橫沙深水新港市場化建設機制的探索

江 霞，孟 舒

（1.上海起帆科技股份有限公司，上海 200082：2.華東師范大學國際航運物流研究院，上海 200062）

1 前言

上海國際航運中心的建設是上海“四個中心”建設的重點之一，有關各方正在調動各種資源，加大航運中心建設的推進力度。這其中，對構想中的橫沙深水新港建設機制的研究是建設上海國際航運中心的一個重要課題，早已引起了政府、港口和航道界領導及專家的關注。本文總結了國內外各大主要港口的建設機制，通過對比和分析，力求結合各家體制之所長，提供橫沙深水新港創新建設機制的新思路。

2 國內外港口建設機制的簡介

2.1 我國港口管理體制的歷史沿革

2001年11月，中央政府深化港口管理體制改革。將現由中央與地方政府雙重領導的港口全部下放地方管理。實行政企分開，港口企業不再承擔行政管理職能，并按照建立現代企業制度的要求，進一步深化企業內部改革，成為自主經營、自負盈虧的法人實體[1]。港口的資產劃撥地方管理，其債權、債務也一并轉移。財務管理則由“以港養港、以收抵支”改為“收支兩條線”，取消港口企業“定額上繳、以收抵支”的辦法，同時按照國家稅收管理有關規定征繳港口企業所得稅[2]。

改革后，我國港口集裝箱吞吐量在“十五”和“十一五”期間年均增長率達30%左右，連續10年保持世界第一，發展速度世界罕見。目前，世界集裝箱吞吐量前10位的港口中，我國港口占了一半之多。上海港已于2010年超過新加坡港，成為世界第一大集裝箱港口。

目前，我國在內地或香港上市的港口類上市公司數量也呈逐年上升趨勢，從最早的不到10家，到現在已達20家左右，充分證明了我國港口體制改革后相關產業的發展潛力和活力。原國有企業性質的各港口集團紛紛改制為股份制公司并爭取上市，以作為募集企業資金、實現外延式擴張的重要途徑。

2.2 我國主要港口現有建設機制

2.2.1 大連港

大連港集團有限公司成立于2003年，是大連港口政企分開后以原大連港務局為主體而組建的國有獨資公司，目前，受大連市政府委托，承擔了大連港新港區的規劃、投資、建設與經營的責任。

2.2.2 天津港

船舶大型化趨勢推動了港口的深水化建設，挖海而建的天津港是我國最大的人工港。按照“政府主導、企業運作、多元投資”的原則，由天津港集團有限公司作為建設和開發經營的主體[3]，累計投資600億元，開發建設我國目前第三大填海造地工程。臨港產業區的開發建設主體是天津臨港產業投資控股有限公司。

通過機制創新，天津港實現了航道疏浚、吹泥、促淤、成陸、港口建設、臨港產業的一體化，核心是讓天津港和臨港產業區合二為一，成為利益的共同體。

2.2.3 上海洋山港區

先由上海市政府委托其直接掌控的港口基礎設施投資公司（同盛集團）負責洋山港區的規劃、開發、投資與建設，待洋山港區一、二、三期集裝箱碼頭建成后，先以租賃的形式交由上海國際港務（集團）股份有限公司（整體上市公司）經營，視條件成熟后，再將該集裝箱碼頭的資產全部轉售給上港國際港務（集團）股份有限公司。

2.2.4 廣州南沙港區

由廣州市政府委托廣州港集團負責規劃、開發、投資與建設，廣州港集團擁有相應的港口資產所有權和經營權。

2.2.5 青島董家口港區

董家口港區是國家目前批準建設的最大深水港，近海自然水深平均-15m，距岸1 000m水深可達-20m，建成后總吞吐能力將達到3.7×108t。青島市政府先成立了專門的港口投資公司，與董家口港區建設指揮部合署辦公，負責新港區的規劃、開發、投資與建設，后又于2012年4月26日授權青島港集團開發、建設與經營董家口港區和物流園區，批準青島港集團以購買100%股權方式接手原港口投資公司的全部資產和業務。

