社會管理創新是落實“首要標準”的根本路徑 (上)
——政府視野下 “首要標準”落實與監獄工作及違法行為矯治多維價值要素研究①

■金振吉 (吉林省省委常委、省委政法委書記)

■劉振宇 王進義 馬曉東 陳向陽 (吉林省監獄管理局課題組)

“首要標準”的核心價值是刑釋解教人員回歸社會后不再重新犯罪，而社會重新犯罪的預防是個多維體、多層面、多元化的系統工程，涉及社會管理的方方面面，包括理念、體制、機制、制度等多維價值要素。所以，唯有社會管理創新，才能從根本上解決“首要標準”的落實和體現問題。

一、理念創新:“三個意識”的樹立是深意體現“首要標準”價值內涵的重要標志

作為社會系統工程，從政府角度首先必須要創新社會管理理念，才能從價值底蘊上根本解決“首要標準”的落實和體現問題;而“三個意識”理念的樹立②“ 三個意識”理念是指落實中央提出的監所工作“首要標準”，營造和諧穩定的社會環境，必須要樹立政治意識、民生意識、大局意識，這是創新社會管理的基本前提，也是做好新形勢下監所工作的根本要求。，則是深意體現“首要標準”價值內涵的標志所在。

(一)樹立以構建和諧社會為目標的政治意識，提升落實體現“首要標準”的高度

構建和諧社會是我國社會發展的政治目標。從黨的十六屆四中全會到十七大以來，黨把構建和諧社會作為我們黨要為之奮斗的一個重要目標明確提出來，黨的十八大則將“建成富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”作為我國的奮斗目標而予以明確，更加強調“加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設”。事實表明，改革開放以來，我國經濟結構、產業結構、社會結構發生重大變化，社會管理也出現一系列新問題。據中國社科院2010年《法治藍皮書》顯示，2009年中國犯罪數量出現大幅增長。刑事犯罪總量仍居高位，搶劫、搶奪、盜竊等侵民侵財犯罪呈多發之勢，人民群眾的安全感不足。當前存在的影響社會和諧的突出矛盾和問題如果處理不好，會嚴重影響經濟社會發展、社會和諧穩定和全面建成小康社會的大局。所以，創新社會管理體制，完善社會管理體系，整合社會管理資源，提高社會管理水平，對于預防各種犯罪，實現社會穩定，構建和諧社會尤為重要。

1、“首要標準”是構建和諧社會的重要體現。在當前凸顯的各種社會矛盾中，刑釋解教人員的重新犯罪問題已然成為影響社會和諧穩定的重要因素。資料顯示，刑釋人員重新犯罪的人數和重新犯罪率呈逐年增多、升高的態勢。在重大惡性刑事案件中，刑釋解教人員重新違法犯罪的占到了70%。正是在這樣背景環境下，中央領導同志于2008年提出了監管場所“要把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監管工作的首要標準”這個歷史性目標和任務③2008年6月16日，周永康同志在全國政法系統專題研討班上的講話中指出:“對于必須收監關押的罪犯，監管場所要把改造人放在第一位，通過創新教育改造方法，強化心理矯治，提高罪犯改造質量，真正使他們痛改前非、重新做人。要把刑釋解教人員重新違法犯罪率作為衡量監管工作的首要標準，確保教育改造工作取得實效”。?！笆滓獦藴省钡奶岢?，標志著監所工作的重要戰略轉型，為監所工作法制化、科學化、社會化建設指明了前進方向，為監所工作的科學發展確立了新的“方向標”。“首要標準”的確認，無疑是創新社會管理、構建和諧社會的重要體現，是優化整合重新犯罪預防這個系統工程資源的重大契機，是保障我國科學發展、改善民生、社會穩定的重要支撐。因此，各級政府部門及監所機關應站在構建社會主義和諧社會的政治高度來深刻認識理解并自覺落實“首要標準”。

