經濟責任審計問責一體化：目標構建、制度框架與實施策略分析

●東北師范大學政法學院 劉桂芝 張 赫

一、目標構建：經濟責任審計問責一體化

經濟責任審計問責一體化是指國家經濟責任審計部門通過制度化、常規性審計，發現應該追究責任的線索或可以進行問責的依據，進而提出經濟責任問責建議并監督相關問責主體對被審計人進行經濟責任問責的一系列制度化安排。實現經濟責任審計問責一體化的基本思路是通過更新、強化原有的制度體系，整合經濟責任審計與問責的資源，建立高效、統一的經濟責任審計問責一體化制度框架，實現經濟責任問責透明化、動態化、立體化、制度化的目標。

（一）構建經濟責任審計問責一體化的制度有利于實現公開透明的經濟責任問責機制。經濟責任審計具有特殊的審計對象、審計內容。經濟責任審計針對的是特殊群體，他們是黨政領導干部及國有企業和國有控股企業的領導人員 （后者不在本文研究范圍之內）。2010年12月頒發《黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定》，明確了相關責任主體經濟責任審計的常態化與制度化，標志著我國經濟責任審計工作進入一個新的發展時期。根據兩辦《規定》對黨政主要領導干部的經濟責任審計內容包括：經濟決策是否符合程序、有效；有關內部財務控制制度是否健全； 國有資產是否安全完整、保值增值；債權債務是否清楚，有無糾紛和遺留問題；個人遵守財經法紀情況等等。黨政領導干部的經濟責任向來較為敏感，公眾難以憑借自身力量獲得有關信息，經濟責任審計恰恰是一種查清責任的審計，在經濟責任審計問責一體化中它能夠憑借其技術方法、業務優勢讓公眾了解相關信息，作為一個中立的“中介組織”發揮作用，有利于公民參與問責，實現對黨政領導干部經濟責任問責的透明化。

（二）構建經濟責任審計問責一體化的制度安排有利于形成動態經濟責任問責機制。問責制的最終目標就是建設責任政府，重在預防，不在懲治。在經濟責任問責方面，要充分發揮好經濟責任審計查清責任、發現問題的功能和經濟責任審計部門建議問責、監督問責職能，強化事前預防、事中控制、事后問責三個環節，實現全方位的動態經濟責任問責，這與劉家義審計長提出的“免疫系統論”①的核心內容是一致的。其中的事前預防，行政決策環節的經濟責任審計通過評估經濟類決策是否經過科學民主的決策程序，可以將防范風險關口前移； 通過事中控制，行政執行環節的經濟責任審計能發現經濟決策執行過程中的問題苗頭和存在的漏洞，根據預測問題發展態勢盡快提出解決方案； 實施或建議事后問責，行政結果環節的經濟責任審計可以評價領導干部經濟責任履行情況，必要時進行問責。經濟責任審計對決策、執行、結果的審計監督恰好能夠滿足經濟責任問責動態化的需求，實現對黨政領導干部經濟責任的動態監控。

（三）構建經濟責任審計問責一體化的制度安排有利于實現立體化經濟責任問責體系。聯席會議制度是經濟責任審計所獨有的，是中國審計實踐的創新，對經濟責任問責具有重要意義。在聯席會議基礎上建立以經濟責任審計部門為核心的聯合紀檢、組織、監察、人力資源和社會保障、國有資產監督管理等多部門連動式立體化問責機制，有利于資源共享，有助于使經濟責任審計的“供給”滿足各部門問責的“需求”，可以充分利用經濟責任審計結果，提高經濟責任問責效率，建立多部門聯動的立體化經濟責任問責模式。