2.2.6 臺灣港口

臺灣主要港口有高雄港、基隆港、臺中港、花蓮港、蘇澳港等。臺灣港務股份有限公司由臺灣地方政府出資，于2012年3月成立，主要業務為經營臺灣各主要商港。以“政企分離”為原則，合并了原分屬于基隆港務局、臺中港務局、高雄港務局及花蓮港務局的港務經營業務，提高了各商港的市場應變能力和綜合競爭力。臺灣港務股份有限公司還設有若干分支機構以管理旗下港口：商港區域規劃、建設及經營管理；商港區域海運運輸關聯服務經營及提供；自由貿易港區開發及營運；投資、轉投資等。

2.3 國際主要港口的體制與建設機制

2.3.1 荷蘭鹿特丹港

鹿特丹港由鹿特丹市政府統一規劃、建設和管理港口的基礎設施，港區內的碼頭、場地、岸壁和部分港池的財產權歸鹿特丹市政府所有，鹿特丹港務局負責日常港務管理，包括經營和發展鹿特丹港口及工業區；投資現有及新港區、公共基礎設施；處理航運的發展等。市管碼頭（公共碼頭）、場地交由民間私營企業承租后自主經營。

2.3.2 新加坡港

新加坡港設立新加坡海事和港口局（MPA），在信息、指導方針和一系列程序問題上負責港口的行政管理，另由新加坡政府出資成立了新加坡港務集團（PSA），負責港口的生產和經營，實現了政企分開。新加坡港務集團已在全球范圍內投資建設了眾多的港口或碼頭。

2.3.3 阿聯酋迪拜港

迪拜港歸阿聯酋的迪拜地方政府所有，由迪拜地方政府負責投資建設港口碼頭和港區基礎設施。1991年5月，迪拜地方政府成立了港口專業管理機構——迪拜港務局（DPA），管理拉什德港和杰貝拉里港。另由迪拜地方政府出資成立了迪拜國際港務公司，負責港口的經營業務，并在全球范圍內開展與港口相關的投資與經營業務。2005年，上述兩單位合并，組成了迪拜世界港口公司（DP world），作為全球最大的港口公司，與全世界60多個國家開展與港口相關的業務。

2.4 國內外港口建設機制比較

早期以日本、歐美等國家和地區各主要港口為代表的港口體制與建設機制是：由政府規劃、投資、建設和維護港口的基礎設施，公共碼頭的岸壁以及場地、倉庫的財產權和管理權均歸政府所有，然后出租給民間企業性質的各碼頭公司負責日常經營業務，并由這些民間企業負責投資公共碼頭上部的部分經營性設施。這種體制模式重視港口的公益性，以法律的形式明確了政府對港口基礎設施的投資責任，并確保國家對港口基礎設施，特別是公共碼頭的財產權和管理權。

香港的集裝箱碼頭自港英政府起，即全部交由私人投資建設與經營管理，碼頭業務極少受到行政方面的干預，即實行全面的私有化。香港集裝箱碼頭的開發、建設，采取以房地產開發的方式進行，即由私人企業以投標方式向香港政府一次性買斷岸線與岸邊土地，并負責集裝箱碼頭的投資、建設與日常營運。香港政府只負責港口的總體規劃和海事方面的管理。

我國在推行港口管理體制改革的實踐中，借鑒了香港模式，即將港口碼頭的投資、建設、經營責任和相應的財產所有權交給了由原港務局轉制后新組建的國有港口集團企業，政府只負責港口的行政管理及進出港航道的疏浚與維護。

新加坡港、迪拜港等港口也先后參照香港模式，加快了港口私有化的步伐，實行政企分開，突出強調港口集團企業的自主經營、自負盈虧，并加快向全球各地投資建設新碼頭，以擴展港口業務。

