堅持養老事業與產業的辨證統一扎實推進江蘇社會養老服務體系建設

◎ 侯學元

養老服務業既是服務廣大老年人的公共事業，又是充滿希望的朝陽產業。近些年來，隨著人口老齡化的加速發展和“四二一”家庭的增多，傳統的以家庭提供養老的方式受到前所未有的挑戰，社會養老服務供需矛盾越來越突出。迫切需要我們對養老服務業進行“產業化改造”，推進養老事業向養老產業轉變，以事業促產業，以產業帶事業，不斷滿足日益增長的養老服務需求，讓老年人安享晚年生活，共享經濟社會發展成果。

一、江蘇省人口老齡化的基本情況

江蘇省于1986年進入人口老齡化社會，比全國早13年。人口老齡化呈現以下四個特征：一是老齡化程度高。2012年底，江蘇現有60周歲以上老年人口1424.7萬，占人口總數的18.89%，高出全國4.5個百分點。其中；80周歲以上高齡老年人207.5萬，占全省老年人口的14.6%。二是老年人口增速快。近10年，年均提高0.6-0.8個百分點。預計到2015年老年人口占總人口的比重將超過21%，2020年將達到25%，2030年將達到30%以上。三是空巢化現象嚴重。抽樣調查表明，空巢老人占全省老年人口的51.7%。人口流動就業還導致空巢老人的比例不斷上升。四是失能、半失能老人比重高。失能、半失能老人占全省老年人口的19%，其中完全失去自理能力的老人占6.3%。此外，全省還有2.9萬個“失獨”家庭和2.2萬個獨生子女傷殘家庭，迫切需要政府和社會幫助解決養老服務問題。

二、江蘇社會養老服務體系發展現狀和存在問題

為應對人口快速老齡化，省委、省政府把養老服務體系建設作為改善民生的重要內容，著力構建以居家養老為基礎、社區服務為依托、機構養老為支撐、信息服務為輔助的社會養老服務體系。目前，全省共有養老床位總數達35.2萬張，占老年人口的24.78‰；已建成各類養老服務機構2286家，其中政府辦養老機構1437家，民辦養老機構849家。所有省轄市和100%的縣（市）都建成1所政府主辦的示范性養老機構，床位數分別達到300張、150張以上。全省已建成城鄉社區居家養老服務中心11200家，省級示范性社區居家養老服務中心439個，現有農村敬老院1270個，農村五保老人集中供養率達到64.6%，集中供養人均標準5364元/年，分散供養標準人均4350元/年。城市“三無”老人基本生活得到有效保障。江蘇省的養老服務體系建設整體走在了全國前列。2010年10月，民政部在江蘇省召開了首次全國養老服務體系建設工作會議，推廣江蘇省在推進養老服務體系建設中的先進經驗和做法。2012年4月，民政部在南京召開了全國民政公共服務設施建設現場會，交流推廣江蘇省養老服務體系和服務設施建設的經驗做法。

江蘇省社會養老服務體系建設取得了一定成績，但與廣大老年人多樣化需求還不相適應。主要表現在：一是養老服務產業政策滯后，現有的優惠政策難以落實。民辦養老機構為了享受優惠扶持政策，絕大多數選擇在民政部門登記為民辦非企業單位，而民辦非企業的產權屬于社會（國家）的，不能分紅、不能貸款且不能聯鎖經營，這與誰投資誰收益和擴大經營顯然相悖。近些年出臺的支持社會力量興辦養老服務機構的優惠政策，由于缺乏可操作的執行細則，難以得到有效落實，表現在落實土地難、享受補助難、投資收益低，嚴重制約了民辦養老機構的發展。二是養老床位總量供給不足、類型結構不盡合理。目前，江蘇省各類養老機構床位總數占老年人口的比例較低，還需大量增加養老床位。同時，從類型上看，公辦養老機構床位多，民辦養老機構床位少；從結構上看，自理型床位多，護理型床位少。三是養老服務單一，服務人員專業水平不高。老人需求包括：生活照料、醫療保健、康服護理、精神關愛、文化娛樂、體育健身、法律維權和臨終關懷等。目前，江蘇省養老機構提供的服務仍側重于生活照料和日常護理，而對醫療保健和精神慰藉等其它服務重視不夠。養老機構的服務人員多數是農村轉移勞動力和“4050”人員，文化素質普遍較低，缺乏專業技能。

