學術前沿

◎ 中 民

我國城市低保制度的問題及政策選擇

陳玲玲，劉敏在《中南林業科技大學學報》2013年6月上撰文認為，城市低保制度歷經二十年的發展已經碩果累累，但在取得巨大成就的同時，還是存在許多問題：一是家庭經濟情況核實難，城市與農村低保制度缺乏有效的銜接，導致人均收入水平高于農村低保的保障標準而低于所在城市低保標準的進城務工人員被排除在低保制度體系外。二是保障標準偏低，標準統一固定，沒有考慮到家庭規模、結構，缺乏彈性。三是現行法律法規沒有規定各級人民政府分擔城市低保保障資金的比例，導致各地低保資金投入隨意，地區間存在一定差異，不同地區貧困人群享受相差懸殊的城市居民低保待遇。四是退出難問題突出，專業化隊伍建設落后以及低保管理部門權力受限。針對低保制度存在的問題，提出如下政策建議：第一，規范低保申請人資格審核制度。完善信息網絡平臺，使得低保申請者和受助者的信息一目了然。建立城市低保準入制度法律規范，規范城市低保申請者的行為和授予低保工作者強制核實低保申請者的家庭財產和收入狀況的權力，以及對這種權力進行監督。第二，科學設計城市低保標準。糾正對“基本生活”和“最低生活”在理解上的偏差。加快分類救助進程，實現城市低保標準彈性化。第三，完善低保資金籌集機制。通過中央財政補助地方制度化，市、區兩級財政分擔比例規范化來合理分擔城市低保保障資金。以重視慈善事業的發展和通過優惠政策吸引更多企業參與到低保資金籌措中來。第四，積極推進有勞動能力的低保人群就業。改變對有勞動能力低保對象的救助方式，在支付方式上減少現金或物質手段，代之以勞動技能培訓。延長有勞動能力的低保對象享受待遇的時間。第五，完善低保管理工作能力建設。除政府出資培訓專業的低保從業人員外，借鑒外國經驗，將社會工作引入社會管理。

政府與社會組織協同供給農村養老服務的推進思路

朱漢平，賈海薇 在《廣東農業科學》2013年第10期上撰文認為，在農村老年人口老齡化加劇、家庭（子女）養老服務日漸弱化的背景下，傳統養老方式已不能滿足需求，因此，需要政府協同社會組織來共同應對。協同治理強調合作主體間資源與能力等要素的協調互補，并將此作為形成協同治理關系的前提基礎，還強調合作主體間共同利益、共同目標以及集體行動的一致性。在此理論指導下，針對我國農村的養老服務供給現狀，在以政府為核心主導的同時，可以不斷加強社會組織與政府間的協同合作，以充分發揮社會組織的優勢來提升我國農村養老服務供給的質量和效率。目前，政府和社會組織協同供給農村養老服務的現狀是，社會組織參與農村養老服務供給力度不斷加強，政策工具為政府與社會組織協同提供多種選擇，多選擇的網絡類型便于政府和社會組織的合作，協同增效、服務替代和拾遺補缺三種模式供選擇。但同時，政府與社會組織間的協同合作面臨著社會組織整體服務供給能力不強、如何對社會組織進行監管以及服務績效考核等挑戰。政府與社會組織協同供給農村養老服務的推進思路：一是政府從社會組織購買農村養老服務。明確政府的角色定位，大力培育社會組織，政府要在立法、資金、政策等方面支持和鼓勵社會組織的發展，以更開放的態度鼓勵社會組織嘗試參與農村養老服務供給，再從中挑選一些有實力及有品質保證的社會組織，加以重點培育。打通政府與社會組織間的合作網絡，使政府不能繼續壟斷公共權力，而是與社會組織建立起平等合作與利益互補的新型關系。二是形成契合政府及社會組織各自特點的新合作模式。政府加強綜合管理能力，積極協調；社會組織對等平衡的與政府共同參與農村養老服務的供給。通過政府與社會組織雙方的共同努力來實現協同合作的效用。

國內近五年基本公共服務均等化研究

郭小聰，代凱在《中國人民大學學報》2013年第1期上撰文認為，實現基本公共服務均等化是我國未來社會發展的重要政策目標。筆者通過對2007—2012年以“基本公共服務均等化”為主題的一些代表性文獻進行研究，認為對基本公共服務均等化的理論基礎的探討主要集中在福利經濟學和社會公平正義理論兩種視角，其制度演化經歷了計劃經濟體制下的公共服務供給制度、有計劃商品經濟時期的公共服務供給制度、市場經濟培育期的公共服務供給制度、市場經濟完善期的公共服務供給制度四個階段。總體來看，當前我國的基本公共服務供給總量不足，區域之間、城鄉之間和不同群體之間享有的基本公共服務差異顯著。中西部地區基本公共服務均等化水平低于東部地區，某一省份內不同地區之間的基本公共服務供給也有較大差異，城鄉之間基本公共服務均等化水平差異顯著，農村地區居民享有的基本公共服務水平遠低于城市地區居民。

