公務消費制度改革探索——基于河南省實務工作的思考

●河南省財政監督檢查局局長 岳文華

公務消費制度經過多年改革和完善，為保證黨政機關的正常運轉發揮了重要作用，但在新形勢下仍然暴露出許多弊端，不合理消費的日益膨脹，不僅使腐敗滋生，而且成為群眾評價黨風廉政建設成效的關注熱點。黨的十八大報告提出要堅定不移地反對腐敗、建設廉潔政府，對深化公務消費制度改革提出了更高的要求。

一、河南省公務消費制度建設的成效和主要做法

近年來，河南全省財政系統在各級黨委政府大力推動下，不斷完善政策制度，從而從嚴控制公務消費。以公務消費為主體的商品和服務支出為例，2007年至2011年，其占公共財政預算支出的比重由45.8%下降到了35.6%，在有力保證政府公務運轉和提供公共產品的同時，也提高了公務消費的效率。

（一）建立完善國庫集中支付制度，加強對公務消費的監管力度

自2003年實行國庫集中支付制度改革以來，制定完善《河南省省級財政資金支付方式管理暫行辦法》 等制度，將分散于單位的公務消費置于國庫單一賬戶體系的統一監管之下，從而減少了不合理公務消費現象的發生。截止2011年底，18個 省 轄 市 和158個 縣（市、區）全部實行了改革，納入改革的預算單位3.3 萬個，占全部預算單位的比重為99.3%，全部通過零余額賬戶支付。

（二）積極推廣公務卡制度，堵塞公務消費管理漏洞

2007年河南省開始推行公務卡制度改革，公務卡改革覆蓋面不斷擴大，從而減少了預算單位現金支付結算，提高了公務消費的透明度。截止2011年底，省直預算單位全面實行了公務卡改革，18個省轄市本級和42個縣（市、區）啟動了公務卡改革，其中10個省轄市本級已在所有預算單位實施公務卡改革，河南全省共辦理公務卡11.1 萬張，年刷卡消費3.9 億元。公務卡制度有效規范了預算單位公務消費。

（三）健全收支管理制度，加強“三公”消費財務管理

“三公”消費是社會關注度最高的公務消費，是公務消費管理的重點。近年來，河南省財政監督檢查局制定了《河南省黨政機關因公出國（境）經費管理實施辦法》、《河南省黨政機關公務用車預算決算管理辦法》、《河南省省級接待經費管理暫行辦法》 等一系列 “三公”消費管理制度，在物價上漲的背景下仍堅持執行原支出標準，從嚴控制“三公”消費。“三公”消費增速和占公共財政預算支出比重均呈下降趨勢，2011年增幅低于2008年7.6個百分點，低于同期公共預算支出增幅14.4個百分點，占支出比重低于2008年1個百分點，扣除漲價因素“三公”消費在2010和2011年連續兩年增長幅度不足1%。

此外，河南省財政監督檢查局還通過加強預算單位銀行賬戶審批管理、實行政府收支分類改革等措施，完善公務消費的制度環境。

二、當前公務消費中存在的主要問題及其制度原因

公務消費是政府行政經費的組成部分，是政府運轉所必需發生的支出。然而由于體制機制的原因，公務活動中存在著大量不合理消費，包括過度消費，乃至突破法律、法規限制，進行變相的高消費和腐敗消費。近年來，雖然對公務消費中的腐敗行為治理取得了階段性成效，鋪張浪費等不正之風有所遏制。但總體而言，公務消費過度等問題尚未從根本上解決，公務消費中的腐敗現象還時有發生，治理工作仍存在諸多困難。究其根源主要有以下制度性原因：

(一)法制建設不完善

1、規定不明確。對公務消費腐敗行為的具體規定不甚明確，如公務消費的合理與不合理的界限不明確； 公務消費中的腐敗行為屬于違規、違紀還是違法行為，定性依據不明確；公務消費腐敗問題由誰處理、如何處理處罰規定不明確。