2、落實“首要標準”與構建和諧社會的一致性。努力提高罪犯和勞教人員的教育改造質量，減少他們回歸社會后的不和諧因素，激發其融入社會后的創造活力，預防重新犯罪，這不僅是構建和諧社會的著眼點，也是“首要標準”的落腳點。這給監所機關提出更高要求:僅僅確保監所安全已不合時宜，還要著眼于罪犯勞教人員回歸社會后不再重新犯罪，所以監所的首要任務是監所安全，而“首要標準”則是社會安全;監所教育改造只有放在刑釋解教人員適應社會的公德水準與技能素質提高上，才能體現出構建和諧社會的發展需求;只有把罪犯的權利行使體現與其公民資格的恢復過程統一起來，才能激發其回歸社會后的創造活力④劉振宇、陳向陽:《首要標準與監獄科學發展全新論要》，《中國司法》2009年第6期。。事實表明，構建和諧社會，需要形成強大的社會合力和高效社會運行水平⑤邢邦志:《構建和諧社會的重心和支點》，《文匯報》網絡版，2005年3月14日。。其中降低重新違法犯罪率涉及到社會方方面面，是一項系統工程，需要社會各界共同關心、共同參與。“首要標準”的提出，無疑為增強重新犯罪預防的社會結構定力，創新社會管理格局提供了理性支撐和實踐依據。

(二)樹立以人民的利益為核心的民生意識，凸顯落實體現“首要標準”的深度

以人為本是我國科學發展的核心所在。黨的十八大把以人為本作為“核心立場”的科學發展觀指導地位，將“保障和改善民生”作為加強社會建設的重點目標提出來，彰顯出黨和國家將民生問題作為加快社會經濟發展出發點和落腳點的思路和決心。研究表明，作為科學發展觀的“核心立場”，以人為本中的“人”是具體的、現實的、從事社會實踐的人，是包括刑釋解教人員在內的全體人民。以人為本的科學發展觀就是以更好地保障全體人民生存和發展權益為出發點和落腳點的發展觀念、價值取向和評價尺度⑥賈建芳:《以人為本——科學發展觀的核心》，《中國網》2007年10月12日。。著名經濟學家高尚全認為，這是中國特色社會主義的基本理念，是科學發展觀的核心價值所在。這一點應該成為全國人民和各級政府的高度共識，更應當成為各級政府在經濟社會管理中的“施政指南”⑦《經濟參考報》，《科學發展的核心是以人為本》，2011年6月30日，http://www.sina.com.cn。。

1、“首要標準”彰顯了以人為本的核心價值。首先，以人為本是科學發展觀的核心立場所在，也是“首要標準”的本質要求。“首要標準”要求監管工作必須把教育人、改造人放在第一位，并把刑釋解教人員順利回歸并融入社會作為根本目標，充分體現了科學發展觀的重要思想和基本要求，彰顯了以人為本的民生價值理念。其次，“首要標準”體現了以“人的全面發展”為內涵的科學發展觀。注重刑釋人員的回歸質量和品質，努力提高其社會適應能力和再社會化程度，有效降低社會重新犯罪率，這不僅是科學發展觀關于促進“人的全面發展”的價值目標的體現，也是“首要標準”的內涵所在。再次，“首要標準”將人的價值追求作為發展的終極目標。把罪犯的素質教育和人力資源開發作為監獄發展的根本動力和根本途徑，不斷增強刑釋解教人員的就業能力、創業能力和創新能力，這既是首要標準對“以人為本”這個核心價值理念的具體彰顯，也是對“以人為本”這個理念同樣適用于罪犯這個特殊群體的最好詮釋。