（四）構建經濟責任審計問責一體化的制度安排有利于促進常態化經濟責任問責制度。理由有三：其一，經濟責任審計問責一體化能夠通過常規性審計盡早發現問題，及時關注和處理，減少“火線問責”的情況；其二，經濟責任審計關注黨政領導干部日常工作，尤其是“隱性”問題，通過對被審計單位或部門的會議紀要、經濟合同、業務檔案等資料的審查，了解單位或部門中的各項經濟責任履行情況，促進政府問責制由追究有過向無為轉變；其三，經濟責任審計在責任認定方面不以“輕”、“重”衡量，而是將經濟責任劃分為不同類型，即《規定》第三十四條規定，審計機關對被審計領導干部履行經濟責任過程中存在的問題應當承擔直接責任、主管責任、領導責任。第三十五條、第三十六條、第三十七條中分別對直接責任、主管責任、領導責任分別加以界定。這種責任劃分具有定責方面的優勢，大大降低黨政領導干部責任不清、避重就輕、逃脫責任的可能。

二、經濟責任審計問責一體化制度框架構建

經濟責任審計問責作為審計問責的重要組成部分，在預防腐敗，突破經濟責任問責瓶頸，深化行政問責制中能否發揮作用，發揮怎樣的作用，關鍵在于構建經濟責任審計問責一體化的制度框架：

（一）經濟責任審計問責主體：在經濟責任審計聯席會議基礎上，建立由審計機關牽頭，紀檢、監察、組織、人事、財政、國有資產監督管理等部門聯合參與的經濟責任問責機制。問責主體主要是被問責對象的上級紀檢部門、上級司法部門和上級主管部門。重點強化經濟責任審計部門建議問責的職能和監督問責權，經濟責任審計部門有權督促未落實經濟責任問責的問責主體即上級紀檢部門、司法部門和主管部門落實問責，有權向該問責主體的上級提出書面報告，由上級主管機關進行強制“越級”問責，有權要求各經濟責任問責主體進行書面問責反饋。這樣，雖然經濟責任審計部門仍然不具有問責權，但是強化了審計部門的建議問責權和監督問責權，使得經濟責任審計部門超脫于各問責主體并處于核心地位，避免經濟責任審計結果流于形式、問責與審計相脫節的問題。

（二）經濟責任審計問責范圍：我國關于審計問責的法律法規建設正處于不斷發展健全的過程中，對于審計問責范圍的界定，目前多集中在結果問責，尤其是給社會和國家造成重大損失或者惡劣影響的事件上。本文認為，經濟責任審計問責應從只追究過錯責任向追究非過錯責任轉化，將無作為、慢作為、不作為、無效率、不經濟、決策失誤等都應納入經濟責任問責范圍，同時加強對決策環節、執行環節的問責，形成動態連貫的經濟責任問責模式。

（三）經濟責任審計問責程序：通常情況下審計部門是按照年度審計規劃來組織實施審計的，這意味著審計問責不是在預知“存在過失”的情況下進行的，即審計監督不以追究責任為目的。經濟責任審計問責的程序應該是：第一步，政府經濟責任審計部門發現問題，出具審計報告；第二步，經濟責任鑒定中心出具經濟責任鑒定書，明確相關責任人、責任內容、責任大小，并提出問責建議；第三步，將責任鑒定書分別移交上級紀檢部門、上級司法部門、上級主管部門處理，由問責主體進行問責并反饋問責報告；第四步，將書面決定送達責任人，并告知當事人依法享有復核的權利；第五步，問責主體要將處理結果在專門網站上或以其他方式進行公示并在聯席會議內部進行反饋。

（四）經濟責任審計問責定責依據：責任界定依賴于一定的基礎條件，包括：組織機構設置與崗位規范制定，完善責任衡量標準與工具，規范會計制度等。至于具體的責任依據，本文認為可以頒布專門的《經濟責任認定辦法》，詳細規定對于什么行政事件需要承擔責任以及承擔什么樣的責任，從而作為經濟責任鑒定中心鑒定責任大小的依據。經濟責任的衡量要兼顧責任人的主觀過錯程度和不良后果的社會危害程度兩個標準，可嘗試采用如下思路：如果由于行政負責人過失導致“不履行或者不正確履行職責”，以致降低行政效率，貽誤行政工作，給行政機關造成不良影響和社會后果的行為，應該追究相關責任人行政責任； 如果由于行政負責人的失職，造成嚴重經濟損失的，應該追究其行政責任和民事責任；如果由于行政負責人失職或故意導致重大決策失誤、發生重大事故以及行賄受賄、貪污挪用等違法犯罪行為的，應該根據事態的嚴重程度，追究其行政責任和刑事責任。