2、約束力不強。目前，對公務消費中的腐敗行為明確約束主要體現在專項治理的部門法規中，如公務接待管理、禁止公款出國旅游等部門規章規定，在法的高度上，尚無明確的規定，大大降低了執行效果。

（二）預算管理不完善

1、預算管理有待加強。目前，對預算執行的監控仍著眼于投入方面，沒有建立以支出結果為導向的績效預算管理模式。與此相適應，公務消費也側重于對投入規模的控制，忽視公務消費的績效。缺乏績效導向的預算管理，無法解決公務消費合理、適度的問題。此外，預算編制主要是采用 “基數法”，各項“因素”標準體系建設滯后，也不利于源頭控制不合理的公務消費。

2、預算支出透明度有待提高。在目前的預算設置中，公務消費散落于各個科目類別之中，不能滿足預算公開的需要，使不合理的公務消費具備隱蔽性。以公費出國為例，這一項費用涉及培訓費、外事交流經費、課題費、項目專項經費等多個科目，很難了解費用的總體支出規模。

（三）監督制度不健全

1、社會監督缺乏保障。目前，群眾、輿論監督缺乏保障，缺乏明確的問責機制，造成的制度約束乏力，成為公務消費滋生腐敗的內在根源。

2、監督體系不完善。外部監管部門尚未建立有效的溝通協作機制，監督信息不能共享，監督成果未充分利用。內部監督弱化，一些單位受制于單位行政負責人的意志，使得內部監督管理、內部控制的執行形同虛設。

3、處理處罰不到位。由于違紀違規公務消費行為的隱蔽性和界定的復雜性，使處理也很難到位。

三、完善公務消費制度的對策與建議

解決公務消費膨脹浪費問題，必須從法制建設、預算管理、監督機制、政務公開等制度安排上，加強對公務消費中腐敗行為的制約，從而努力實現各項預算支出管理的科學化、精細化，做到公開、透明、規范、有效。

（一）完善法制建設，變“隨意消費”為“規范消費”

1、明確各項規定。治理公務消費浪費嚴重問題和根治其他腐敗行為一樣，歸根結底要靠法制。要盡快修訂、出臺相關法律法規對公務消費的各項規定予以明確，這是根治公務消費腐敗等公權私化問題的基礎。因此要明確公務消費中腐敗行為的具體內容和具體的處理處罰規定。

2、提升法律層次。在法的層面做出明確規定，增加對公務消費方面違法內容的規定，如在《預算法》的修訂過程中，可增加有關控制公務消費方面的內容；又如在探索出臺的《反腐敗法》中，對公務消費違規違紀問題的處理，除黨紀政紀處分外，問題嚴重的應以濫用財政公款罪、破壞國家預算罪追究刑事責任，從根本上加強對公務消費腐敗問題的約束。

（二）改革預算管理模式，變“投入消費”為“績效消費”

要從源頭上控制公務消費支出，解決公務消費腐敗問題，必須推進預算管理改革，深化財政科學化精細化管理

1、推進預算績效管理。要將績效理念融入預算管理全過程中，建立預算績效管理機制，使公務消費有據可依、有績可考，做到合理、適度。

2、完善預算科目體系。要按照支出功能分類和支出經濟分類設置預算科目，客觀地反映財政支出的記向和經濟類型。同時，針對不同的使用者，編制不同的預決算報表，使各項預算支出做到公開、透明。為實現這個目標，財政部和其他政府部門要密切配合，共同推進，逐步完善。

（三）完善監督機制，變“事后監督”為“全程監督”

要建立職責明晰、運轉協調、科學有效的監督機制，發揮社會監督和專門監督的合力，有效遏制公務消費膨的勢頭。

1、加強社會監督。建立完善質詢、聽證、群眾舉報、監督反饋等各項制度，讓群眾依照法定內容、法定程序直接參與到行政問責中，充分發揮其參與權、表達權和監督權。強化輿論監督，加大對公務消費腐敗行為治理政策和各項監督制度的宣傳。

2、各監督機構加強協作。加強紀檢、監察、財政、審計等監督部門之間的協作，發揮各個監督部門的優勢，進而形成監管合力。■