長掛帥、專門機構協調、部門和市縣政府協同的改革推進機制，抓住審批事項、審批效率、審批方式三個核心環節，部署和實施了新一輪力度較高的審批改革。一年過去，我們現在可以觀察到，這項改革抓住了當前宏觀管理的關鍵，在行政干預和政府管制逐步減少的條件下，市場和社會的活力就得到進一步激發。

審改在體制機制方面實現了突破

一是審批事項由量多面廣轉向有限規范。省和設區市在新一輪審改中，采取取消、調整、下放、合并、委托、授權等方式，進一步精減政府審批事項，設區市政府行政許可和非行政許可審批事項由改革前的800項左右減少到目前的640項左右，減幅為20%，最少的嘉興、金華市減少到376項和389項。寧波等5個市制定并公布了新版行政審批事項目錄，多數市在對照承接省政府公布下放的行政許可事項目錄基礎上，適時公布新版行政審批事項目錄。縣級政府積極推進下放審批事項到鄉鎮（街道），精減調整審批事項，研究制定新的審批事項目錄。

二是審批效率由遵循慣例轉向優化便捷。在新一輪審改中，市、縣（市、區）政府打破慣例，普遍采取政府投資、企業（民間）投資、企業及社會組織注冊登記和其它事項等分類提高審批效率的辦法，對基本建設等相類似項目按重點工程、一般工程分類優化審批程序，對技術論證、評價評估、勘測、審查等中介服務采取“壓時提質”措施，在審查、核準環節力求創新，盯牢單件事項承諾辦結時限。杭州、寧波、溫州、臺州等市，對基本建設類投資項目，明確了全流程時間，一般壓縮時間50%，其中行政審批時限縮短到30天（工作日，下同）左右，臺州市承諾政府投資建設項目由86天縮短為35天，全流程由386天縮短為186天；企業投資項目由65天縮短為25天，全流程由186天縮短為90天。嘉興市積極推進中介服務標準化，承諾時間由218天縮短為65天。溫州、臺州、衢州等市在明確單件事項目錄基礎上，將單件事項承諾辦理時限再壓縮1/3。

三是審批方式由路徑依賴轉向科學靈活。市、縣（市、區）政府在新一輪審改中，進一步打破單一審批方式的路徑依賴，努力創新審批方式。在完善“綠色通道”、上門服務審批、聯合會審、聯合驗收、網上審批、代辦服務等方式的同時，又探索創造了項目預審、模擬審批、政府項目招投標預選庫等新的審批方式。杭州市自2012年起采用“形式審查制”，即中介機構按國家規范標準以及省市管理規定實施行為，對其成果的合法性作出承諾，審批機關對事項試行“先批后審”的形式審查辦法。共1015個事項試點，每個事項時間縮短為1個工作日。富陽市采取“批文共享制”，通過網絡實現營業執照、機構代碼等45項資料共享，一個項目一套材料、一次收取、一次辦結。溫州市積極采用“全流程管理”方式，公開《審批事項規范表》，重點對中介服務壓時提質，簡化招投標前置手續等，初步建立了流程清晰、環節簡便、審批高效、公開透明的新機制。一些市、縣（市、區）采用“業主承諾制”，抓住審批從簡、批后嚴管的關鍵，努力將行政審批轉化為服務企業和基層。杭州、寧波等地進一步簡化基層社會組織注冊登記程序，支持公益性社會組織發育發展。

審改形成的綜合效應不斷顯現

一是市場主體新增較多。今年1至9月，全省新注冊企業15.2萬戶，同比增長65.4%，其中私營企業新注冊14.6萬戶，同比增長95.8%。每萬人擁有私營企業數按清華大學創業指數衡量，浙江繼續保持全國前三位。今年1至9月，武義縣新注冊企業1129戶，剔除注銷企業數，比上年同期凈增385戶，增幅達90%。蘭溪市新注冊企業5684戶，剔除注銷企業數，比上年同期凈增567戶，增幅為12%。與此同時，今年1至9月，新注冊登記的各類社會組織同比增長20%多。

