典型國家和地區老齡產業管理的經驗和啟示

●武漢大學社會保障研究中心 黃清峰 中南財經政法大學經濟學院 劉 恒

一、引言

人口老齡化是指隨著總人口中年輕人口數量的減少、老年人口占總人口的比重不斷增加，人口的年齡構成發生結構性轉變。人口老齡化對經濟增長、投資與消費、勞動力市場等經濟領域以及社會服務、醫療衛生、家庭結構等社會領域都會產生長期、全面而又深刻的影響，必將引起社會制度和產業的變革。中國作為最早步入“老齡社會”的發展中大國，老齡人口規模大，增長快，發展迅速，且老年人口內部高齡化、空巢化、失能化的發展態勢也進一步加劇了中國人口老齡化的嚴峻性，養老問題日漸突出。從發達國家的實踐經驗來看，發展老齡產業是應對人口老齡化的有效途徑之一，同時也是推動經濟轉型升級和經濟可持續增長的動力源泉。老齡產業在我國作為一項新興產業、朝陽產業仍然處于起步和探索階段，因此，政府應當規范老齡產業管理，通過健全老齡工作體制機制，為老齡產業的發展營造良好的制度環境，引導并推動其全面、健康、快速發展。

二、典型國家和地區老齡產業管理的現狀和經驗

由于老齡產業微利性和福利性的特性，政府必須要在其發展過程中發揮主導作用、扮演重要角色。具體而言，就是通過一系列監管措施來引導和規范老齡產業的健康、可持續發展。西方發達國家和我國港臺地區的老齡產業經過幾十年的發展，從整體上已經由最初的市場培育期進入到一個成熟的發展期。其主要特征表現在市場規模、經濟和社會效益、從業人員的專業水平以及行業的標準體系建設等方面，但更重要的體現是這些國家和地區的政府和相關職能部門對老齡產業在行業指導、運營監管、市場準入和退出等諸多方面進行了行之有效的微觀、宏觀管理，已形成了比較完善的管理體系和相對健全的管理機制。政府管理在老齡產業發展過程中的重要作用不僅體現在有“行政指導”產業發展傳統的日本和福利主義盛行的歐洲，即使是在崇尚自由市場經濟的美國，產業指導政策在老齡產業發展過程中也是如影如隨。

（一）日本的老齡產業管理。日本作為亞洲社會、經濟發展水平最高的國家，早在20 世紀70年代初就率先步入了老齡化社會。日本的老年人口增長快，老齡化程度發展迅速，已成為老齡化最嚴重的國家。雖然日本較早地面臨老齡化所帶來的一系列社會問題，但依靠其強大的經濟實力、較高的居民收入水平，加之政府扶持、培育戰略性新興產業的歷史傳統，日本通過發展老年護理、老年住宅、老年旅游等老齡產業成功應對老齡化帶來的挑戰。

日本政府對老齡產業延續了政府指導、干預新興產業發展的歷史傳統。早在1963年，日本尚未進入老齡化社會之前，日本政府就頒布了《老人福祉法》。根據這部法律，為老年人提供養老居住服務的機構分為由政府開設，具有福利性質的養老院以及由社會資金投入的“收費老人院”、“帶服務的老年人住宅”等。20 世紀70年代，日本剛進入老齡化社會不久，老齡產業市場規模較小，一些中、小企業開始瞄準門檻較低的機構養老業。對此，政府通過給予企業經營適當干預對老齡產業進行行政指導，旨在規范市場秩序并建立行業標準。20 世紀80、90年代是日本老齡產業的成長、發展期。在老年人口絕對數量迅速增長以及由此產生的巨大養老需求背景下，日本的老齡產業市場規模逐步擴大。厚生省下屬的“老齡產業室”以及由老齡產品和服務企業組成的“老齡商務發展協會”的成立，標志著政府和企業開始日益關注和重視老齡產業。

