省直管縣財政體制下財政內部監督工作探析——以湖南省調研為例

●曹建輝 符珊珊 王作軍 黃 晟

內部監督是財政部門強化內部控制、提升管理水平、防范財政風險、推進廉政建設的一項重要舉措。為了解省直管縣財政體制后湖南省市縣財政內部監督工作開展現狀以及《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部第58 號令）的貫徹落實情況，近期湖南省財政監督檢查局對全省各地進行了實地調研，實地走訪財政監督部門，聽取了基層的一些心聲，掌握了基層的一些實情，了解了基層的一些困惑，并結合湖南省財政工作實際提出對策建議。

一、湖南省財政內部監督工作情況

（一）機構建設情況

省直管縣財政體制改革后，湖南省財政監督檢查機構實行整體高配擴編，并專門成立了審理處，負責牽頭組織實施內部監督工作。目前，湖南全省14個市州除湘西州外，全部實現了財政監督機構高配，79個省直管縣已實現75%的財政監督檢查機構升格或高配，部分市縣還專門設置了內部監督機構，配備了專職的內部監督檢查人員。

（二）工作開展情況

1、內部“大監督”機制不斷深化。隨著湖南省內部監督工作的深入推進，內部“大監督”理念不斷深化，內部監督制度不斷完善，內部監督機制不斷健全，財政內部大監督機制逐步形成。財政部第58 號令施行后，結合當前新形勢新要求，省本級制定了《湖南省財政廳內部監督檢查實施辦法》，建立了內部監督聯絡員制度。各市縣從規范內部控制、提高財政管理水平出發，積極探索財政內部監督新機制。如懷化市把財政專項資金的監管作為財政監督的重點，凡是項目資金在50 萬元以上的民生工程、重點項目，列入財政監管的重點范圍，從立項申報到項目實施終結，全程進行跟蹤監管，并把專項資金跟蹤監督作為財政內部績效考核指標。常德、岳陽等市州財政監督局參與國庫集中支付制度的制定和支付流程的設計，設立了財政監督最高瀏覽權，財政監督部門能動態地掌握財政資金的流向，極大地提高了財政內部大監督效能。

2、內部“大監督”力度不斷加大。湖南省

本級每年對廳內30%的處室實施重點檢查，對支出業務處室的重點檢查達到80%。瀏陽市財政監督局強化對鄉鎮財政的監管，開展市直機關和鄉鎮政府財務曬賬活動，每年對部分市直機關和全部鄉鎮政府的財務情況進行公開評判和檢查，并制定了縝密詳細的考評制度，對各單位財務狀況進行打分并予以排名公示，其結果直接與下年度預算安排和經費撥付掛鉤。沅陵縣財政監督股每年對全部內設股室和50%的鄉鎮財政所進行財務和財政收支檢查；中方縣財政監督局每年檢查30%內設股室和50%的鄉鎮財政所；津市市財政監督局每年對內設股室開展至少1次全面檢查和4 次重點突擊檢查；桃源縣每年初對全部內設股室進行一次內審，每年8月對所有股室1-6月份的情況進行一次內審，并對鄉鎮財政所進行不定期出納盤庫等。

3、內部“大監督”效能不斷顯現。近年來，湖南省本級通過以檢查促規范、以規范促提高，相繼出臺了《湖南省財政廳關于加強廳內預算指標賬務管理辦法》、《湖南省財政廳關于加強預算執行管理的規定》，并以湖南省政府名義出臺了《關于整合規范省級財政專項資金的意見》等一系列內部管理制度。今年初，鳳凰縣財政監督局設立了財政投資評審復審組，對財政投資評審進行再監督，截至11月完成了140 項工程預決算的復審，審減資金300 多萬元。新邵縣財政監督局每年都對15個鄉鎮財政所的財務收支情況及財務基礎工作進行全面檢查，針對檢查發現的問題，在縣委黨校組織全縣財政系統干部封閉式學習，并將所發現的問題集中匯編形成了《鄉鎮財政業務培訓教材—財政監督篇》，供全縣財政干部學習，得到了一致好評。

二、財政內部監督存在的主要問題及分析

財政內部監督是針對財政管理和財政運行的一種自我監督、自我完善，工作性質特殊，難度大，要求高，責任重。通過此次走訪調研，我們發現市縣兩級監督部門在內部監督方面做了不少的工作，也取得了一定成績。但更多的卻是來自基層監督一線的同志對財政監督特別是內部監督工作的困惑：

（一）“說大就大，說小就小，提起來千斤，放下去四兩”