（五）經濟責任審計問責配套制度：嘗試制定全國性的《行政干部經濟責任問責實施辦法》和《經濟責任認定辦法》，從法律上保障和構建我國的經濟責任審計問責機制。當然，單一的實施辦法和責任認定辦法還遠遠不夠，還需要相應的配套制度。主要體現在以下幾個方面：其一，制定行政干部崗位職責規范。不同的部門與職位之間有嚴格的職責劃分是問責的首要前提，經濟責任問責尤其如此。其二，審計部門人事制度設計。實踐證明，審計質量與審計人員素質有著必然的聯系。經濟責任問責對審計人員專業能力和業務素質提出了較高要求，宜采用的方案有：推行職業資格準入制度、考核激勵制度、后續教育制度、行業特殊津貼制度、經濟責任審計負責人長聘制、經濟責任審計業務回避制度等等[1]。其三，撥款制度設計。充足的經費是保證經濟責任審計機關獨立性的必要條件，經濟責任審計經費應由審計機關編制預算，由立法機構特批列入政府預算。同時加強對經濟責任審計經費使用和管理的執法檢查，堅決杜絕一些地方政府“零預算”的行為，必要時審計署可以使用機動資金保證經濟責任審計問責項目的正常開展[2]。

三、經濟責任審計問責一體化的實施策略研究

（一）以公民參與為主線促進經濟責任審計問責一體化的實施策略研究。首先，需要探索與推動經濟責任審計過程與結果的公開機制。為了落實公眾在經濟責任問責領域享有充分的知情權、監督權、參與權，可以通過公開經濟責任審計過程與結果的方式，為公眾參與經濟責任問責提供有利條件。向社會公眾公開的具體內容包括：一是公開審計進點，確定進點日期后公告社會，鼓勵公眾、行業內部專業人士、媒體參與其中，形成多部門、多方面聯合參與的公開化的審計態勢；二是公開審計紀律，制定并宣傳專門的經濟責任審計紀律章程，讓群眾對經濟責任審計有更加深入的了解，增強群眾對經濟責任審計有效性的信心，并消除群眾揭露問題時存在的顧慮；三是公開審計程序，公開經濟責任審計程序是為了讓公眾了解經濟責任審計的對象、內容、有關要求、審計方式以及審計重點，消除以往經濟責任審計的神秘感，并得到大家理解、配合、支持；四是公開被審計人履行經濟責任情況和審計結果，要求領導干部就任期內履職情況進行公開述職，并在經濟責任審計結果公告之前應征求群眾意見，為群眾建立公開評價經濟責任審計報告是否客觀公正的渠道，使得審計結果公告制度能夠真正對領導干部起到警示作用。

其次，需要完善公民公開問責保障機制。一是建立保密機制，保障公民信息安全。完善的信息保密機制使被舉報人（被審計對象）難以實現打擊報復舉報人的目的，這是保障舉報人合法權益不受侵害的前提，更重要的是信息保密機制能夠讓舉報人沒有后顧之憂。二是建立懲罰機制，依法打擊報復行為。嚴厲制裁一切打擊報復舉報人的行為是保障舉報人合法權益的重要措施。檢察機關在舉報工作中對于打擊報復舉報人的案件應嚴肅處理，加大打擊力度。三是建立補償機制，給予被打擊報復的舉報人精神上的慰藉和經濟上的補償。如果附帶提起民事訴訟仍得不到實際的賠償，國家應該給予適當的經濟補償，有關補償的費用由國家財政支出，具體的標準可按照損害程度的大小酌情決定。四建立獎勵或激勵機制，鼓勵和支持群眾舉報。舉報獎勵或激勵機制是通過物質獎勵和精神鼓勵手段，認可和支持公民舉報行為，旨在強化公民舉報的內在動力，激發公民的舉報熱情，實質上是為了鼓勵公民參與問責。

