司法行政能力的框架性研究?

■ 湖南省司法廳課題組

“工欲善其事，必先利其器。”能力鍛造實力、成就作為，更鼓舞士氣、構筑未來。司法行政能力是推動司法行政工作發展的本質性力量，標志全系統的整體工作水平與未來發展態勢，是必須始終堅持和加強的一項根本建設。因此，系統而非零散、整體而不局部、感性而又理性地深入思考司法行政能力建設，無疑具有重要的理論意義和實踐價值。

一、社會管理意義和戰略支撐作用

加強和創新社會管理，是黨中央在新形勢下作出的重大戰略決策，是一項艱巨復雜的系統工程，需要每個政府部門主動參與并充分發揮職能作用。司法部強調，司法行政機關承擔的職能和工作與社會管理密切相關，在加強和創新社會管理中具有重要地位和作用[注]吳愛英：在全國司法廳(局)長研討班上的講話，2011年7月18日。，如監獄、勞教、安置幫教、社區矯正、強制隔離戒毒和戒毒康復，承擔教育改造、管理、幫扶上述六類“特殊群體”的重要職責，工作成效直接關系能否減少重新違法犯罪；人民調解，是化解民間糾紛、維護社會和諧穩定的“第一道防線”；律師、公證、基層法律服務、法律援助、司法鑒定，直接服務司法活動，維護群眾合法權益，關系社會公平正義；法制宣傳教育，是推進依法治國基本方略的基礎性、先導性工作等，構成司法行政加強和創新社會管理的重要內容。眾所周知，職能是一個靜止的規范、法定的界限，表明司法行政可以做什么、應該干什么，是應然性概念。能否擔負加強和創新社會管理的重任，取決于司法行政機關是否具備相應的司法行政能力，因為職能作用必須在司法行政能力的主導下才能實現。即只有當司法行政能力的客觀表現滿足或高于社會管理的要求時，司法行政機關才能在職能范圍內管理和控制相應的社會領域，整合和支配相應的社會資源，服務于加強和創新社會管理的最大化需求。無司法行政能力，則職能空設。司法行政能力高，則司法行政部門在職能領域內擔當加強和創新社會管理重任的社會成效就高，二者為正比關系。

從自身來看，司法行政能力是司法行政機關科學發展的核心性履職資源，具有戰略性支撐和依賴作用。在通稱的法制保障、法律服務、法制宣傳“三大領域”內，司法行政機關居于當然的頂層，是工作體系中的“核心工作主體”。推動司法行政事業發展，自然需要“核心工作主體”動用所有的資源和手段“輸出”“產品”。在所有資源中，司法行政能力是一種非物質性、非受限性[注]法規性資源，即法律規定的司法行政職能界限，這是不可輕易突破和改變的。非受限性，是相對于法規性資源的明文規定而言的，即能力取決于工作主體的擁有和發揮，具有無限性。資源，取決于自身發揮程度，因而也是最能動、最有效的資源，而這種能力資源正是司法行政部門需要加強和提升的。理論上看，同在黨委政府的領導下，各部門間的競爭，本質上是能力的競爭。按照一位省領導一針見血的觀點，“政府各部門的職能在理論上是一視同仁、大體平等的，只有分工不同。關鍵的區別在于能力高下”，這實際上也是一些所謂“弱勢部門”服務社會成效欠佳、自身發展緩慢的共因。同時，從宏觀看，加強司法行政能力建設就是通過司法行政工作促進先進生產力發展、服務生產關系調整，這是其實踐性表現，否則就是空談。因而，司法行政能力越高，其服務生產力和生產關系的成效就越高，就易被社會各界接受、支持和參與，否則就可能產生“合法性危機”——失去社會各界對司法行政工作的信任和支持，工作呈邊緣化現象，產生嚴重的認同困境[注]湖南省司法廳課題組：《司法行政服務黨委政府工作大局論略——以兩大專項活動為引》，《中國司法》，2011年第7期。。橫向比較工作相對好、差兩類地區的經驗集中表明，同樣的職能，造成工作成效懸殊差別的根本原因就是司法行政能力的高低。