2、落實“首要標準”與體現民生意識的一致性。落實“首要標準”的核心價值或內在驅動力問題，其實是罪犯與勞教人員服刑在教期間及刑釋解教回歸社會后的權利行使和體現問題。過去由于對罪犯的權利行使問題一直徘徊在“罪犯也是人”這個較低層面上來認識和理解，罪犯的教育改造內容及其管理形態也因此局限在“獄內標準”而非“社會標準”?！笆滓獦藴省钡奶岢?，則將罪犯的權利行使體現問題提升到“刑罰執行的權利主體”層面來理解和認識，即在以人為本的科學發展新時期，罪犯的政治屬性則明顯回歸為它的權利性;監獄的權利主體是罪犯，監獄的一切元素和要素，都應圍繞罪犯權利行使和體現這個貫穿于刑罰執行全過程的核心要素來體現，包括行刑過程中的所有目標、任務、標準和舉措⑧陳向陽:《多維視角下我國監獄理論體系特征辨析——科學發展觀指導下中國特色社會主義監獄理論體系的研究探索》，《監獄理論研究》2008年第8期。。

(三)樹立以能動綜治為基本形態的大局意識，加大落實體現“首要標準”的力度

能動綜治是預防社會重新犯罪的全新方式。隨著社會主義市場經濟主體地位的確立和發展，亟待建立適應經濟社會發展需要的綜治體系新模式。通過社會治安能動綜治體系的構建，真正發揮社會綜治主體的能動作用。

1、“首要標準”體現了能動綜治的大局理念。首先，在發展目標上，“首要標準”促使監所管理必須實現由“獄內標準”向“社會標準”的價值轉換。監獄工作僅有獄內的“改好率”標準是不夠的，還必須把社會的“重犯率”標準作為今后監所工作發展的整體目標和刑罰執行的最終價值目標來落實和體現。其次，在功能作用上，“首要標準”促使監所管理必須實現由與經濟社會發展“錯位狀態”向“同位發展”的價值轉換。要改變傳統行刑模式在當前經濟社會發展中所處的“錯位狀態”，使監所工作回歸到與經濟社會發展相適應、相協調的“同位發展”上來，這就要求監所機關必須積極、主動、自覺融入經濟社會發展大局，通過創新和加強社會管理，在預防社會重犯率方面有所作為。再次，在職能發揮上，“首要標準”促使監所管理必須實現由“參與主體”向“預防主體”的價值轉換。在這里，建立專門、統一的刑罰執行體制，形成分層次、相銜接的新型刑罰執行體系，實現從罪犯收押、教育改造到回歸社會一體化，無疑是一項重要任務⑨郝赤勇:《刑事訴訟法修改涉及司法行政工作的幾個重要問題》，《法制日報》2011年8月24日。。

2、落實“首要標準”與彰顯大局理念的一致性。首先，能動綜治體系構建對落實“首要標準”的保障作用。現代法理學認為，只有那些以某種具體和妥切的方式將剛性與靈活性完美結合在一起的法律制度，才是真正偉大的法律制度[10]［美］E·博登海默:《法理學、法律哲學與法律方法》，鄧正來譯，中國政法大學出版社2004版。。作為這種法律制度的體現，能動綜治體系的構建，必將推進監所內管理教育與監所外社區矯正、安置幫教一體化工作進程，推進監獄勞教機關與家庭、社會有關組織聯動，節約監管教育管理工作成本，切實減少重新違法犯罪率。其次，“首要標準”對監所工作自覺服務大局的支撐作用。監所今后必須以落實體現“首要標準”這個服務于經濟社會發展大局的高層次價值目標來定位自身的發展，而不是以“收得下、跑不了、改造好”的自身發展標準來定位。同時，監所在實現其全面發展過程中，必須站在經濟社會發展的大局高度，來正確認識和處理監所發展中所出現的各類新矛盾新問題，以及各方面的利益關系。再次，監所機關自覺融入經濟社會發展大局的能動作用?！笆滓獦藴省钡奶岢?，要求監所機關必須自覺融入到黨和國家工作大局之中，以積極的作為確保刑罰執行的公平正義，實現行刑效果、政治效果與社會效果的有機統一，有效發揮監所機關在社會綜治中的能動作用。在這里，監所機關在能動綜治中的作為程度及其實踐形態，與能動司法具有同質性[11]顧培東:《能動司法若干問題研究》，《中國法學》2010年第4期。。

