衛生監督領域中的行政指導分析

傅建淞

遼源市衛生局衛生監督所，吉林遼源 136200

行政指導是我國現代行政管理的手段，當前，在法治型、服務性的政府領導下，衛生監督更要求以人為本，使行政執法從強制轉變到合作服的務行政。衛生監督部門已經采用了柔和的行政指導，并且在這一過程中成效比較顯著[1]。

1 行政指導與衛生監督的概念及關系

行政指導是指行政主體在自己的權力范圍內，為適應經濟社會生活的要求，以國家的法律規章為根本，在行政相對方同意的前提下，采取一種有效地非強制性措施，它是為了實現一定目的的，并且是一種不會直接產生法律效果的行為。

衛生監督是國家授權衛生部門對所在轄區內的企事業單位對國家的衛生法令、條例和標準的執行情況進行監督和管理，對違反衛生法規并造成危害人體健康的，進行嚴肅處理。

衛生監督以法律為依據，具有較強的專業性和技術性，經常運用簡單、生硬的行政處罰、行政強制等強制性法律手段來處理問題。很難讓人們所接受。而行政指導是柔性執法體系的核心，它這種溫和、靈活的方式，和它方法的多樣性為衛生監督執法的強制性做到了很好的彌補的工作，行政相對方更容易接受，更容易感受到行政機關對人民健康利益的維護與保障，進而積極配合行政機關的工作。行政指導使衛生監督的有效進行提供了有力的保證，由此說來，衛生監督部門的執法與行政指導具有一定的契合性[2]。

2 衛生監督領域中行政指導的分類

從不同的角度看，行政指導可以分為不同種類，當前，我國行政學家根據行政指導的功能作用，把行政指導分為：規制性指導、助成性指導、調整性指導三大類。

2.1 規制性指導

是指為了保護公共利益不受侵害，盡量減少危害社會公共利益的事情發生，規制行政相對人，規范和制約其行為的行政指導。通常是屬于正式發動公權力規制之前一階段的行為。例如：日常生活中，在衛生監督檢查過程中，發現相對人有輕微的違法行為，并未造成傷害時，衛生行政部門可以不先予以處罰，根據其存在的問題，以衛生監督意見的形式告知相對人，對其提出具體的、相應的指導建議或意見。目前，有關衛生監督部門利用這種行政指導方式，充分發揮其軟法的預防和抑制功能，有效的提高了綜合執法和監督管理的效果[3]。

2.2 助成性指導

是指為了相對人個人利益或事業得到很好的發展，是給相對人提供建議的行政指導，又稱作授益性行政指導。又稱作授益性行政指導。它不用于單純提供信息的行為，單純提供信息是為私人活動的便利而單純服務性的活動。助成性指導是為了實現已經明確的目的。

2.3 調整性指導

是用來調整彼此對立的當事人之間的利害關系，以此為目的的一種行政指導。也就是在行政機關做出處分之前，先以軟性訴求的方式對當事人和利害關系人進行協議。如就醫療糾紛醫患雙方利益平衡的指導。例如某男，39歲，在醫院被診出膽囊炎后進行手術，手術后病人昏迷不醒，半年后死亡。病人家屬向醫院詢問情況，遠方始終不對病人家屬做任何說明和解釋。病人家屬找到有關行政部門反映情況，并多次與醫院交涉，在行政部門的監督下，醫院主動提出賠償，與病人家屬達成協議。

3 衛生監督領域中行政指導的實踐與積極作用

3.1 衛生監督領域中行政指導的實踐

行政指導被廣泛的應用，要想得到更好的發揮，必須要注意以下幾個問題。

3.1.1 加強對衛生行政指導的控制和監督 行政權力天生就具有一種膨脹性，所以行政指導也不可避免的存在一些缺點和不足，在實踐應用中產生負面影響。例如，某些行政指導行為不透明，暗箱操作；某些行政指導者動機不純，為達到行政的效果，利用手段逼迫相對人就范；甚至某些相對人為了不當利益盲目服從行政指導，與行政指導之間存在著不正常的關系等，這些都會使衛生行政產生大量的負面作用。而且衛生行政指導缺乏法律監督、規范，一旦觸及到行政相對人的利益，就很難明確責任，相對人要取得合理的賠償和救濟也很困難。因此要加強對衛生行政指導的控制與監督，制定和完善相關法律規范和政策，更有效的運用行政指導[4]。