二、概念界定和基本內容

關于司法行政能力，目前沒有明晰的概念模型。筆者認為，定義司法行政能力，一是必須立足司法行政職能；二是必須立足社會各界對司法行政能力的期望與要求；三是必須立足司法行政工作的投入與產出。因此，作為司法行政部門的綜合素質或內在力量的外化表現、水平衡量，司法行政能力應是司法行政部門在能力追求與建設上本質與現象、內容與形式、理論與實踐相統一的范疇。據此可認為，司法行政能力，是司法行政部門通過行使司法行政權、運用社會資源和管理手段有效履行法定職能，實現工作目標的本領、能量和作用力的總和。這是一個總和式概念。科學認識司法行政能力，還需進一步解剖概念。這至少包括三個層面，一是司法行政能力由哪些要素構成，即司法行政能力組成要素；二是能夠為黨委政府和社會各界直觀感受的司法行政能力，即司法行政外顯能力；三是統籌運用組成要素、表現外顯能力時司法行政自身必須具備的能力，即司法行政內含能力。

(一)司法行政能力組成要素。主要包含權力、人、財、制度等，具有法定性和固定性、可操作性和可比較性。

1、司法行政權。這是司法行政能力建設的源頭，是區別于其他部門的顯著標志。目前尚無完整的定義。據國務院2008年批準的《司法部主要職責、內設機構和人員編制規定》的理解，現行司法行政權主要有八大類。一是刑罰執行權，包括監獄管理權和社區矯正管理權，分別負責監禁性刑罰執行、非監禁性刑罰執行；二是行政處罰權和行政強制權，負責勞動教養管理[注]根據2013年全國政法工作會議的部署，勞教制度改革即將實施。、強制隔離戒毒和戒毒康復管理；三是法律服務的指導、管理權，負責律師、公證、司法鑒定、基層法律服務、法律援助、仲裁機構等法律服務；四是國家司法考試實施和管理權；五是法制宣傳教育指導權；六是人民調解工作指導和管理權；七是安置幫教刑釋解教人員的指導和管理權；八是司法協助權[注]司法協助權主要在司法部，地方司法行政機關基本不具備，故不多述。。

2、制度。完善的制度體系，能充分調動司法行政工作者的積極性，有效利用各種資源，實現能力建設的效益最大化。這是司法行政能力建設的重要內容。同時有制度才能形成體制機制。從全國看，全系統現有“4部法律、6個決定、6個行政法規、71個司法行政規章[注]郝赤勇：《我國司法行政制度及其改革發展》，《中國司法》，2011年第9期。”及各項政策支持；省、市、縣司法行政部門亦爭取出臺了不少地方法規和政策性文件，共同構成制度系統和領導體制、工作機制。

3、人力資源。這是司法行政能力建設的主體因素。司法行政隊伍包括司法行政機關干部、監獄勞教(戒毒)警察、法律服務工作者、人民調解員(多為兼職)及各類志愿者——人員類別復雜、薪酬體系不同、管理渠道不一，個體能力參差不齊。

4、財政。主要指司法行政部門獲得以財政資源為主的經費支持，也包括獲得社會、個人的捐助或贊助。后者只是很小的一部分。獲得正常而充分的財政支持，是司法行政能力建設不可或缺的關鍵因素，是司法行政部門賴以存在和開展工作的經濟基礎、行政投入。財政支持還反映在基礎建設上即工作場所、辦公設施、裝備保障等，這是提升司法行政能力的物質基礎。

