現代化進程中城市社區自治與農村地區自治的發展方向和重點

◎ 徐長明

一、當前基層自治面臨的社會形勢影響

基層自治主要存在兩種情形，即城市社區自治和農村地區自治，但隨著城市化、工業化的進程加快，原有的城市社區自治受到“權益化沖擊”，農村地區自治受到“利益化挑戰”。

為什么說城市居民自治受到權益化沖擊？一是隨著城市拆遷改造和外來人口的日益聚集，原有城市社區人口結構發生了根本性的轉變，來自不同地區、不同階層的群體構成了社區新的人口結構。二是城市房地產管理法和物權法賦予了小區居民不同程度的個人財產權，但對共有財產的管理使用沒有規定，導致居民對共有土地和公共財產的管理維護責任意識空缺。這兩方面的原因使得計劃經濟時代城市社區的“熟人社會主人翁”型居（家）委會自治受到沖擊。

為什么說農村地區自治受到利益化挑戰呢？一是城市化、工業化進程導致土地資源帶來巨大收益，村民要求最大限度參與和實現利益分配，特別是城鄉結合部地區；二是外來務工經商人員的大量涌入導致農村地區治安形勢日益復雜。這兩方面原因使得村委會自治由公益化向集團利益化轉變，具體表現為村民自治權呈現樹木年輪的形狀向外逐漸減弱，自治手段無法滿足維護社會治安的變化需要。

綜上，兩種自治都受到社會客觀形勢變化的嚴重影響，但兩種自治又各自存在一定的特殊性，因此，必須在充分分析把握兩者特征的基礎上，才能找準下一步的發展方向和工作重心。

二、兩種基層自治的特征及分析

（一）城市社區自治的主要特征

1.全體性：社區自治不具有身份特征，所有社區居民都是自治主體。

2.動態開放性：社區居民數量實時發生變化。

3.公益服務性：利用現有資源提供社區公益和服務，不以營利為目的。

SME評估標準要求在編制評估報告時，對報告的基礎內容要求有嚴格的限制，SME評估標準要求一份合格的評估報告必須包含以下基本內容：

4.文化融合性：最大限度促進居民融合，形成社區文化。

5.手段法治性：有關自治權、物權的法律規定是自治手段的前提和基礎。

6.態度消極性：自治組織既無利益驅動，也無責任約束，工作積極性不足。

從城市社區自治的特征來看，第一、二項特征是城市社區自治的固有特征，第三、四項特征是城市社區自治的目標性特征，第五、六項特征是當前城市社區自治的形式化特征。

（二）農村地區自治的主要特征

1.身份性：農村自治具有身份特征，非本村村民一般無權參與。

2.靜態封閉性：村民數量相對不變。

3.經濟利益性：以盤活、增值集體經濟資源為手段，取得和分配利益為目的。

5.手段綜合性：人治手段為主，法治手段為輔。

6.態度積極性：自治組織有自主資源、有收益，工作積極性較為明顯。

從農村地區自治的特征來看，第一、二、四項特征是農村地區自治的固有特征，第三項特征是農村地區自治的目標性特征，第五、六項特征是當前農村自治的形式化特征。

（三）分析

從兩種自治的特征來看，城市社區自治基本屬于現代化自治的范疇，農村地區自治基本屬于傳統型自治的范疇。之所以這樣區分，是由當前城鎮化、工業化、市場化和人口大流動所帶來的社會結構變化決定的。從自治的角度和方向來看，舉一個不太恰當但又比較類似的比照，城市社區更類似于現代化移民國家，這種社會結構采取類似于總統共和制的自治方式較為適宜，農村地區更類似于正處在現代化轉型期的傳統民族國家，這種社會結構采取類似于議會民主制的自治方式較為適宜。

三、當前兩種自治所存在的主要問題

社會客觀形勢的變化對兩種自治均產生了巨大影響，但問題的暴露程度又存在一定的不同。其中，對城市社區自治存在的問題基本已經全部展現出來，但對農村地區自治存在的問題還正處在逐步暴露之中。

（一）城市社區自治存在的主要問題

一是社區凝聚問題。如何把一盤散沙式的社區居民匯集成有強烈社區認同感、責任感和鄰里幫扶風俗的群體；二是社區管理問題。如何健全完善社區管理體制，合理滿足社區居民權益要求，并使社區的安全、秩序、環境得到及時維護；三是社區服務完善問題。如何建立一整套規范化市場化的社區服務體系，滿足和豐富居民生活及文化需求。

