公務消費制度改革探索——基于河南省實務工作的思考

●河南省財政監(jiān)督檢查局局長 岳文華

公務消費制度經過多年改革和完善，為保證黨政機關的正常運轉發(fā)揮了重要作用，但在新形勢下仍然暴露出許多弊端，不合理消費的日益膨脹，不僅使腐敗滋生，而且成為群眾評價黨風廉政建設成效的關注熱點。黨的十八大報告提出要堅定不移地反對腐敗、建設廉潔政府，對深化公務消費制度改革提出了更高的要求。

一、河南省公務消費制度建設的成效和主要做法

近年來，河南全省財政系統(tǒng)在各級黨委政府大力推動下，不斷完善政策制度，從而從嚴控制公務消費。以公務消費為主體的商品和服務支出為例，2007年至2011年，其占公共財政預算支出的比重由45.8%下降到了35.6%，在有力保證政府公務運轉和提供公共產品的同時，也提高了公務消費的效率。

（一）建立完善國庫集中支付制度，加強對公務消費的監(jiān)管力度

自2003年實行國庫集中支付制度改革以來，制定完善《河南省省級財政資金支付方式管理暫行辦法》 等制度，將分散于單位的公務消費置于國庫單一賬戶體系的統(tǒng)一監(jiān)管之下，從而減少了不合理公務消費現(xiàn)象的發(fā)生。截止2011年底，18個 省 轄 市 和158個 縣（市、區(qū)）全部實行了改革，納入改革的預算單位3.3 萬個，占全部預算單位的比重為99.3%，全部通過零余額賬戶支付。

（二）積極推廣公務卡制度，堵塞公務消費管理漏洞

2007年河南省開始推行公務卡制度改革，公務卡改革覆蓋面不斷擴大，從而減少了預算單位現(xiàn)金支付結算，提高了公務消費的透明度。截止2011年底，省直預算單位全面實行了公務卡改革，18個省轄市本級和42個縣（市、區(qū)）啟動了公務卡改革，其中10個省轄市本級已在所有預算單位實施公務卡改革，河南全省共辦理公務卡11.1 萬張，年刷卡消費3.9 億元。公務卡制度有效規(guī)范了預算單位公務消費。

（三）健全收支管理制度，加強“三公”消費財務管理

“三公”消費是社會關注度最高的公務消費，是公務消費管理的重點。近年來，河南省財政監(jiān)督檢查局制定了《河南省黨政機關因公出國（境）經費管理實施辦法》、《河南省黨政機關公務用車預算決算管理辦法》、《河南省省級接待經費管理暫行辦法》 等一系列 “三公”消費管理制度，在物價上漲的背景下仍堅持執(zhí)行原支出標準，從嚴控制“三公”消費。“三公”消費增速和占公共財政預算支出比重均呈下降趨勢，2011年增幅低于2008年7.6個百分點，低于同期公共預算支出增幅14.4個百分點，占支出比重低于2008年1個百分點，扣除漲價因素“三公”消費在2010和2011年連續(xù)兩年增長幅度不足1%。

此外，河南省財政監(jiān)督檢查局還通過加強預算單位銀行賬戶審批管理、實行政府收支分類改革等措施，完善公務消費的制度環(huán)境。

二、當前公務消費中存在的主要問題及其制度原因

公務消費是政府行政經費的組成部分，是政府運轉所必需發(fā)生的支出。然而由于體制機制的原因，公務活動中存在著大量不合理消費，包括過度消費，乃至突破法律、法規(guī)限制，進行變相的高消費和腐敗消費。近年來，雖然對公務消費中的腐敗行為治理取得了階段性成效，鋪張浪費等不正之風有所遏制。但總體而言，公務消費過度等問題尚未從根本上解決，公務消費中的腐敗現(xiàn)象還時有發(fā)生，治理工作仍存在諸多困難。究其根源主要有以下制度性原因：

(一)法制建設不完善

1、規(guī)定不明確。對公務消費腐敗行為的具體規(guī)定不甚明確，如公務消費的合理與不合理的界限不明確； 公務消費中的腐敗行為屬于違規(guī)、違紀還是違法行為，定性依據不明確；公務消費腐敗問題由誰處理、如何處理處罰規(guī)定不明確。

2、約束力不強。目前，對公務消費中的腐敗行為明確約束主要體現(xiàn)在專項治理的部門法規(guī)中，如公務接待管理、禁止公款出國旅游等部門規(guī)章規(guī)定，在法的高度上，尚無明確的規(guī)定，大大降低了執(zhí)行效果。