最后，培育以民主黨派和新聞媒體為主的第三方問責主體，建立聯結經濟責任審計與問責的橋梁。當今時代，單個公民或者組織仍然處于信息上的劣勢，不可能占據足夠有效的信息資源，媒體就成為公民了解更多信息，進行問責的重要途徑，尤其是網絡等新興輿論工具的應用，增強了公民參與問責途徑的多樣化和有效性。但前提是，法律和行政環境必須允許媒體在不涉及國家機密和公共安全的情況下進行自由報道，提高媒體的獨立性，并給予相應的司法保障。另外，要充分發揮民主黨派的監督作用，暢通民主黨派參與問責的渠道，讓其更好地對政府的經濟責任進行監督與問責。

（二）加強對行政決策和執行環節的經濟責任審計以形成動態經濟責任審計問責機制。目前經濟責任審計僅僅體現為事后監督，尤其是離任經濟責任審計更有可能“先離任后審計”，使審計失去了時效性，所以經濟責任問責往往是事后問責。本文認為，經濟責任審計部門要改變經濟責任審計事后監督的現狀，提高經濟責任問責的有效性，必須強化對行政決策、行政執行、行政結果三個環節的經濟責任審計，為形成動態的經濟責任問責機制創造條件。

1.圍繞“行政決策”進行審計評價。經濟決策是領導干部權力運行、職責履行中最核心的環節，尤其是那些關系到民生工程、社會保障等內容的經濟決策，對經濟社會的作用和影響往往較大，決策失誤容易造成重大損失。經濟責任審計可重點對行政決策環節的以下幾個方面進行分析：其一，民主化，主要是看決策的產生和政策的形成是否經過充分的實證調查和分析、意見征求、集體討論等環節；其二，知曉度，通過調查政策部分受眾對政策的了解程度，判斷決策者運用的宣傳方式是否恰當、有效，特別是惠民政策；其三，適當性，主要分析形成的決策是否與其他政策相違背；其四，完整性，主要是審查制定決策時，權責是否明確、資金等物質條件是否具備連續性，是否制定相應的備用方案等等。

2.圍繞“行政執行”進行審計評價。在保增長、保民生和保穩定的工作方針落實上，國有資產經營效益效果上，在民生民利工程決策運行上都加大審計調查力度，力求客觀評價領導干部任職期間在執行重要經濟決策、制定重大項目方案、規避重大投資風險等方面的具體運行效果，從而做出科學的鑒定性評價。在行政執行環節，經濟責任審計可重點對以下幾方面進行分析：其一，執行力，重點考察落實政策過程中有無偏差，對政策的執行是否全面到位，地方保護主義現象是否存在等；其二，影響面，主要分析決策的執行對促進地方經濟發展、社會穩定、環境保護及資源可持續利用所產生的有利或不利影響；其三，公平性，主要是審查決策執行過程是否體現了社會公平，如是否做到關注弱勢群體，是否有利于縮小地區差距、城鄉差距、貧富差距等。

3.圍繞“行政結果”進行審計評價。經濟政策的結果是目前經濟責任審計的主要內容，經濟責任問責主要是根據行政結 果。這 些“結果” 主要表現為各種經濟指標、工作總結、經濟合同、業務檔案等資料以及被審計領導干部履行經濟責任情況的述職報告等。在行政結果環節，應該依托經濟責任績效評估實施問責，同時對被審計單位及領導人員提出更高的要求，實現經濟責任審計問責機制的健全和功能的延伸。在考慮被審計領導有形政績的同時，也要關注無形的、長遠的政績，拓展經濟責任審計問責的范圍。將無作為、慢作為、不作為、亂作為、作為不力、不經濟、無效率、無效果、決策失誤、用人失察等納入問責范圍，提高問責的針對性和實效性，增強問責者的可操作性和權威性。