現有的世界各大港口中，發展速度較快、企業盈利能力較強的均為以中國香港、中國大陸、新加坡、迪拜等為代表的港口政企分開模式。

3 對橫沙深水新港市場化建設機制的思考

3.1 我國港口現行建設機制的成功經驗

中國港口現行建設機制的主要特點是：參與港口投資和建設的企業單位得到了地方政府極大的支持，并且有很強的政府背景，多為由原港務局轉制而來的大型國有港口集團。由于地方政府的出面主持和鼎力支持，有效分攤了這些大型國有港口集團在港口建設中的投資風險，并確保了港口建設和運營的順利進行。依托地方政府的信用與執行力，使港口大型工程建設所需的岸線、土地、資金來源與進出港深水航道、水陸集疏運通道等配套設施建設有了保障，也確保了港口建成后能夠及時取得經濟效益。由地方政府統一協調港口的建設、管理及經營，有利于城市對港口發展進行綜合規劃，打造良好的港口企業經營的市場環境，避免了不必要的市場惡性競爭與港口資源的浪費。

因此，在現有的國情及體制下，地方政府有能力集中各方力量，規劃并指導開展大型港口工程建設。上海洋山港區的成功建設和運營就充分說明了這一點。洋山港在完成集裝箱碼頭建設并待承租人上港集團經營正常之后，原建設方及業主同盛集團就及時地將洋山集裝箱碼頭的資產全部轉讓給了上港集團，由上港集團這家整體上市公司按市場化方式進行運作，真正做到了自主經營、自負盈虧。

3.2 市場化建設機制的思考

建議以上海市政府為主導進行橫沙島嶼（包括填海造陸）的全面規劃，并統籌資源整合、行政管理等各項工作。在建設機制上，可參照天津港開發建設的模式，走市場化建設的道路，即由上港集團、同盛集團、中交第三航務工程局有限公司、中交上海航道局有限公司這4家大型國企共同出資，組建成立上海橫沙新港產業投資控股有限公司，作為橫沙深水新港開發建設的主體，負責從市場籌集資金，開展填海造陸、港口基礎設施及配套設施的建設，實現疏浚、促淤、造陸、建港、產業發展的五位一體建設機制，以有效平衡土地建設成本和土地使用權出讓收益之間的關系，并將土地開發的前期投入責任與后期土地使用權出讓的收益支配權集于一家，以便于統籌協調資金的投入與運用，成為利益的共同體。新港區建成后也應立即轉為市場化方式進行經營。

關于橫沙深水新港的投資收益分析：在橫沙東灘可填海成陸480 km2，計7.2×105畝（1畝≈666.67m2）土地，以每畝土地使用權轉讓收入30萬元計算，共收入2 160億元，扣除填海成陸與深水新港建設（包括港口集疏運通道）的成本，應當收支基本平衡，并略有結余，只要采取從填海成陸到港口建設及招商引資的一體化和市場化的建設機制，橫沙深水新港的投資回報，應當不成問題。

4 依托橫沙深水新港建設“上海自由港”的設想

制度創新是上海國際航運中心建設的關鍵。在構想橫沙深水新港建設的同時，大膽進行“上海自由港”的制度創新，不僅能夠進一步確保上海作為中國經濟中心的領頭羊地位，更有助于我國改革開放的進一步深化，加速提高國家的現代化程度。

4.1 自由港

自由港又稱自由口岸、自由貿易區，是指全部或絕大多數外國商品可以免稅進出的港口，劃在一國的關稅國境（即“關境”）以外。外國商品在進出港口時除免交關稅外，還可在港內自由改裝、加工、長期儲存或銷售貨物，但須遵守所在國的有關政策和法令。國際著名的自由港有直布羅陀、漢堡、香港、新加坡、檳榔嶼、吉布提等。

世界上最大的自由港是德國最大的港口，也是歐洲第二大集裝箱港漢堡港，位于德國北部易北河下游的右岸，迄今有800多年的歷史。在漢堡自由港可開展貨物轉船、儲存、流通以及船舶建造等業務，并享有極高的自由度和眾多優惠政策：凡進出口或轉運貨物在自由港裝卸和儲存，不受海關的任何限制，不要求每批立即申報與查驗；船只進出漢堡自由港無需向海關結關；貨物在自由港區內可任意進行加工和交易，而不必繳納增值稅等。