（二）預算管理不完善

1、預算管理有待加強。目前，對預算執(zhí)行的監(jiān)控仍著眼于投入方面，沒有建立以支出結果為導向的績效預算管理模式。與此相適應，公務消費也側重于對投入規(guī)模的控制，忽視公務消費的績效。缺乏績效導向的預算管理，無法解決公務消費合理、適度的問題。此外，預算編制主要是采用 “基數法”，各項“因素”標準體系建設滯后，也不利于源頭控制不合理的公務消費。

2、預算支出透明度有待提高。在目前的預算設置中，公務消費散落于各個科目類別之中，不能滿足預算公開的需要，使不合理的公務消費具備隱蔽性。以公費出國為例，這一項費用涉及培訓費、外事交流經費、課題費、項目專項經費等多個科目，很難了解費用的總體支出規(guī)模。

（三）監(jiān)督制度不健全

1、社會監(jiān)督缺乏保障。目前，群眾、輿論監(jiān)督缺乏保障，缺乏明確的問責機制，造成的制度約束乏力，成為公務消費滋生腐敗的內在根源。

2、監(jiān)督體系不完善。外部監(jiān)管部門尚未建立有效的溝通協(xié)作機制，監(jiān)督信息不能共享，監(jiān)督成果未充分利用。內部監(jiān)督弱化，一些單位受制于單位行政負責人的意志，使得內部監(jiān)督管理、內部控制的執(zhí)行形同虛設。

3、處理處罰不到位。由于違紀違規(guī)公務消費行為的隱蔽性和界定的復雜性，使處理也很難到位。

三、完善公務消費制度的對策與建議

解決公務消費膨脹浪費問題，必須從法制建設、預算管理、監(jiān)督機制、政務公開等制度安排上，加強對公務消費中腐敗行為的制約，從而努力實現(xiàn)各項預算支出管理的科學化、精細化，做到公開、透明、規(guī)范、有效。

（一）完善法制建設，變“隨意消費”為“規(guī)范消費”

1、明確各項規(guī)定。治理公務消費浪費嚴重問題和根治其他腐敗行為一樣，歸根結底要靠法制。要盡快修訂、出臺相關法律法規(guī)對公務消費的各項規(guī)定予以明確，這是根治公務消費腐敗等公權私化問題的基礎。因此要明確公務消費中腐敗行為的具體內容和具體的處理處罰規(guī)定。

2、提升法律層次。在法的層面做出明確規(guī)定，增加對公務消費方面違法內容的規(guī)定，如在《預算法》的修訂過程中，可增加有關控制公務消費方面的內容；又如在探索出臺的《反腐敗法》中，對公務消費違規(guī)違紀問題的處理，除黨紀政紀處分外，問題嚴重的應以濫用財政公款罪、破壞國家預算罪追究刑事責任，從根本上加強對公務消費腐敗問題的約束。

（二）改革預算管理模式，變“投入消費”為“績效消費”

要從源頭上控制公務消費支出，解決公務消費腐敗問題，必須推進預算管理改革，深化財政科學化精細化管理

1、推進預算績效管理。要將績效理念融入預算管理全過程中，建立預算績效管理機制，使公務消費有據可依、有績可考，做到合理、適度。

2、完善預算科目體系。要按照支出功能分類和支出經濟分類設置預算科目，客觀地反映財政支出的記向和經濟類型。同時，針對不同的使用者，編制不同的預決算報表，使各項預算支出做到公開、透明。為實現(xiàn)這個目標，財政部和其他政府部門要密切配合，共同推進，逐步完善。

（三）完善監(jiān)督機制，變“事后監(jiān)督”為“全程監(jiān)督”

要建立職責明晰、運轉協(xié)調、科學有效的監(jiān)督機制，發(fā)揮社會監(jiān)督和專門監(jiān)督的合力，有效遏制公務消費膨的勢頭。

1、加強社會監(jiān)督。建立完善質詢、聽證、群眾舉報、監(jiān)督反饋等各項制度，讓群眾依照法定內容、法定程序直接參與到行政問責中，充分發(fā)揮其參與權、表達權和監(jiān)督權。強化輿論監(jiān)督，加大對公務消費腐敗行為治理政策和各項監(jiān)督制度的宣傳。

2、各監(jiān)督機構加強協(xié)作。加強紀檢、監(jiān)察、財政、審計等監(jiān)督部門之間的協(xié)作，發(fā)揮各個監(jiān)督部門的優(yōu)勢，進而形成監(jiān)管合力。■