二、體制創新:“三大體系”的建立是深度保障“首要標準”價值形態的重要支撐

作為社會系統工程，從政府角度還必須要創新社會管理體制，才能從價值載體上根本解決“首要標準”的落實和體現問題;而“三大體系”載體的建立[12]“ 三大體系”載體即指落實“首要標準”是一項涵蓋監獄、社會、家庭的系統工程，貫穿于矯正、幫教、回歸等過程之中，因此，必須通過構建與此相適應的以矯正教育體系、社會幫教體系、回歸綜治體系為標志的價值載體，才能從體制上保障“首要標準”的有效落實和實現。，則是深度保障“首要標準”價值形態的基礎所在。

(一)構建矯正教育體系是落實體現“首要標準”的基本前提

1、新形勢下矯正教育的價值內涵。傳統的監所矯正教育由于其價值目標是“改好率”而不是“重犯率”，是“獄內標準”而不是“社會標準”，因此，其體系的構成與經濟社會發展處于“不同位”狀態。要改變這種狀態，監所必須要以“首要標準”為價值目標，重點解決“三觀”問題，即大改造觀、大理論觀、大實踐觀[13]祝國治、陳向陽:《試論新形勢下監獄工作的規范發展——構建罪犯勞動改造新模式的研究與探索》，《中國司法》2006年第2期。。所謂大改造觀，就是監獄今后對罪犯的改造必須要納入“首要標準”這個視野中，以構建和諧社會的新價值理念去思考、處理和決策問題。所謂大理論觀，就是監獄今后的一切發展思路都應納入“首要標準”這個視野中，以監獄發展服務于經濟社會發展大局的新價值理念來進行制度、體制和機制創新。所謂大實踐觀，就是今后監獄發展的一切評估標準都應納入“首要標準”這個視野中，以降低社會重犯率作為監獄發展第一要務的新價值理念，去指導監獄的工作實踐，去衡量監獄發展的是非得失。

2、改造教育質量提高的路徑方法。創建監所矯正教育“二三四”模式，是對新形勢下監所教育改造規律的新探索新實踐，其內涵涉及:首先，矯正教育的內容定位。新形勢下的矯正教育內容應從回歸人員的公德力和競爭力這“二個方面”來定位，注重突出監所的公德教育與技能培訓，這應該成為監所教育改造質量提高的重心與基點所在。其次，矯正教育的路徑方法。 “三化”建設 (即法制化、科學化、社會化)是新形勢下監所矯正教育的基本路徑和方法。其中，法制化是前提，具有保障特征，體現了矯正教育的公正性;科學化是關鍵，具有效率特征，體現了矯正教育的公平性;社會化是核心，具有目的特征，體現了矯正教育的公開性。再次，矯正教育的流程體現。將監所矯正教育“劃分為入獄 (所)之初的知罪 (過)懺悔期、重新做人返回社會的信心儲備期、面對現實重新做人的能力儲備期和社會接納、融入社會期”等四個不同階段和流程。在不同時期采取不同的教育改造挽救方法，是新形勢下構建矯正教育新模式的具體體現。