二是市場和社會活力明顯增強。根據省發改委經濟監測月報，今年1至9月，固定資產投資名義同比增長21.1%，規上工業增加值8.6%，出口10.7%，財政收入10.6%，城鄉居民人均收入較快增長。分地區看，主要指標增長加快的地區，與審改力度也有內在聯系。根據經濟監測月報，發展環境主要由政策引導、要素保障、行政審批等項綜合形成。自去年第四季度起，發展環境指數有新的提升，今年1、2、3季度，工業發展環境指數分別為61.2、57.8和61.6，服務業發展環境指數分別為59.1、57.0和60.4，明顯好于2012年同期的指數。

全省工業和服務業發展環境指數變動（2012-2013.9）

三是企業負擔持續減輕和規范。各地結合審改進一步清理和規范行政性收費，降低中介服務收費標準。今年1-9月，蘭溪市地方稅優惠合計15456萬元，比去年全年增長48.6%；因政策減免政府性基金92萬元，受惠戶數1200戶；因取消企業注冊費、工本費、年檢費等行政性收費，比上年減少743萬元，減幅為72.1%。衢州市今年1-9月，行政性收費19項取消和免征，2項降低，市本級減輕企業負擔790萬元以上。

四是便民服務體系進一步健全。各市、縣圍繞“城鄉覆蓋、信息共享、實時監管”要求，普遍建立了從市、縣到鄉鎮到村的三級或四級便民服務網絡，方便了城鄉居民辦理各類民生事項。衢州市在106個鄉鎮（街道）、1811個行政村全部設立服務中心，鄉鎮示范中心占1/3，初步實現了機構健全、設施完備、人員到位、服務規范、制度健全的目標。

審改需要進一步引向深度和廣度

審改要始終堅持服務基層群眾和企業。各地在推進新一輪審改中已經改變了為審批而審批的改革取向，在方案制定和實施、力量調配、督查考核等各環節建立了營造良好發展環境、解決基層群眾辦事煩難的改革導向。寧波、杭州、義烏、富陽、海寧、紹興、武義、天臺等市、縣（市、區）積極主動創新，圍繞服務企業和基層群眾創造了不少新鮮經驗，進一步激發了市場和社會的活力。要系統總結地方好的做法和經驗，抓住基層和群眾呼聲強烈、當地政府有條件實施的熱點焦點專題，及時制定方案、加快實施，進一步創新審批方式，提升審批效率，真正將審改引向打造優良環境、服務企業和群眾、激發市場和社會活力上來。

放權事項要狠抓落實。正視省級部門放權事項承接落實中存在的矛盾和問題，進行一次系統評估，進一步修訂完善相關目錄，初審和終審權限需要一并下放的要積極下放，涉及部門交叉審批的事項要同步下放，審批遵循標準不一致的要協同修訂完善。要加快制定省級審批權限下放后權責一致的實施辦法，加強批后監管，擴大放權后的綜合效應。要及時回應企業和基層群眾的迫切需要，采取上下結合、科學論證、公開透明的決策辦法，進一步梳理省級部門應當下放的事項，爭取再下放一批含金量較高的審批事項。與此同時，要加快清理和規范市、縣政府非行政許可事項，研究明確日常管理服務事項，下決心減少政府非行政許可和日常管理服務事項。

加快推進地方立法一攬子修訂工作。基層調研表明，大量審批事項和以備案等各種不同方式形成的審批性事務，與地方立法和政府規范性文件設立事項緊密相關。要借鑒外省市經驗，組織力量，下決心集中研究整理一批與地方立法相關的審批性事項，通過法制化渠道，啟動地方立法一攬子修改修訂建議工作。涉及全國人大立法和國務院決定、部委行政規章層面的事項，也要結合浙江實際，及時組織力量，開展深入研究，通過不同渠道積極匯報和溝通。

積極推進地方政府職能轉變和機構調整。各市、縣（市、區）政府在實施審批職能“兩集中兩到位”專項改革中，真正觸及了地方政府職能、運行方式、機構調整、人員編制、公共預算改革等深層次問題，有的還形成了思路框架。要充分尊重市、縣（市、區）政府的首創精神，加快啟動省級政府與市、縣（市、區）政府事權與財權體制改革研究工作，圍繞省級政府職能和運行方式轉變，深入研究提出政府職能定位、機構調整、編制、預算改革思路和方案。按照中央和國務院的決策部署，積極推進政府購買公共服務體制改革。