(二)司法行政外顯能力。有什么樣的職能就應有什么樣的司法行政外顯能力，更多富于政治、經濟、社會意義，為外界所器重。

1、服務大局的能力。大局具有根本性、統領性，集中代表最廣大人民的根本利益，反映經濟社會發展的整體要求。作為大局的有機組成部分，服務大局是司法行政工作的永恒使命和工作指南。司法行政部門必須從尊重大局、維護大局、服務大局的高度著力提高服務大局的能力，從而彰顯職能優勢，凸顯工作的政治、社會意義。

2、服務群眾的能力。司法行政工作的根本屬性是人民性。司法行政機關既是執法機關，也是群眾工作機關，既是執法者，也是群眾工作者，必須始終堅持人民主體地位、把群眾滿意作為衡量工作成效的根本標準，著力增進同群眾的感情，維護群眾合法權益、創新群眾工作方法，不斷提高服務群眾的能力。

3、服務經濟建設的能力。十八大報告強調，以經濟建設為中心是興國之要。當前，隨著市場經濟不斷完善，全面深化經濟體制改革和加快轉變經濟發展方式越來越注重法律支持，法律服務與經濟建設的關聯度越來越高，司法行政部門服務經濟建設的廣度、深度必將發生深刻變化。司法行政部門必須從興國之要的高度持續提高服務經濟建設的能力，擴大對經濟建設的貢獻。

4、管教特殊人群的能力。罪犯、勞教人員和強制隔離戒毒、戒毒康復、社區矯正、安置幫教對象等六類特殊人群的管理、控制和教育、轉化，是社會對司法行政外顯能力建設最敏感、最關心的問題。提升管教特殊人群的能力，培養守法公民，“化腐朽為神奇”，這是司法行政部門落實“首要標準”的硬任務，是維護社會穩定、實現社會控制功能的“重中之重”。這也是系統內追責最嚴、處罰最重的工作。

5、排查調處糾紛的能力。充分發揮人民調解法理情綜合運用、群眾無交費負擔和便于發現糾紛苗頭、有利快調速處、促進案結事了等優勢，提升排查調處糾紛的能力，推動糾紛發現在早、防范在先、處置在小，這不僅是為服務群眾的工作要求，也是黨委政府維護社會和諧穩定的“重要法寶”和有力抓手。事實證明，人民調解工作成效高，該地區的平安指數必然高。

6、維護公平正義的能力。實現社會公平正義，是黨的一貫主張，是堅持和發展中國特色社會主義的重大任務。依法公正文明執法，依法誠信盡責執業，決不讓公平正義在司法行政領域失守，尤其是通過法律援助直接解決困難弱勢群體打不起官司的問題，讓其享受公平正義的陽光，這是司法行政工作者執法執業的首要價值追求。

7、助推法治建設的能力。“依法治國基本方略全面落實”是全面建成小康社會的基本目標。集成服務法治建設的力量、舉措，推動普法深入經濟社會發展各方面，促進法治成為人們的生活方式，推進地方、基層、行業依法治理，全面提升社會法治水平，為“五位一體建設”營造良好法治環境，司法行政部門責無旁貸，必須體現應有作為。

8、應對突發事件的能力。任何部門在發展過程中都可能面臨事故、災難、輿情等易產生公共危機的突發事件。司法行政部門特別是監獄、勞教(戒毒)場所及律師、司法考試工作等敏感性強、社會關注度高，發生突發事件的幾率高、責任重，必須早發現、快處置、妥化解、防蔓延，力爭把影響和危害減小到最低限度。

(三)司法行政內含能力。打鐵還需自身硬。內因決定外因。因而從某種程度上講，內含能力直接決定外顯能力。否則，組成要素再充分，外顯能力將會因內含能力不足而表現不佳。

1、統籌能力。統籌兼顧是科學發展觀的根本方法。點多、線長、面廣及各部門職能相對獨立的特點，決定司法行政系統更應強化統籌能力建設。這實質是對全系統制度的合理安排、職能的科學整合、資源的優化配置、利益的通盤考慮、力量的一體凝聚，以形成有目標、有效率的司法行政工作整體。