3、矯正教育體系構建的基本形態。將監所的教育改造、社區矯正、安置幫教等實行一體化設置和管理，是矯正教育體系構建的基本形態，也是當前政府部門創新社會管理的重點所在，而切實推進并實現以下十個方面的重大轉變，則是構建新形勢下我國矯正教育體系和模式的根本突破點:矯正教育理念上，實現由專政懲罰型向和諧矯正型的轉變;矯正教育目標上，實現由守法公民型向合格公民型的轉變;矯正教育形態上，實現由勞動手段型向價值載體型的轉變;矯正教育內容上，實現由刑滿釋放型向技能培訓型的轉變;矯正教育方式上，實現由自我封閉型向開放整合型的轉變;矯正教育方法上，實現由義務強制型向權利主動型的轉變;矯正教育環節上，實現由入監出監型向回歸準入型的轉變;矯正教育環境上，實現由監獄環境型向社會環境型的轉變;矯正教育組織上，實現由經營生產型向改造崗位型的轉變;矯正教育主體上，實現由粗放管理型向專業素質型的轉變[14]陳向陽:《試論新形勢下我國行刑模式的構建》，《社會科學戰線》2008年第11期。。

(二)構建社會幫教體系是落實體現“首要標準”的有效保證

1、新形勢下社會幫教的價值內涵。社會幫教對重新犯罪的影響力最大。事實證明，消除刑釋解教人員在監所內形成的改造行為規范與回歸社會后對社會化要求不適應的矛盾，使他們順利實現過渡，重新犯罪就能有效的預防。調研顯示，刑釋解教人員回歸社會后沒有安排幫教的或幫教工作不落實的，年均重新犯罪率為12.50%，比幫教工作落實的重新犯罪率高出1.6倍，比不需要幫教的高16.86倍[15]李均仁:《中國重新犯罪研究》，法律出版社1992版，第110頁。。所以，改進和加強刑釋解教人員安置幫教工作，創新并構建新形勢下的社會幫教體系，實現刑釋解教人員回歸社會后有人接、有人管，就業有人扶，創業有人幫，困難有人助，是有效預防和減少重新違法犯罪的目標，真正將“首要標準”落到實處的根本舉措。研究認為，構建社會幫教體系是預防社會重新犯罪的重要基礎。刑釋解教人員回歸社會后，其改造成果能否鞏固住，其舊病能否復發，社會幫教工作很關鍵。

2、監所幫教制度完善的路徑方法。新形勢下的社會幫教體系由服刑在教前的社會幫教、服刑在教中的社會幫教和刑釋解教后的社會幫教構成，其中服刑在教中的社會幫教即監所幫教制度的創新與完善尤為重要。首先，積極推進監所社會化進程，努力整合監所工作社會資源，著力拓展監所幫教方法途徑。將監所的教育改造與社會的安置幫教融為一體，形成“大墻內外資源共享、監所社會雙向互動”的工作體系，是新形勢下監所教育改造質量提高的根本路徑。實現這種“一體化”的關鍵，是要在提高服刑在教人員的回歸社會適應能力方面下功夫。其次，積極推進監所科學化進程，努力打造監所工作回歸平臺，著力發揮監所幫教指導功能。監所機關必須努力打造監所工作的回歸平臺，構建科學教育改造機制，增強教育改造工作的針對性，提高回歸人員的社會適應性。再次，積極推進監所法制化進程，努力完善監所工作幫教制度，著力構建監所幫教救助體系。

3、社會幫教體系構建的基本形態。首先，幫教社會化[16]是新形勢下社會幫教體系構建的基本形態。即以政府為主導、社會為主體，動員社會力量，整合社會各種資源，共同參與幫教工作，特別要充分發揮社會團體、社區資源的優勢，將刑釋解教人員的幫教工作納入社會建設和社會管理之中，加快他們重新社會化。其次，過渡性安置基地是構建一體化社會幫教體系的主要形態。作為刑釋解教人員回歸社會的“中途島”、“緩沖帶”，安置幫教基地應著力凸顯“三項功能”，即“安置”功能， “幫教”功能和“過渡”功能。只有這樣，才能使絕大多數的刑釋解教人員回歸家庭，融入社會，最大限度地減少不和諧因素。再次，社區幫教模式是完整體現幫教社會化涵義的重要形態。從某種程度上來講，刑釋解教人員幫教社會化其實就是幫教社區化。將社區幫教與社區矯正融為一體，互為補充和促進，形成“監督管理、教育矯正、幫扶救助”三位一體的矯正幫教體系，將是幫教社會化的發展方向和趨勢。