3.1.2 對一般輕微的違法問題進行告誡指導 在行政處罰法中也明確指出過，對于一般違法行為，在沒有造成危害后果且及時改正，則不給予處罰，只是通過通知、對違法人進行批評教育，并給出一段時間，讓他們在該時間范圍內改正錯誤等一些方式進行指導，使執法與宣傳法律法規結合起來，有助于更好的使相對人的錯誤得到改正，真正體現政府職能。

3.1.3 發布各種信息指導 行政部門可以通過媒體、互聯網等方渠道，與公眾搭建起溝通的平臺，做好衛生科普、法律知識的宣傳工作。同時張貼通告，讓人們了解嚴重違法的行為相對人，對那些不合格的食品采用公開召回等方式，保障人們的知情權，更好的為公眾服務。

3.1.4 對行政處罰案件做好回訪工作 衛生行政部門在對相對人處罰后，要主動去與被處罰者進行聯系，多進行走訪，以此來了解當事人改正錯誤的情況，并讓相對人提出一些有關衛生行政指導工作的建議，避免出現一罰了之所帶來的治標不治而本的情況，這也是衛生行政主體積極行政，對工作負責的表現。

3.2 衛生監督領域中行政指導的積極作用

3.2.1 對衛生行政法律的補充和代替作用 由于法律的穩定性以及立法的困難，在社會快速發展的今天，難免會出現法律滯后或缺失的現象，作為衛生行政機關，不能因立法滯后對違法行為視而不見。行政服務就是要以公民的利益為根本，使公民的需求得到盡可能的滿足，保障公民的利益。所以衛生行政機關應根據衛生法律的精神、原則，針對實際情況，運用各種手段、措施，充分發揮其對信息的揭露作用，盡量彌補法律上出現的漏洞。在無需采取強制手段或采用傳統的強制處罰容易引發矛盾激化時，采取緩和的行政指導的方式來規范相對人的行為，可以更好的實現衛生監督執法的目的。

3.2.2 對輕微違法行為有一定的抑制作用 對于可能出現的，對社會公共利益和正常生活秩序有一定危害的行為，行政指導可以起到未雨綢繆的作用。在衛生監督部門執法的過程中，對于食品生產、公共場所等地出現的危害公共衛生的萌芽行為，可以通過勸告等行政指導措施加以抑制。

3.2.3 降低行政成本，提高監管效能的作用 傳統的單純依靠行政檢查、處罰、強制等手段進行的監管，通常會因為相對人的抑制使效果不夠突出。同時，強制行為還有許多的不足之處，例如，死板生硬、運作起來費用較高等問題。而行政指導作為一種現代化的服務理念，它已經成為一種可以使效益達到最大化的管理方式。在這種柔和的管理方式下，可以很好地減輕相對人的抵觸情心理，使各種利益達到平衡，減少行政執法所花費的費用，有利于衛生監督部門的工作更順利的開展。

4 結語

行政指導體現的是一種行政目標的變遷，現代社會以服務理念為主，而行政指導正是對服務理念的一種很好詮釋，柔和執法被更多人所接受，為社會發展提供了更為寬松的環境。在衛生監督領域，行政指導也正在發揮著巨大的作用。

[1]羅豪才.行政法學[M].北京:北京大學出版社,2012.

[2]楊芙蓉,孫正太,吳斌.柔性執法在五小行業整治中的應用[J].中國衛生監督雜志,2008(1)：42-44.

[3]蘇錫元.試論衛生行政中的行政指導[J].中國衛生監督雜志,2004(3)：162-164.

[4]侯清芳.論行政指導在實踐中存在的問題及解決的對策[J].天府新論2003(1)：70-72.