2、規范化能力。規范化是一個部門運行高效、發展成熟的重要標志。固定體現業務工作特性的基本條件、做法，制定、推廣相關的國家標準、行業標準和技術規范，形成覆蓋主要業務領域、門類齊全的業務規范體系，對于司法行政事業發展具有特別重要的意義。

3、科技能力。在社會信息化條件下，科技手段是第一資源，信息優勢是核心優勢。大力提升司法行政工作科技含量，加快推動信息化建設，改變“手工行政”，必將為司法行政能力建設注入新的生機。

4、學習能力。能力不會天生，必須通過學習和實踐獲得，否則就會導致本領落后、能力不足。同時，學習好才能創新好，才能在遵循工作規律的基礎上，實現在應對新情況上有新思路、解決老問題上有新對策、攻克難熱點上有新突破，不斷開創司法行政工作新局面。

5、文化能力。司法行政文化“是司法行政精神文化、制度文化、行為文化、物態文化的總和”[注]趙亞杰：《對司法行政文化相關問題的思考》，《行政與法》，2011年第12期。，積淀司法行政人最深層、最厚重的精神追求和價值堅守，是司法行政能力建設中的重要變量和軟實力，是推進司法行政工作發展的政治思想武器和精神動力支持。

6、拒腐防變能力。集中解決理想信念、文風會風、工作作風、領導作風和選人用人、反腐倡廉建設等突出問題，堅決反對形式主義、官僚主義，堅決禁止鋪張浪費，確保執法清明、干警清正、隊伍清廉，是全系統的鮮明政治立場。

總體看，司法行政能力組成要素、外顯能力、內含能力具有性質上的相對穩定性、組成上的牽聯性、建設上的互為驅動性，構成外界認知司法行政能力的基本圖式。組成要素是基礎層面，具有媒介性，是外顯能力、內含能力形成和發揮的基本條件。外顯能力和內含能力實際上就是有效運用和充分發揮這些要素的體現。內含能力以啟動、調控的功能影響和制約外含能力，是組成要素的內化表現，是外含能力建設的內部支撐力。外含能力是組成要素和內含能力的外化表現，是司法行政能力最易為外界所感知的內容。整體看，三部分雖具有不同地位、性質、功能，但其相互順應貫通、藕合補充，有機形成司法行政能力系統，獲得各自獨立時所無法具備的新特質和功能——最基本的表現就是司法行政工作者在追求司法行政能力時所進行的思想、理想表達和實驗、實踐表現，體現為司法行政能力建設的成果。

三、現狀考察與理性思考

為掌握司法行政能力的現實情況，2012年底至2013年初，以所在省為樣本，課題組先后深入長沙、株洲、衡陽、邵陽等地就司法行政能力建設進行調研和訪談，同時還在司法局長(副局長)培訓班、司法所長培訓班、監獄勞教(戒毒)系統晉督培訓班和廳機關干部中開展問卷調查。共計發放問卷500份，收回有效問卷475份。問卷調查對象包括縣、鄉黨政部門領導和群眾82人，司法行政系統股、科、處、廳級干部327人，監獄勞教(戒毒)系統警察91人。筆者認為，問卷調查所收集的信息較為全面地反映了該省司法行政能力實際。

調查共填有效選項8550個。依據每個選項“強、一般、差”的被選情況，哪項得選最多，即定義哪項；如得票相同，則討論決定。經統計(見下表)，“強”的比例為28%、“一般“的為56%、“差”的為16%，“一般”的選項為多數，“強”的比例高于“差”的比例，呈橄欖球狀，反映司法行政能力整體狀況不容樂觀，急需加強。

