淺談科研單位發票報銷管理的問題

●中國科學院測量與地球物理研究所 徐以平

一、假發票問題的表現形式

（一）體現在發票獲得人和發票提供人之間。發票提供人處于信息源頭地位，由于發票管理存在制度性的缺陷，發票獲得人很難全面、真實地掌控發票提供人的所有發票信息。發票提供方為逃稅開具虛假發票，當事人缺少真偽發票鑒別能力，拿到假發票回單位報銷，出現真業務假發票的情況。

主要表現形式是：報銷發票單位、蓋章單位、提供貨物單位和合同簽訂提供服務與供貨單位不一致；普通收款收據、非稅務部門監制的私印、偽造發票等非正規發票；提供服務和貨物的單位沒有相關資質等。

（二）經辦人和單位管理者之間信息不對稱。經辦人辦理相關經濟事項，單位管理者很難全面、真實地掌控發票信息與經濟業務的一致性，出現真發票假業務的情況。此類發票報銷事項與實際經濟業務不符，屬經辦人主觀故意行為，在科研單位的主要表現形式為：

虛列發票項目或金額。發票獲得人和發票提供人相互串通，把未發生的經濟業務列入發票項目中，虛列高開發票套現，如多開會議費、設備費、材料費、辦公費等。

私人消費作為公務消費報銷。主要表現形式是：將個人消費品發票以辦公用品、材料費的名義作為公款報銷；將私人宴請招待作為公務接待；將私人旅行作為公務出差報銷；將公務活動消費與私人消費混合起來一起報銷。

二、假發票問題的成因分析

（一）宏觀環境因素

1.發票管理方式。不健全的發票使用環境，給了假發票舞弊的機會。由于發票管理方式的行業性及區域性差別，發票使用信息不能全面進入監管系統，一些發票難以辨別真偽，或者取證成本太高，這在零散發票、流動發票、手寫發票和邊遠地區發票上體現得尤為明顯。

2.社會誠信環境。不良的社會誠信環境，制假的收益遠高于可能承擔的風險和損失，造成講誠信吃虧的不良的社會心態。如果有兩個單位，其中一個單位遵紀守法，另一個單位卻能通過制假獲得更多的不當利益，長此以往，無問題的單位也會紛紛效仿，舞弊者會變本加厲。

（二）微觀環境因素

1.單位利益驅動。將財經法規規定和國家政策禁止列支和限額列支的費用 “合法合規化”。如國家財政對預算單位三經費有控制數，為了不超標，報表能過關，將招待費，列支為差旅費、會議費、辦公費等；公車使用費列支為燃料動力費、維修費等；出國費列支為會議費、國際合作費等。

利用假發票套取資金用于非法灰色開銷。例如，利用虛假發票套取現金，公款私存，將這部分資金用于考察、旅游、發放補貼、請客送禮等花銷。

利用假發票擴大公務消費范圍，為職工謀取非工資性福利。受國有單位工資計劃總額控制，在國家財政撥款人員經費總量有限的情況下，為了增加職工收入，逃避或減少稅收，擴大公務消費范圍和數額，利用發票報銷，在辦公、交通、通訊、勞保、資料等方面謀取職工福利。

2.以學科組為中心的小集團利益驅動。為了項目預算任務完成，現行科研項目預算制度從國家十一五規劃開始試行，項目預算管理模式還在摸索，由于一些項目預算編制階段缺乏科學、剛性和細化，加之科學研究本身所具有探索性和不確定性，造成實際支出與預算要求不符，同時又有不斷強化的預算執行考核目標，一些項目不能完成預算目標，就在假發票上動起了腦筋，借助第三方在無實質交易的情況下轉移截留資金，侵占了項目資金。科研經費假發票現象中最典型的例子多為以預存會議費，預存設備和材料款及虛假的科研協作、虛假的委托測試加工項目轉移侵占項目資金，達到完成預算任務的目的。

為了列支項目組公務消費人員績效，2011年財政部、科技部修訂了財政科研經費管理辦法，建立起課題間接成本補償機制，將課題經費分為直接費用和間接費用，不超過直接費用扣除設備購置費后的5%從間接費用開支績效。雖然新辦法增加了對人員績效支出，但在某些科研人員看來，相對于項目總預算，人員績效的部分仍然有限，不足以滿足項目組人員績效支出。此外，三公經費控制數也有指標不得突破。通過假發票套現對解決經費不足和三公消費提供了渠道。