一個從事多年財政監督工作的同志意味深長地描述當前的財政內部監督工作，領導重視是關鍵，否則就是一句空話，一紙空文。

財政內部監督由于其特殊的工作性質，必須爭取各方面特別是主要領導的重視和支持。從調研組了解的情況來看，一些地方財政部門的領導，在會議上大談財政內部監督工作如何重要，但在具體落實時卻大打折扣；制定出臺了內部監督制度和規定，但在實際操作時卻輕描淡寫；單位內部管理沒出事的時候對內部監督工作漠不關心，出了問題后就開始強調加強內部監督，等等。特別是有些地方財政部門領導的一些講話，讓人啼笑皆非，如某縣財政局長經常在大會上講，“監督局根據需要可隨時對各部門進行內部檢查，誰不滿就是對我不滿，誰阻撓就要誰到監督局去工作，看你搞不搞得了”。類似這種情況，在基層很普遍，究其原因，還是“重分配、輕監管”的思想觀念在作怪。

（二）“監督別人容易、監督自己難，別人的問題看得重、自己的問題看得輕，監督別人主動、監督自己被動”

一個分管財政監督工作多年的縣級局領導很是無奈地反映，目前財政內部監督工作處境很尷尬，基本上是應付了事、息事寧人。

根據管理控制理論，內部監督的基本要素是：有標準、有事實、有糾偏。但從實際操作層面來看，內部監督工作并不是這么簡單明了，而是極其復雜。原因很簡單，監督對象都是一個單位的同事，難免礙于情面，或者難以處理上下級領導關系。搞得好，息事寧人。搞得不好，得罪了自己的同事或領導。從操作層面來分析，內部監督工作不好做，有體制機制、法制程度、內控制度等各方面因素制約，工作阻力大，工作包袱重，特別是在財政部門的主要領導不重視、不支持的情況下，開展內部監督工作更是舉步維艱。某縣監督局長向調研組反映：“我們幾個副局長說要搞內部監督可以，先去檢查一把手分管的股室并且公示結果，再來檢查我們分管的股室就沒意見”。這從一個側面其實反映了當前財政內部監督工作環境還很不夠完善，內部監督機制還很不健全。

（三）“越到基層反而監管任務越重，最靠近群眾的資金反而監管最薄弱”

基層財政監督部門普遍反映，由于大多數鄉鎮財政屬于雙重管理體制，很多問題看得見、管不了，加強鄉、村兩級財政監督工作迫在眉睫。

近年來，隨著新農村建設的深入推進和公共財政職能的不斷延伸，中央和省市各級對“三農”支持的力度越來越大，用于農村建設和發展的資金逐年增多，但隨之而來的資金使用中暴露出來的問題也越來越突出，鄉、村兩級財政資金監管也顯得愈發重要。一方面，根據現有規定，很多農業、水利、教育、計生、財政等項目涉及鄉鎮的財政實行縣級報賬制，項目實施單位只對縣級主管部門負責，作為項目實施地的鄉鎮財政無權過問，資金監管自然流于形式。另一方面，鄉鎮財政受鄉鎮政府的領導或指導，部分專項資金存在轉移用途、截留挪用現象，鄉鎮財政“看得見，管不了”。村一級財務管理狀況就更為嚴峻，由于受業務素質和利益驅動，“跑、漏、滴”現象甚是突出。鄉鎮財政監督弱化甚至缺失，嚴重影響了財政資金的安全性。

（四）“省直管縣財政體制改革后，未納入省直管縣范疇的市轄區財政監督工作停滯不前、冷冷清清”

一位市財政局分管財政監督的領導反映，市轄區財政監督工作現在成了“三不管”:省里未直管、市里管不了、區里不想管，財政監督工作發展極不平衡。

2010年，湖南省推進省直管縣財政體制改革后，79個縣市區納入了省直管范疇，除湘西自治州及長沙市的望城、長沙縣以外，還有44個區由各市財政負責直接指導。從調研的情況來看，省直管縣的財政監督工作包括機構建設全省步調基本一致，但市轄區財政監督工作普遍滯后，工作開展極不平衡。如岳陽君山區、岳陽樓區、南湖區、衡陽南岳區，邵陽雙清區、北塔區的財政監督機構只有1 人，長沙芙蓉區、天心區和株洲石峰區、天元區等至今沒有設立財政監督機構，邵陽大祥區財政局不僅未設立財政監督機構，還是由局紀檢組長直接負責財政監督、法規、會計管理等日常工作，財政監督特別是內部監督更是無從談起。作為市轄區，經濟較發達，財政資金量大，承擔的財政監督任務理應更為艱巨，而事實上卻成了財政監督的盲區。