在建設管理方面，漢堡港的所有基礎設施建設和維修費用均由州政府支付，每年用于港口的預算由州議會批準。港口的所有作業都由私人公司商業運作，這些經營者向漢堡州政府租用土地，并負責所有上部設施的投資。碼頭租用者要同時支付給政府兩筆租金，即土地租用費和碼頭岸壁租用費。州政府制定港口土地租金、岸壁租金、引航費等標準。港口收入包括各種使用費、租費和稅金，全部納入州政府的財政。漢堡港還鼓勵港內不同公司相互競爭，各國知名貿易公司、航空公司、輪船公司、金融機構等都在漢堡設有分支機構，包括歐洲空中客車公司的航空制造業、港口物流業等臨港產業與信息傳媒等現代服務業在這里有機融合，相互促進，推動了這個國際港口城市的發展[4]。

4.2 依托橫沙島設置“上海自由港”的可行性

4.2.1 歷史依據

20世紀30年代的上海就有遠東航運中心的稱號，1931年上海港口貨物吞吐量達1.398×107t，進出口船舶噸位名列世界第7位，這與其自由港體制不無關系，當時國內的航運資源在特殊市場環境的作用下，向上海高度集聚。1925年至1933年，上海港外貿進出口貨值年平均占全國口岸的55%。1938年，總部設在上海的500噸以上本國資本輪船企業占全國的58.9%，輪船總噸數占全國的62.3%[5]。

4.2.2 相關經驗

我國港口保稅物流的發展經歷了一個較長的發展過程。先后試點和設置了保稅區、保稅物流園區和保稅港，在運輸、管理、政策法規等方面逐步開放，是保稅物流向自由貿易區和自由港建設的不同階段。在不同時期，對我國對外貿易和經濟的發展起到了很大的推動作用。

1）保稅港區的經驗。因自由港的制度及運行模式與國內現行保稅港區有所類似，在上海市已建成的洋山保稅港區，可作為自由港建設的寶貴經驗加以借鑒。保稅港區與自由港的主要區別在于海關監管空間范圍上的不同（即自由港屬于“境內關外”，原則上海關不管，而保稅港區仍屬于海關特殊監管區域）。

2）自由貿易園區的經驗。作為改革開放的成功樣板，上海外高橋保稅區正在試點建立自由貿易園區[6]。與上海港和浦東機場的聯動、區港管理一體化、離岸金融的擴展等一系列探索及嘗試將進一步提高其對外開放水平。但這些嘗試仍然面臨土地資源和發展空間等諸多問題的挑戰，且自由貿易園區與自由貿易區仍存在很大差異。要想真正實現貿易自由化，在構想中的橫沙新港施行自由港政策將能夠向貿易自由化邁出關鍵一步，全方位提升我國的對外開放水平。

因此，洋山保稅港區的成功經驗和外高橋保稅區的有益嘗試，將為上海自由港的成功建設和運行提供借鑒和保證。

4.2.3 已有條件

自由港的主要開發目標和功能同港口本身的貨物集散中心作用緊密相聯，一般來講，自由港應設于外貿貨物吞吐量大、國際航線多、由海運方式聯系的國家和地區多且腹地外向型經濟較發達的港口。

上海港位于長江入海口，是長江東西運輸通道與海上南北運輸通道的交匯點，其主要經濟腹地除了包括上海市的長三角地區以外，還包括安徽、江西、湖北、湖南、四川等省和重慶市，作為我國沿海的主要樞紐港，是我國對外開放的重要口岸。上海市外貿物資中99%經由上海港進出，每年完成的外貿吞吐量占全國沿海主要港口的20%左右。其貨物、集裝箱吞吐量世界排名均多年處于前列。上海港國際航線眾多，覆蓋了世界的主要貿易區域，如地中海航線、美國西部航線、美國東部航線、南非航線、南美航線、澳洲航線、歐洲航線、東南亞航線和日本航線等。