對基本公共服務非均等化的原因分析：一是財政分權影響政府財政支出結構，造成基本公共服務供給不足；由于不同地區財政能力的差異，這種供給不足又會造成基本公共服務供給不均。二是現有財政體制運行不規范。政府間基本公共服務責任分工錯位，縣級基層政府責任過大；政府間財力分配不均等，縣和鄉鎮級政府財力有限；政府間轉移支付的整體均等化效果微弱，不合理的轉移支付結構使其偏離財力均等化目標，影響基本公共服務均等化的推進與實現。三是我國基本公共服務主要以政府為單一的供給主體，缺乏多元化的社會參與機制和公民參與機制，造成基本公共服務供給總量不足、供求結構失衡。決策者往往根據政績和利益的需要決定基本公共服務的類型、數量和質量，熱衷于投資一些易出政績的短、平、快項目，而公眾需求高卻難出政績的基本公共服務卻不能得到充分供給。實現基本公共服務均等化路徑研究，一是完善公共財政體制。合理劃分各級政府基本公共服務均等化的事權和財權，合理確定縣、鄉基層政府的基本公共服務均等化職責，完善基本公共服務均等化的財政轉移支付制度等。二是健全政府管理機制健全政府供給與管理機制，建立完善各級政府基本公共服務均等化績效考核體系和問責機制，建立完善基本公共服務均等化的多元供給機制，完善基本公共服務決策過程的公眾參與機制，加大對欠發達地區和農村地區基本公共服務的制度支持。

社會管理創新視域下困境兒童救助策略研究

柏文涌、黃光芬、齊芳在《云南行政學院學報》2013年第2期上撰文認為，孤兒、棄嬰、流浪兒童、殘疾兒童、犯罪家庭兒童、自閉癥兒童等，這些困境兒童的存在格外凸顯了他們的發展、保護和福利等問題。當前困境兒童的數量正隨著社會結構轉型、社會環境復雜化、城市化進程加速、家庭問題多樣化等的變遷而逐漸增多，并極有可能在經濟社會發展進程中產生新的困境兒童群體。目前，困境兒童救助工作中存在的問題有：兒童優先的理念和兒童中心原則還沒有成為全社會的共識；已有的各級困境兒童救助與保護機構、設施及人員尚未能達到要求；困境兒童保護工作還面臨著政策設計和執行脫節的問題，現有法律政策的可操作性需要進一步加強；困境兒童群體的權益得不到有效保護；民間救助組織自身仍存在較多不足。對此，作者提出了困境兒童救助工作應對策略：一是進一步明確政府主體責任，繼續完善相關法律法規。首先出臺一系列專門法規，比如兒童福利法、殘疾人福利法等，在此基礎上進行優化整合，完成統一的兒童福利體系的法制建設。二是國家應設立專門的兒童工作機構，明確困境兒童救助保護的基本領域和主要工作內容。有必要自上而下設立一套完整的兒童福利及兒童救助保護工作機構，并配置相應的經費和人員。三是政府主導，加大投入，逐步實現兒童福利制度由補缺型向適度普惠型轉變。在基本醫療和教育等領域逐步建立政府主導的福利保障體系。同時充分發揮非政府組織的社會救助作用，積極鼓勵民間慈善組織在困境兒童救助領域發揮應有的影響力，讓其與政府合力共推兒童福利事業的發展。四是加快建立兒童福利工作督導制度，加強兒童福利工作督導和促進困境兒童救助。五是堅持“政府主導、社會參與”的原則，鼓勵引導社會力量參與發展困境兒童福利事業，由完全的政府責任模式轉變為社會福利模式，逐步推行“政府購買服”，政府由服務的直接提供者，轉變為間接的管理者，進行監督和評估，而具體工作由民間組織和機構承擔。六是加快專業服務隊伍建設，切實提高困境兒童救助工作專業水平。大力培養醫療康復、殘疾康復、心理康復、兒童社會工作和特教等方面的專業技術人才，建立和完善兒童福利專業人才職業水平評價制度，實現兒童福利工作隊伍專業化、職業化。

政府職能轉變與基本公共服務體系的構建

梁波在《探索》2013年第3期上撰文認為，我國經濟取得巨大成就的背后，經濟社會發展不均衡等一些深層次的問題逐漸顯現出來，社會公共需求全面快速增長同公共物品短缺、公共服務不均等的矛盾日益突出，轉變政府職能是解決基本公共服務問題的關鍵。政府職能在公共服務改革中面臨的挑戰包括：對溝通協商能力的挑戰，公共服務型政府需要以更平等的姿態，更加積極主動地走進公眾當中，與社會各階層廣泛地溝通對話；對危機管理能力的挑戰，社會風險加大，對社會保險、商業保險、社會救助、災害救援、心理干預、危機預防與管理、災害善后與重建都提出了新的要求；對資源整合能力的挑戰，政府相關部門要善于合作，要能將政府內部資源整合起來，為老百姓提供“整體體驗”。因此，轉變政府職能，構建基本公共服務體系的路徑有：一是增強政府的公共管理能力。要重新定位政府在經濟社會發展中的角色，堅持有所為有所不為，處理好政府與市場的關系、政府與社會的關系以及不同政府層級之間的關系。二是建立公正的利益整合機制。平衡不同社會群體之間的利益矛盾，盡力使各個社會階層的利益都得到保障，防止改革成果僅僅落入少數人之手從而引發社會沖突。三是為均等化目標提供制度保障。消除城鄉差別成為基本公共服務均等化中的核心目標之一。消除以往存在于國有與非國有部門之間、城市與農村之間的差別待遇，讓公共服務的“陽光”普照包括國有和非國有部門、城市和農村在內的所有企業和居民。深化財政體制改革，建立公共服務型財政。四是建設服務型政府，法治民主和決策科學的政府。加強民主政治建設，推進政治體制改革，進一步健全和完善解決人民內部矛盾和社會糾紛的工作機制，綜合運用政策、法律、經濟等手段，依法及時合理地處理改革過程中出現的問題，實現決策多元化、民主化、科學化，以保證政府決策的科學性和公正性。五是加強對基本公共服務的有效監管和問責。加快解決中央與地方在公共服務方面的責任劃分問題，建立中央對地方嚴格的公共服務問責制。采用多種方式加強對公共服務的監管，例如制定準入資格、服務標準、服務價格或者規定服務的覆蓋范圍等，從而力圖確保政府、市場和社會都能提供適當的公共服務。