“司法行政能力”狀況調查表

※本表用于課題調研，請根據實際選擇。對應項內打“√”，每項只填一個選項。

從“強”的選項看，服務大局的能力被選主要在于該省近年來相繼組織開展的服務大局的專項行動，社會反響強烈[注]參見湖南省司法廳課題組：《司法行政服務黨委政府工作大局論略——以兩大專項活動為引》，《中國司法》，2011年第7期。；服務群眾的能力主要表現為司法行政部門為群眾免費調處糾紛、免費開展法律援助。維護公平正義的能力，主要得益于監獄對罪犯的懲罰功能和法律援助、人民調解及律師、公證維護公平正義的表現。助推法治建設的能力，主要系持續深入推進普法宣傳、為提升群眾的法律素質發揮了不可替代的作用，以及省委法治辦內設在司法廳，代表省委協調推進《法治湖南建設綱要》，工作成效被社會較為認可。

從“一般”的選項看，制度要素被選在于大家認為，現有的一些業務性法律及制度本身的硬度和執行力讓基層較為失望。按照基層同志的說法，“出臺的四部法律沒有哪一部像環保法、國土資源法、交通法那樣讓我們履職時理直氣壯、無比雄壯[注]據課題組調研筆記。”，話雖較偏，但也飽含基層同志的無奈。人力資源要素，反映較多的是，司法所每所平均不到2人，“無人干事”現象嚴重；監獄、勞教(戒毒)機關警察配備比未達標，基層警察工作負擔較重；專群混合，兼職太多，專業化不夠；隊伍發展上，職級待遇難比同地其他政法隊伍，出口不暢，“地板磚”、“天花板”式干部現象嚴重。財政要素上，經費保障、基礎設施明顯不如同地的其他政法機關，甚至連一些法律明確要求財政保障的項目如監獄、勞教(戒毒)、人民調解、法律援助等不能完全保證。服務經濟發展的能力總是讓黨委政府感覺若隱若現，辦法和渠道不多，直接服務和促進的實質成效不明顯，對經濟發展的貢獻作用“舉重若輕”。管教特殊人群的能力也被認為“一般”——在于社會一旦出現重大案件，大家習慣性的反映就是“這人是從監獄、勞教所出來的嗎”，認為司法行政部門貫徹“首要標準”不力，沒有徹底改好“壞人”，這也與工作的宣傳力度不夠有關。司法行政領域也偶有突發事件發生，應對、處理的效果被認為“一般”。基層同志認為，司法行政一些業務至今仍缺乏系統的規范和標準，隨意性較大，無所適從。科技能力“一般”，主要反映在信息技術相對其他部門較為落后，大部分市、縣司法行政部門沒有啟動信息化建設，而最應富有科技含量的監獄勞教(戒毒)監管設施也欠帳較多。學習能力、文化能力被列為“一般”，則在于學習和創新之風不足，文化建設體系遠未形成。

從“差”的選項看，選擇司法行政權要素的居多。其原因主要在于大家認為，不管從“大司法行政”還是從“小司法行政”的角度看，我國當前的司法行政權不合理、不完整，與公安偵查權、法院審判權、檢察起訴權相互制約的機制遠未形成；同時從司法行政權內部分配上看，權力“上收集中”特征明顯，一個具體表現就是一些司法行政權在市、縣級機關“斷層”，基層司法行政機關有管理對象卻無管理權限。從統籌能力看，由于地方司法行政的人權、財權主要在地方，上級司法行政機關對下級的業務性指導不能“一桿子”插到底，“上有政策、下有對策”，甚至時有利益沖突，執行力不夠強；從同級看，由于缺乏足夠統攬所有職能的核心職能，體制機制不盡統一，系統“系而不統”，難以整合力量資源。拒腐防變能力被選的直接原因同該省前幾年被查處的幾起腐敗大案有關，陰影還未完全消除，其實該省近年來的反腐倡廉工作一直很富有成效，連續3年被評為全省反腐倡廉建設先進單位，并榮獲“省直文明標兵單位”榮譽稱號。