三、準確把握養老服務業事業和產業的雙重屬性

黨的十八大明確指出：“積極應對人口老齡化，大力發展老齡服務事業和產業。”養老服務業既是公共事業，又是朝陽產業。準確把握養老服務業事業和產業的雙重屬性，需要明確政府干什么、社會干什么、市場干什么，才能遵循科學，符合規律，完善制度。根據養老服務業的發展要求，這三者的正確定位應該是“政府保障基本、社會增加供給、市場滿足需求”。

按照上述定位，政府舉辦的養老服務機構是社會福利機構，屬于社會公益事業，它不以贏利為目的，由國家財政、社會福利撥款和社會集資支持，并由政府提供質量監控、免費人員培訓、行業化管理。養老機構內部人員相對穩定且有保障，硬件設施符合老年人的需要，醫療服務條件相對較好，對轄區內的其它養老服務機構起到示范作用。這類養老機構應按照以事業為主兼顧產業的模式來優惠保障發展。

社會舉辦的養老機構為民辦非企業單位，是不以盈利為目的，具有社會公益性質。其養老服務收費結合政府的資金補貼、稅費減免和購買服務，以保本微利為原則；但同時又要遵循市場經濟規律，實行合理收費，維護其良性循環，具有社會產業性質。公建民營的養老服務機構也具有這種雙重屬性。這類養老機構要求政府按照事業和產業并重的模式來扶持推進發展。

按照市場需求舉辦的養老服務機構，其定位是以滿足高端和個性化養老服務，一般在工商部門登記。按照“誰投資、誰管理、誰受益”和利潤最大化的原則，實行按服務和市場調節收費。這類養老服務機構是獨立的市場主體，按照市場經濟規律運行，具有完整意義上的產業性質，但同時又是特殊的產業。它要求政府按照以產業為主兼顧事業的模式來促進其發展。

四、堅持事業與產業的辨證統一，推進江蘇省社會養老服務體系建設

一是堅持養老事業與養老產業的協調發展。“養老事業”側重于保障城鄉“三無”和經濟困難等特殊老年人的基本養老服務需求，在此基礎上滿足社會一般老年人的養老服務需要，具有公益性和非營業性；“養老產業”更側重于以高收入和高齡老人為服務對象，以滿足高層次生活、文化需求為目標，向老年人提供商品和服務的相關社會營利活動的總稱。養老服務體系建設必須分類指導，高端服務推進養老服務產業的發展，低端服務促進養老事業的發展。從計劃經濟向市場經濟轉軌的過程中，我們把養老服務業作為福利性事業來發展，起到了很大的推動作用。但隨著人口老齡化的加劇和市場化的發展，靠政府難以滿足日益增長的養老服務需求的時候，我們對養老服務業進行“產業化改造”顯得迫切且時機已經成熟。同時，我們應該認識到“養老產業”是一個特殊的產業，因為保障老年人的養老服務需求是各級政府的責任，從事養老產業的企業、組織和個人分擔了政府的責任。因此，養老服務業是具有產業性質的事業和具有事業性質的產業。推進社會養老服務體系的健康發展，必須堅持養老服務事業與產業的辨證統一，以事業促產業，以產業帶事業，促進養老事業與養老產業的良性互動，實現共同發展。