（二）美國的老齡產業管理。美國是發達國家中老齡產業發展市場化程度最高的國家。美國的老齡產業大多是私人投資并實行市場化、商業化運作，政府不直接干預，只提供相應的產業扶持政策引導社會力量參與對老齡產業的投資以及一套鼓勵、監督機制來規范相關企業的市場行為并保證老年產品和服務的質量。以美國的老年住宅產業為例，雖然美國的老年住宅一般采取商業化、市場化的運作模式，但老年產業的發展也離不開政府產業政策的支持。美國政府通過立法保障、配套政策等措施對老年產業進行扶持，并且在老年住宅的開發上以優惠條件吸引私人企業等社會資本投資運營。1965年，美國制定的《老年人法》（the Old Americans Act）提出“要為老年人提供合適的住房，這些住房特別設計來滿足老年人需求的，并且在花費上能夠讓老年人負擔得起”。之后，《老年人法》經過多次修改，對老年住宅、老年人福利設施及社區計劃等規定都做了重大的改進。但同時，美國政府在法律上有一套鼓勵、監督機制來保證老年住宅產業的服務質量：一是一套完整并不斷發展的評估體系，二是相對獨立的監察員體制。

（三）法國的老齡產業管理。法國是世界上最早進入老齡化社會的國家。早在1865年，法國65 歲及以上老年人口比例就超過了7%?，F如今，法國依然是一個人口老齡化非常突出的國家。對此，法國政府對養老問題高度重視，為其公民建立了一張嚴密的“安全網”，提供“從搖籃到墳墓”的社會保障。法國老齡化社會產生的巨大老年人口數量和法國完備的社會保障體系為法國老齡產業的發展奠定了基本前提。目前，法國將養老服務業等家庭服務業作為一項優先發展的產業來推動。2005年6月，法國政府宣布成立一個全國家庭服務署。負責家庭服務市場及通用服務券的發展。同年，法國政府啟動家庭服務業促進計劃，將包括養老服務業在內的家庭服務業納入國家發展戰略規劃。2007年，法國政府通過了面向老年人的兩項全國養老規劃 《安度晚年，2007—2009》和《高齡互助2007—2012》，這兩項規劃的核心內容就是發展養老服務業，鼓勵養老服務券和養老機構的發展，確保居家養老和養老機構養老的連續性，以應對人口迅速老化的挑戰。

（四）臺灣的老齡產業管理。臺灣的老齡產業起步較早，在借鑒美國、日本等養老產業發達國家經驗的基礎上結合臺灣社會、經濟發展實際創造出眾多實用且獨具特色的發展模式，特別是養老、安老、助老方面做了大量的工作，積累了豐富的經驗。臺灣當局政府于1980年頒布的 《臺灣老人福利法》為臺灣地區老齡產業的發展提供了法律保障和支持。這部法案規定了老人年齡上的定義，老人福利的主管機構及其業務內容、老人福利機構的設立、專業人員、以及為老人提供醫療、交通、社會參與等方面的服務等，并特別規定“?。ㄊ校?、縣（市）主管機關應視需要設立并獎助私人設立扶助機構、療養機構、休養機構、服務機構各類老人福利機構以及合于老人安居之住宅”。另外，諸如《長期照顧十年計劃》《建立社區照顧關懷據點計劃》《臺灣護理員法》等一系列法律、政策的陸續出臺構成了臺灣老齡產業發展的政策支持體系。

隨著臺灣老年人口數量的快速增加以及家庭結構的核心化，建立一個多方力量共同參與的、可持續發展的社會照顧網絡已勢在必行。臺灣地方當局政府通過與民間機構合作的方式，整合現有的社會資源，制定產業發展方案，鼓勵非政府組織投資興建養老機構。有關部門自1989年起，每年安排專項經費，用于補助民間力量積極興辦養老機構，為這部分機構增添設施設備和開展護理培訓提供經費支持。

（五）香港的老齡產業管理。早在1981年，香港地區就進入了老齡化社會。1996年，香港地區老年人口（65 歲及以上）占總人口的比例已達10.1%，遠高于聯合國定義的老齡化社會的標準。人口老齡化以及高齡化必然使老年人對養老照顧及支持服務的需求日趨增長，因此，香港地區政府以社會福利署、衛生署、房屋署、醫院管理局為主要部門，制定并實施了一系列退休保障、住屋、醫療及護理的養老服務政策和措施，并通過財政上的支持，培育了大量的養老服務團隊和民間機構。香港老齡產業最大的特征在于政府主導下，社會各界充分合作而形成的多元化格局。在香港，政府、私營部門、非政府組織、社區等都參與進來，分工合作并充分發揮自身的優勢。在香港的整個養老服務體系中，政府的角色更多是“投資者”、“制片人”，而真正的“導演”、“演員”是香港眾多的民間機構。