（三）完善經濟責任審計結果利用機制以實現立體化經濟責任問責。在各機關、單位各司其職的基礎上加強經濟責任審計過程中各個經濟責任審計問責主體之間的溝通與協調。經濟責任審計問責涉及到多部門的溝通和協作，是一項與其他部門關聯度較高的系統性工作，審計機關與其他部門的配合程度直接決定了審計問責的效率和質量。經濟責任審計問責沒有單一的問責主體，重點在于整合問責主體，力求形成問責合力。在各部門、單位做好自己本職工作、各司其職的基礎上，審計機關必須加強與立法機關、紀檢監察部門、組織人事部門和其他行政機關在經濟責任審計問責各個環節的協調配合。在經濟責任審計準備階段，審計部門要與組織人事、紀律檢查等部門進行積極溝通，認真考慮“需求”部門的審計規劃建議，審計部門要在合理制定審計規劃基礎上，合理配置經濟責任審計資源，優質完成審計工作，滿足經濟責任問責對經濟責任審計在數量上、質量上、深度上的需求。在經濟責任審計實施階段，經濟責任審計人員在收集資料時要加強與組織人事、紀律檢查部門的溝通與聯系，善于運用其掌握的資源和有關線索，比如利用紀檢監察機關的信訪制度、舉報制度等等監督手段，提高審計結果的時效性和可靠性。在經濟責任審計報告階段，在審計組實施審計后，應當將審計組的審計報告書面征求被審計領導干部所在單位的意見。在經濟責任審計報告中涉及相關人員違規違紀問題嚴重時，應當與被審計單位的主管部門、上級紀律檢查部門、司法部門進行溝通，這樣做的目的是讓經濟責任問責主體了解經濟責任審計階段性成果，為日后多部門聯動與協作、充分利用審計結果進行問責做好準備。在經濟責任審計終結階段，審計部門根據紀檢監察、組織人事等部門委托對被審計人任期內履行經濟責任情況進行審計，并將審計結果報告、經濟責任鑒定書提交給紀檢監察部門、司法機關之后，審計機關應加強與紀檢監察、組織人事等部門的溝通，獲得經濟責任審計結果落實情況的信息，可通過座談、聽取匯報、回收問責報告等方式獲取審計決定和問責建議的具體執行情況。

另外，進一步加強經濟責任審計數字化管理方式的應用，利用網絡技術提升經濟責任審計聯合問責的效率。研發經濟責任審計資源共享軟件，在省級或市級審計機關建立信息共享系統試點。該系統是以經濟責任審計為核心，聯合組織人事部門、紀檢監察部門、財政部門、國有資產管理部門的聯動數字平臺，形成這幾大部門的信息共享數據庫。在保障信息安全的基礎上注重信息更新，建立領導干部個人經濟責任檔案系統、經濟責任問責報告存儲系統，實現審計機關與組織人事、紀檢監察、財政等部門的資源雙向共享快車道，大大提高經濟責任審計自身的效率和審計結果利用率。

（四）健全經濟責任審計定責機制以強化制度化經濟責任問責。經濟責任審計定責機制是指審計機關依照法律法規，以受托公共資金為主線，以權責對等為原則，對領導干部所負有的發展經濟責任、執法守紀責任、廉政建設責任進行規范化界定，進而為經濟責任問責提供規范化依據的一系列制度安排。重點在于：

1.堅持經濟責任問題界定原則。經濟責任的界定，除了遵循依法、公正、透明等原則外，要特別注重權責對等原則。審計部門在對領導干部進行經濟責任審計時，要在對被審計人的行政行為性質、主觀過錯程度、社會危害程度等因素進行綜合考量的基礎上確定領導干部應該所承擔的經濟責任。同時，審計部門要嚴格按照經濟責任審計的權限，評價被審計領導干部的經濟責任。堅持權責對等的原則保證了經濟責任審計的規范性、有效性，進而促進了經濟責任問責的制度化。