二是堅持發展養老福利事業與培育養老產業經濟的協調統一。將經濟發展方式由“投資拉動型經濟”轉變為“消費拉動型經濟”是江蘇省優化經濟發展的一項重要內容。擴大內需、創造新的經濟增長點，是全省經濟發展的客觀需要。養老產業具有產業鏈長、涉及領域廣等特點，并對上下游產業具有帶動效應。老年人口的增多拉動產生老年人群的服務需求增長，比如對醫療衛生、休閑保健、托管托養、家政服務、文化娛樂、信息咨詢等服務需求。目前，就江蘇省而言“養老產業”是一個還未有效啟動的巨大內需市場，又是應對人口老齡化的巨大民生工程。從省內市場來看，養老產業尚處于“沉睡”階段，很多商機有待開發。民間統計江蘇省養老服務業有“超百億養老產業，近百萬就業機會”。發展“養老產業”不管從經濟層面或社會層面來講都具有時代意義和緊迫感。為此，江蘇的養老服務業應當走“福利+市場”的雙軌制道路，即“養老事業”與“養老產業”并行，以“產業”獲得發展，以“事業”實行輔助。做好這件事，可變社會包袱為社會紅利，逐步形成“以社會福利事業培育養老產業市場，以養老產業市場反哺社會福利事業”良性循環經濟。

三是堅持居家養老在養老產業中的基礎性作用。江蘇省的養老服務體系中，90%的老人居家養老，養老產業要發展必須激活居家養老大市場，通過方便服務、健康服務、文化娛樂服務、清潔衛生服務、老有所為中介服務、老年用品服務等服務體系進社區進家庭，讓面廣量大的城鄉老年人根據自身的需求享受服務、購買服務。為此，江蘇推出了“十二五”實現城鄉居家養老服務全覆蓋的目標。但從統計的情況看，截至2012年底，城市社區居家養老服務中心建設還未實現全覆蓋；農村蘇南、蘇中、蘇北覆蓋率分別僅為52.3%、46.3%和40%。我們必須探索養老服務體系建設的新政策、新思路、新機制，激活養老產業，真正讓其成為拉動內需、促進消費、帶動就業、推動結構調整和發展方式轉變的民生工程。

四是堅持養老事業與產業發展政策的完整統一。我們要加強養老服務業政策的頂層設計，既要完善支持養老事業發展的政策，又要著力出臺扶持發展養老產業的政策。發展養老事業政策省級已出臺較多，關鍵是督促各市、縣（市、區）政府出臺實施辦法或細則，確保各項措施落實到位。尤其是強化各級政府的主體責任，通過設立社會養老服務體系建設財政專項資金等方式，持續加大對養老服務設施建設的投入。各級政府要立足當前和著眼長遠制定養老服務體系發展規劃，要將養老服務項目用地納入年度建設用地計劃預以明確且逐年遞增，要建立健全政府購買養老服務制度。下一步，江蘇省社會養老服務體系建設的重點是促進養老產業的發展：首先，出臺產業扶持政策。針對目前養老服務業盈利性差，市場的參與者熱情不高，以及“回報低、回收慢、經營難”的現狀。要不斷創新，突破體制和機制障礙，通過一個改革性的政策催生養老產業的發展。其次，是提供金融支持。對于市場化養老服務機構，堅持政府引導和市場運作相結合，通過貸款貼息、直接融資補貼、融資擔保等間接投入辦法，使更多信貸資金和社會資金投向養老服務產業。第三，是豐富產業內容。積極支持發展老年生活服務、醫療康復、娛樂教育、老年用品、休閑旅游等養老產業，引導企業開發老年保健、老年照護、老年康復輔具、老年住宅、老年宜居社區等產品和服務市場。加強對“候鳥式異地養老”、“以房養老”、“土地養老”等方式的探索試點。第四，是支持創建品牌。積極引導有條件的養老服務企業規模化、網絡化、品牌化經營，在行業發展中發揮帶動作用。支持養老服務企業通過連鎖經營、加盟經營、特許經營等方式，整合服務資源、擴大服務規模、增加服務網點、建立服務網絡。支持企業建立和完善現代企業制度，積極開展技術、管理和服務創新，加強品牌開發、宣傳和推廣，形成有競爭力的知名品牌。