（五）“財政監督部門是培養青年干部的搖籃，也是財政老干部的歸宿”

各地普遍反映，財政監督人才匱乏，年青優秀的不愿干，留下來干的人員結構不盡合理，很多地方甚至把監督部門作為安置老弱病殘人員的去處，人才需求、技術需求與財政監督工作要求嚴重脫節。

財政監督工作有其自身的特殊性和復雜性，特別是隨著經濟社會的發展，財政收支規模的壯大，財政監督任務越來越重，對專業素養、工作技能、工作精力等要求也越來越高。但調研組發現，一些市縣財政監督部門人數雖不少，但真正能下到一線參與檢查的不多，更多的是年齡老化、身體弱化、知識匱乏，工作無激情，主動性不夠，安于現狀者居多。如某市財政監督局共4 人，平均年齡51 歲，這其中還有一名新進的80 后公務員。類似這種人員結構，在很多市縣監督部門都不同程度的存在，人才青黃不接的現狀應引起重視。一方面，監督部門尚未形成良性的人才交流機制，有的工作不到幾年就被管資金的業務部門挖走，有的在監督崗位上一干就是十幾年。另一方面，缺乏合理的激勵機制，從工作性質而言，監督工作與審計、紀檢監察有類似之處，但沒有相應的工作補貼，在提拔使用方面也沒有特別待遇。一位縣級市財政監督局長就向調研組反映： “你（指財政部門領導）不在政治上重視我們，總要在經濟待遇上適當關心一下我們吧，總要追求一個心理平衡，不然干起來就沒有勁”。作為基層財政監督人，他道出了自己的心聲，也講了一句實話。

三、進一步做好財政內部監督工作的建議

近年來，隨著湖南省財政收支規模的壯大，公共財政職能的延伸和擴展，財政監督特別是內部監督面臨的形勢變得更為復雜，任務變得更為繁重和艱巨。特別是湖南省推行省直管縣財政體制改革后，財政監督半徑拉大，監督范圍加寬，加強和依靠基層財政監督特別是內部監督變得尤為緊迫和重要。財政部門要么不出事，一出事就是震驚全國的大事。如瀏陽市財政局非稅局原會計挪用公款案、江西鄱陽縣財政局經濟建設股股長李華波攜巨款外逃案等，數額之大，觸目驚心，影響惡劣，給各級財政內部系統敲響了沉重的警鐘。調研組結合在基層調查掌握的實際情況，為做好下一階段財政內部監督工作，提出以下幾點建議：

（一）盡快制定出臺《關于進一步加強財政內部監督檢查工作的指導意見》

加強內部監督工作，制度建設是保障。2010年，財政部出臺了《財政部門內部監督檢查辦法》（財政部第58 號令），將財政內部監督提升到前所未有的高度。下一步，要結合工作實際，按照財政部第58 號令要求，盡快制定出臺全省性的加強財政內部監督工作指導意見，對市縣財政部門領導重視層面、內控機制、重點檢查、隊伍建設等方面提出明確要求，特別是加強對未納入省直管縣范疇的市轄區工作指導，推進財政內部監督工作均衡發展。

（二）適時對市縣開展財政內部監督檢查試點工作

湖南省本級對市縣內部監督開展不力的、領導不重視的、群眾反映強烈的，每年選取1-2個市州和3-5 縣市進行內部監督重點督導，并將有關檢查情況進行全省通報，以此督促各地重視和加強內部監督工作。

（三）研究制定對鄉、村兩級財務監管的辦法措施

針對涉農惠農資金逐年增多的實際與鄉鎮財政監督弱化的現狀，建議由省財政監督檢查局牽頭，會同廳鄉財處、綜改辦等有關處室，對全省的鄉鎮、村級資金使用管理情況進行一次深入調查摸底，研究制定切實可行的對鄉、村兩級財務監管的辦法措施。

（四）加大對財政內部監督信息化建設投入力度

鑒于內部監督手段落后的問題，我們認為可以充分利用“金財工程”的應用支撐平臺，開發財政內部監督專用監控軟件，實現對預算指標管理、國庫集中支付、非稅收入征管等信息全過程動態監控，啟動實時動態的網絡監控預警，提早發現、及時糾偏，對防范和化解財政風險很有必要。同時，必須加大對基層財政監督人員的培訓力度，省市縣都有必要開展形式多樣的業務培訓，既可以會代訓，也可專業培訓，既可集中培訓，也可分散培訓。對省本級而言，每年至少應主辦一次全省性的監督檢查培訓暨工作交流會議，不斷提升各級財政內部監督檢查人員的業務能力和知識水平。■