（二）農村地區自治存在的主要問題

一是權利實現問題。如何使村民個體的權利能夠通過自身行為得到實現；二是利益協調問題。如何使村民個體與集體的利益，村民與外來居民的利益得到有效協調；三是監督問題。如何使村委會、村領導的權力行使得到全方位監督，特別是如何行使否決權。

四、兩種自治今后的發展方向和工作重點

（一）城市社區自治的發展方向和工作重點

從前面的分析，我們可以得出初步結論，城市社區自治的發展方向應當是通過建立一整套相互銜接整合的社區動員、社區激勵、社區管理、社區服務工作體系，形成較為緊密的成員關系和特色社區文化。

工作重點主要包括以下方面：

一是全面建立社區居民代表大會制度。民主自治的前提是最大限度地保證全體成員參與，但目前只是在社區居委會選舉中才有社區居民代表大會的身影，其他社區重大事項的決策并沒有社區居民代表大會參與，因此應當建立社區居民代表大會制度，明確需經代表大會討論通過才能施行的事項范圍。

二是成立社區公共財產委員會和社區公共事務委員會，社區財產事務委員會由社區內各小區業主委員會、相關物業公司推選的代表組成，負責對公共財產的經營、維護、使用進行指導、幫助和監督。社區公共事務委員會按照人口分布劃分區域，由居民選舉出的代表組成，負責社區公益事業和社會動員工作的謀劃、組織和發展。兩者在社區居委會的領導監督下，但社區居委會不得直接干預兩個委員會的具體工作。

三是建立社區自治管理隊伍。由社區居委會組建，負責封閉小區以外的社區安全、秩序、環境的相關維護工作，并接受社區公共財產委員會和社區公共事務委員會的監督。

四是制定社區發展建設規劃和年度計劃。由社區居委會在廣泛聽取社區成員的意見建議基礎上起草社區發展建設規劃和年度計劃，經社區居民代表大會討論通過后，向全體社區成員公示。

五是建立社區居委會、社區公共財產委員會和社區公共事務委員會工作匯報評議制度。每年向社區居民代表大會匯報工作完成情況，同時通過公示欄和社區網站進行公示，運用網絡手段由居民打分評議。

六是建立考核獎勵制度。由政府主管部門對社區建設管理工作進行指標分解、評估和考核，并建立專項資金對工作成績優秀和達標的居委會予以獎勵。

（二）農村地區自治的發展方向和工作重點

農村自治的發展方向應當是細化分解當前的農村自治權利，并實現決策權、執行權、監督權科學合理的配置，使利益沖突得到有效協調和緩解，實現發展與穩定的平衡。以北京的情況為例，2012年市人大常委會對《北京市實施中華人民共和國村民委員會組織法的若干規定》進行了修訂，對農村自治管理體制進行了完善，特別是對自治權利作了進一步的分解和配置。但該法規回避了對村集體財產如何管理、使用、收益和處置內容，此外，對村民之間、村民與村集體之間產生利益糾紛時如何進行自治處理也沒有明確規定，因此關于通過自治手段解決利益糾紛的辦法途徑仍然處于空白。

今后的工作重點主要包括以下方面：

一是建立村集體財產定期調查統計制度。調查統計工作由村委會組織實施，統計結果要向村民代表大會通報，并接受代表大會審核。

二是利益糾紛評判制度。成立由村委會、村務監督委員會、村民代表三方組成的評判委員會，當出現村民之間、村民與村集體之間的利益糾紛時，由評判委員會對糾紛進行評判，并將評判結果向全體村民公示。雖然評判結果不具有法律上的強制力，但可以使大部分非重大財產利益的糾紛在村規民約約束或公序良俗壓力下得到有效的緩解和解決。

三是建立完善村務監督委員會監督程序。雖然《北京市實施中華人民共和國村民委員會組織法的若干規定》對村務監督委員會的職責、組成和總體職權進行了規定，但對于監督的程序沒有做明確規定，如果不對監督程序進行制定完善，那么監督必定流于形式，或者無法規范進行。

四是適當建立外來人口待遇契約制度。在外來人口聚集的農村地區，村自治組織要適當考慮外來人口的利益維護問題，否則有可能產生村民、村集體與外來人口的矛盾。對此，可以考慮建立外來人口代表參與跟村民身份無關的權益，從當前的法規政策現狀和客觀形勢來看，可以探索建立外來人口待遇契約制度，讓外來人口享有一定的待遇保障。