為了爭取新項目和項目協作的需求，一些項目組為了爭取新的研究任務，或為了與其他單位建立緊密協作關系，或純粹為了相關部門好辦事拉關系送人情，將不屬于本項目組成員的其他單位人員發生與本項目研究工作無關的費用作為項目組科研費用報銷。還有一些項目，特別是一些橫向項目，在項目的爭取階段就存在不正常的利益分配和交換，將部分課題經費以各種虛假發票的途徑返還給利益關系人作為項目合作的條件。

3.個人私利驅動。虛報冒領，謀取私利。發票一旦套現成功，便等同于現金，這是發票造假最根本的利益驅動。如同每個出差回來的人想盡可能多的報銷差旅費一樣，多報銷的念頭萌生了舞弊的動機，形成了發票套現的普遍性心理。涉及人多、面廣、金額小，不易審查是這類現象普遍特征。

三、解決假發票問題的對策

（一）建立信息搜集運用機制

1.建立發票管理查詢制度。進行經常性抽查發票和對應業務的真實性，隨機選擇時間，不能只是確定有問題了才重視發票管理。如對發票有所懷疑，就到稅務部門取得代開發票的印鑒樣模，并請有關稅務部門幫助核對，追根索源，查找制假人。

2.建立聯動發票管理機制。如在發票報銷管理過程時，發現發票提供單位存在提供假發票等問題，立即上報，延伸調查，停止付款，讓其在公眾輿論面前和社會公信力方面付出代價。

（二）利用信息傳遞，完善內控制度。健全且執行良好的內控制度，是單位共同防范假發票報銷行為的強有力的手段。各業務職能部門要注重對具體經濟事項真實性、合理性、全規性，程序合法性等信息的審核和傳遞，關注“錢花了事做了沒有”，“錢花了事做了多少”。財務部門重點對發票來源的真偽、發票要素是否齊全，支出是否符合財經法規，各職能部門和崗位是否按內控要求履行簽批審核程序，報銷單據附件資料是否完整進行鑒定審查。

（三）重視發票相關的信息。發票管理是建立在 “經辦人能夠積極配合并提供全面信息”基礎上的管理。通過其他資料綜合驗證，能進一步獲得發票相關信息。具體是：大宗材料和設備采購實行公開招投標，由單位資產管理部門和材料使用人共同考察確定供貨人，在中標單位訂購；項目支出應根據任務和預算執行；大額支出訂立合同；野外租車，提供車牌號、司機聯系方式等；測試化驗加工有委托書或合同書，測試化驗結果報告；會議費支出有會議通知、參加人員簽到單；差旅費有出差審批表；出國有邀請函、出國審批表、行程單等；勞務咨詢費要有發放事由、人員名單、身份證號、受款人領用簽字等；辦公用品采購指定在發票管理正規的商家購買，發票明細內容清晰。

（四）改進預算管理方式，疏與堵并重。一要提高經費支持保障力度，滿足單位各項活動正常開展運行費、人員費資金需求，滿足科研項目預算中人員經費開支的需求，按目前三元結構工資管理辦法，基礎類研究所中相當一部分單位科研人員績效工資甚至崗位津貼來源不足，爭不到留不住人才，使得部分科研人員從發票中想辦法，找來源。單位甚至默認寬容。改革不合理的經費管理體制，保障研究所特別是無橫向經費來源的基礎類研究所的基本運行經費和人員經費，避免單位和研究項目因為“機制上的缺陷”產生挪用轉移經費的不良動機。二要編制部門預算、項目預算應以實際需求為基礎，避免造成一些項目預算難以支出，產生假發票報賬的動機。有經費分配下撥權的部門在審核項目時也應少定框框，少下指標，實事求是的編制預算。“三公經費”控制指標及預算實事求是，少用行政方式一刀切控制。項目預算中已批復的正常的出國費、購車用車費應予支持。■

趙梅.2012.加強科研事業單位會計審核工作的探討[J].現代經濟信息，4。