自由港要具有良好的硬條件：完善的各項基礎設施、服務設施，優越的集疏運條件，較高的信息化程度，高效的業務處理能力，大量各類能適應外向型經濟的專門人才貯備等。在此基礎上，還要有良好的軟條件：政府為自由港制定一系列特殊政策和措施，并形成法規制度。

集裝箱自動化無人堆場、無線數據通信、集裝箱物流監控系統、北斗衛星定位系統等一系列已成功應用和在研的技術都為上海在將來建設自動化、智能化、信息化的高效自由港提供了技術支撐。眾多全國知名高校也源源不斷地為上海提供為數眾多的工程金融、法律和外貿等與港口相關的高端專業人才。而作為中國經濟發展的橋頭堡，上海更是有著政策制定的優先性和示范性，能夠得到國家從法律、法規到政策優惠的全方位支持。

由此可見，上海在以上這些方面的優勢條件無疑都是得天獨厚的。

4.2.4 具體實施

橫沙深水新港四周由水圍繞，建設“自由港”便于管理。因此，不僅在橫沙深水新港的陸域部分可以實行自由港政策，對由橫沙深水新港通過水運到達國內各港口的船舶和裝載貨物亦可延伸實施自由港政策，即可利用北斗衛星定位系統等現代化的物流管理技術，對由“上海自由港”通過水路運往國內各港口的貨物進行全程監控，允許等到船舶在國內港口靠岸后才實施海關監管和辦理通關手續。反之，在國內港口將外貿貨物裝船發往“上海自由港”后，則視同已完成外貿出口，即可在裝運港辦理出口退稅手續，以進一步提高對外貿易的運轉效率和經濟效益。

在組織制度和機構設置上，可成立上海自由港管理委員會，全權負責對于自由港的規劃和管理，并由國家和地方政府提供法律支持。

4.2.5 預期發展

自由港對一個地區甚至一個國家外向型經濟的發展有十分重要的意義。開辟自由港能夠以港口的發展促進經濟結構的轉型，為上海港口及上海乃至長江沿岸地區帶來新的發展契機。自由港可以提高上海港口的吸引力，提升港口的中轉能力，擴大港口吞吐量；擴大轉口貿易，并擴大外匯收入；繁榮上海及長江沿岸地區第三產業的發展和外向型經濟的發展等。

5 結語

從港口前期的規劃建設、后期的運營管理，到相關基礎設施及土地的所有權歸屬，都需要進行統一和長遠的戰略規劃。結合國內外的成功經驗，將上述環節與市場化運作方式相結合，不失為一個降低前期開發風險、提高后期運營效益的良策。這需要開展對疏浚、促淤、造陸、建港、產業發展的五位一體建設機制的頂層設計，建立中央部委、央企、上海市相關部門、港航企業間責任和利益的共享與聯動機制。在此基礎上，大膽地借鑒國外自由港模式，以期在現有的發展模式基礎上，為上海港口的未來發展提供新動力。

[1] 王麗巖.體制改革帶來活力[J].水路運輸文摘，2002（9）：10-11.

[2] 交通運輸部，國家計劃委員會，國家經濟貿易委員會，等.關于深化中央直屬和雙重領導港口管理體制改革意見的通知[EB/OL].[2013-03-25].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2002/content_61548.htm.

[3] 滿學杰.天津投資600億元建我國最大填海造陸工程，天津港或將受益[N].上海證券報，2008-03-01（7）.

[4] 張 帥.國際航運中心建設和發展經驗——以漢堡港為例[J]．物流科技，2010（1）：18-20.

[5] 茅伯科.制度創新是航運中心建設的關鍵[J].上海港口，2011（3）：15．

[6] 胡 煒.外高橋下一步：自由貿易園區[N].東方早報，2013-03-22（10）．