三、典型國家和地區老齡產業管理對我國的啟示

從全球老齡產業發展的歷程和經驗來看，對于福利色彩濃厚的老齡產業，除了市場環境之外，法律規范和政府管理也是其健康、可持續發展十分必要的條件。近年來，隨著中國的人口老齡化程度的不斷加深，我國老齡產業的發展迎來了前所未有的戰略機遇期。但受到傳統思維和體制的影響，老齡產業的管理工作相對滯后，主要表現在管理理念落后、管理體制不順、管理體系不健全，這在一定程度上制約了我國老齡產業的發展。因此，我國政府和相關職能部門在立足于中國國情的基礎上應借鑒發達國家老齡產業管理的成功經驗，通過政策扶持和制度規范逐步建立一套行之有效的老齡產業管理體系。

（一）轉變老齡產業管理理念，理順管理體制。轉變老齡產業管理理念，最重要的就是要實現管理觀念由“行政化管理”到“社會化管理”的轉變。我國老齡產業起步晚、發展時間較短，政府相關部門在對老齡產業進行管理的過程中延續了對老齡事業行政化管理的模式。而老齡產業管理工作的高效運轉就是要明確政府、市場和社會的定位，這不僅要政府組織提供基本設施和服務，也需要市場機制的回歸以及潛在社會力量的發掘。同時，縱觀世界發達國家和地區老齡產業管理經驗，相對集中的管理體制是未來老齡產業管理體制的主流趨勢。因此，中國的老齡產業管理應該明確管理主體、理順管理體制。具體而言，就是要改變過去“九龍治水”的局面，建立一個能夠協調相關部門的綜合性管理機構對老齡產業進行統一規劃、綜合協調，促進老齡產業健康、有序地發展。

（二）加快完善促進老齡產業發展的管理和激勵體系。我國老齡產業的進一步發展需要更為全面的政策和管理規范，老齡產業的準入、運營、退出各環節要建立起一套行之有效且管理靈活的管理體系和激勵機制。首先，要爭取對老齡產業管理國家層面的立法以及相關鼓勵、扶持和引導老齡產業發展的具體且可操作性強的政策法規和條例，對老齡產業的發展導向、老齡市場規則、老齡產品和服務的標準有具體的規定，使老齡產業的管理工作有法可依、有章可循；其次，要將老齡產業的發展納入國民經濟和社會發展的總體布局，制定其中長期發展規劃，對加快老齡產業發展的總體要求、主要任務、具體措施和組織領導做出頂層設計與規劃；最后要加強政策支持和引導，對于老齡產業在土地、規劃、融資、稅費、行業標準及配套設施建設等方面加快建立一套完整的扶持機制和制度體系。

（三）加強對老年服務機構和設施的規范化管理。各級相關部門要進一步加強對老年服務機構的規范化管理，積極協調并配合城建、稅務、衛生、工商、消防等部門共同開展對養老機構的常態化監管工作。同時，為了進一步提高老年服務機構專業化服務水平和質量，各級相關部門要加強對公辦和民辦養老機構的培訓，指導他們建立和完善管理工作責任制、民主管理制、重大事項報告制等管理制度以及一套科學、合理的評估機制，從而使養老服務機構的管理更加規范化、制度化、科學化，促進老年服務機構健康有序發展。

（四）重視隊伍建設，積極培養老齡產業管理人才。老齡產業管理工作不僅需要健全的管理體制和完善的制度規范，更需要熟悉國家老齡政策、法規以及老齡產業發展規律、能從事老齡產業管理工作的復合型人才。在中國人口老齡化程度不斷加深的背景下，大力發展老齡事業和產業已經上升為國家戰略，這為老齡產業的發展創造了良好的制度環境，但老齡管理工作卻缺乏大量的高級管理人才。對此，要高度重視老齡產業管理部門的隊伍建設，積極培養兼具老齡工作理論和實踐的專業管理人才，構建多層次的老齡產業管理人才體系?！?/p>

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