(三)構建回歸綜治體系是落實體現“首要標準”的根本途徑

1、新形勢下回歸綜治的價值內涵。強化刑釋解教人員的社會管理和重新犯罪預防，是新形勢下回歸綜治體系構建所必須面對并亟待解決的重點、熱點和難點問題。事實表明，要減少犯罪，僅僅依靠刑法和刑事政策是不夠的，還必須采取有效措施整合社會[17]周光權:《論社會整合與刑事政策》，《法學雜志》2007年第1期。。實現社會整合、有效預防重新犯罪的惟一途徑，就是必須在社會管理和社會建設上下功夫，將原有對刑釋解教人員的管理由“控制”轉化為“服務”，建立一種非強制性的引導、扶助、教育和管理活動。同時，要調整經濟政策，鼓勵各種經濟組織接受、安置刑滿釋放人員，給予類似企業各種政策上的優惠，這是新形勢下從本源上預防重新犯罪的根本舉措。所以，將刑釋解教人員納入社會管理大格局之中，認真做好刑釋解教人員的服務管理和教育幫扶工作，使之能夠重新迅速適應社會環境、適應周圍人群、適應市場生存，這不僅是構建新形勢下刑釋解教人員回歸綜治體系的價值訴求，也是落實“首要標準”，預防社會重新犯罪的根本路徑。

2、無縫銜接模式體現的路徑方法。“無縫銜接”是刑釋解教人員由獄 (所)邁入社會的首要環節，是搭建刑釋解教人員順利融入社會的載體平臺，是回歸人員盡快適應社會環境、避免重新犯罪的綠色通道，也是構建新形勢下刑釋解教人員回歸綜治體系的關鍵要素?；貧w社會的銜接包括社會管理、家庭親情、生活安置、就學就業、社會幫教等諸多方面的銜接。調查顯示，真正在刑釋解教人員回歸社會后的前三個月這個接茬幫教的“黃金期”，做到“出來有人接，回來有人管，失業有人幫，困難有人助，創業有人扶”，以確保他們能夠一直處于“無真空”的管理狀態，從而建立一套科學合理、持續有效的無縫銜接模式，這才算是真正意義上的“無縫”銜接。在刑釋解教人員回歸綜治體系的構建中，“無縫銜接機制”的建立與體現是其重點和難點，也是在“接、管、幫、助、扶”方面對回歸人員能否真正做到無縫對接，從而預防和減少重新犯罪的關鍵。

3、回歸綜治體系構建的基本形態。首先，充分發揮政府在刑釋解教人員安置幫教工作中的主導功能和作用。政府必須變換角色，由安置幫教的主體逐漸向政府主導的工作方式轉變。其次，充分發揮社區組織社會團體在安置幫教工作中的平臺功能和作用。社區社會組織已成為政府職能轉移的重要平臺。因此，依托社區社會組織參與社會管理的平臺優勢，實現“社會力量積極參與”的幫教格局，是刑釋解教人員回歸綜治體系構建的基本形態和長效機制的體現，其中，建立“回歸人員社會保護 (幫教)協會”，設立安置幫教工作基金，制定專門的刑釋解教人員保護法，已然成為國際潮流及發展趨勢的需要。再次，充分發揮社會各類經濟實體在安置幫教工作中的載體功能和作用。充分發揮社會各類經濟實體在安置幫教工作中的載體功能和作用，是新形勢下刑釋解教人員回歸綜治體系構建的重要體現途徑和形態。同時還要發揮政府的主導作用，在公益性崗位開發、政府購買服務、社會保障體現等方面來拓展刑釋解教人員的安置幫教之路。(未完待續)