2.鎖定公共資金范圍。公共資金是指被審計人在某個特定職務上所管理或運用的部門預算、國有資本、國有資源、有關項目資金，以及其他經濟活動涉及的財政財務收支資金。審計機關首先要確定被審計對象所涉及的公共資金的范圍，沿著收、支、管、用的脈絡進行全方位審計，提高審計效率。

3.明確經濟責任內容。領導干部的經濟責任可以概括為以下三方面：其一，發展經濟責任。主要指被審計領導干部任期內各項考核指標、計劃指標的完成情況；任期內重大經濟決策的科學性、規范性和有效性；所在地區、部門經濟發展狀況，經濟可持續發展的潛力能力等。其二，執法守紀責任。審計部門主要審查財經法規、國家經濟政策的貫徹落實情況；制定的政策是否存在違反《會計法》、《預算法》、《行政單位會計制度》等財經法規的情況等。重點審計土地征轉、政府采購、工程招標、社會保障、重大經濟建設項目等政策的執行情況等。其三，廉政建設責任。一方面要整體評價領導干部所在部門的廉潔情況，從而衡量被審計領導干部廉政建設責任履行情況；另一方面要嚴格審查領導干部自身廉潔情況，是否存在貪污受賄等行為。經濟責任審計內容直接決定了經濟責任問責的內容和依據，對其加以明確是經濟責任問責制度化的有效保障。

4.構建經濟責任審計評價指標體系。經濟責任問責制度化難以落實的一個主要原因是經濟責任審計評價的隨意性以及由此帶來的責任界定的偏差。對待這一問題，應針對不同的經濟責任審計環節、不同的經濟責任審計對象建立一套較為科學、規范、可行的考核指標體系，如設立科學決策評價指標、成本收益評價指標、社會效益評價指標等，將定性分析與定量分析相結合，保證經濟責任審計問責制度化建設的順利進行。

從根本上講，要實現真正的經濟責任審計問責一體化，甚至是審計問責一體化，要從構建“立法型”國家審計模式開始。獨立于行政體系的審計模式，有助于從根本上解決包括經濟責任審計在內的國家審計的獨立性和權威性問題，真正實現“體系外”監督。但是，建立“立法型”國家審計模式取決于我國政治體制改革的進程、人民代表大會制度的完善和法治社會的成熟等諸多因素。不可否認，“立法型”國家審計模式是未來我國審計制度的改革取向。本文是在“行政型”國家審計模式前提下論證經濟責任審計問責一體化，可作為向“立法型”審計模式過渡的階段性、漸進性、探索性改革措施，相較而言更具有可行性與現實意義?！?/p>

注釋

①劉家義在2008年全國審計工作會議上講話。

1.蔡春、田秋蓉、劉雷.2011.經濟責任審計與審計理論創新[J].審計研究，3。

2..馮均科.2005.以問責政府為導向的國家審計制度研究［J］.審計研究,6。

3.黃溶冰.2012.經濟責任審計的審計發現與問責悖論［J］.中國軟科學,5。

4.李三喜、高雅青.2002.任期經濟責任審計案例分析[M].中國時代經濟出版社。

5.嶺南集團課題組.2012.管理契約、經濟責任與審計問責制——基于廣州A 集團的一個案例分析[J].中國內部審計,4。

6.毛玉等.2011.芻論完善我國經濟責任審計問責制［J］.會計月刊，5。

7.彭韶兵、周兵.2009.公共權力的委托代理與政府目標經濟責任審計[J].會計研究,6。

8.秦榮生.2004.公共受托經濟責任理論與我國政府審計改革[J].審計研究，6。

9.于保和著.2003.經濟責任審計研究[M].東北財經大學出版社。

10.趙保卿、譚先華.2009.公共管理效率的審計評價[J].中國審計，21。