透過分析可以明顯發現，大部分受訪者把司法行政與公、檢、法作橫向比較，映照出差距，這是必須承認的事實。司法行政事業的發展也必然表現為司法行政能力的增長過程。從縱向看，司法行政能力有了歷史性的進步和顯著提高，總體上與服務黨委政府工作大局、經濟社會發展的要求相適應，與職責使命、時代大勢的要求相適應，這勿庸置疑。但從理性式思考、問題式總結、批評式推進的角度看，面對黨的十八大繪就的我國經濟社會發展的宏偉藍圖，“五位一體”經濟社會發展越來越內需法律服務、法律保障、法制宣傳等司法行政職能，司法行政必將在經濟發展、法治建設和社會公平正義、和諧穩定等方面承擔更多更高的期待和責任。這就要求司法行政部門必須直面總量不夠、結構失衡、問題普遍、建設滯后等能力建設的“木桶短板”。這阻礙了司法行政能力有序有效增長，削弱了能力建設的整體成效——而能力不足也就直接導致自身發展不足，影響司法行政工作者的工作信心，動搖主體根基，形成不愿看到的“惡性循環”，因而必須增強能力不足的危急感，持續深入推進司法行政能力建設。

四、一般規律與建設路徑

研究重在應用。探討決不僅是形而上學之意義，而是貴在形而下學意義上的實踐指導和具體運用。加強能力建設是研究的最終落腳點。因此，在價值論、認識論的基礎上，我們更應從司法行政能力建設的一般規律的角度探討方法論即具體建設路徑，以期完整回答什么是司法行政能力、怎樣提升司法行政能力。

(一)循認識規律，進一步重視司法行政能力。實際地看，全系統對能力建設的認識并沒有達到“戰略支撐作用”和“一項根本建設”的高度。兩個極端的例子就是，“監獄，只要看好人，會數人頭就行”；“司法工作，不會出什么大事，應付上級檢查就是了[注]均據課題組調研筆記。”，對能力建設的認識相當漠然與不屑，以至一些單位對近年組織的“執法大培訓、崗位大練兵、技能大比武”等司法行政能力建設活動“推一推動一動、不推不動”，乃至消極應對、追求形式。這說明工作中的能力壓抑、能力浪費、能力缺乏現象較為普遍。

《公務員法》第11條規定，公務員應具有符合職業要求的文化程度和工作能力。權衡權本位、錢本位、關系本位，能力本位最公平公正。能力建設，實際上就是在強調權利、規則和機會平等的基礎上，追求有為有位、有作為有回報，能從心靈深處激發個體的工作潛能和主觀能動性，迎合個體呼吁公平公正的訴求。因而從理論上看，人人須有加強司法行政能力建設的的自覺、自為和自我提高意識。同時，司法行政能力能否與時俱進、與日增強，關鍵在于領導和管理。當務之急，是要將其擺上重要議事日程。第一是組織開展專題調研，深刻把握司法行政系統能力建設的現狀、態勢，分清主流、支流和難點、突破點。第二是按照先進性和廣泛性、長遠性和現實性相結合的原則，制訂司法行政系統能力建設規劃，著力抓好落實。第三是在加強物質保障的同時，通過建立目標責任制、檢查考核制、獎懲監督制等工作機制，將能力建設的目標轉化為各項硬性指標，以確保司法行政能力建設有成果、有進步。

(二)循發展規律，進一步適應司法行政能力演進趨勢。司法行政能力建設是一個不斷發展的歷史過程。其三大組成部分即司法行政能力結構、內容雖具有相對的穩定，但決不是靜態范疇，必然隨時代發展不斷演進優化。

一是規模呈擴大化。隨著社會的發展與進步，可供司法行政部門汲取的權力、財力、人力、技術、制度等資源不斷增多，新的司法行政能力要素、外顯能力、內含能力將不斷出現，能力的結構和規模總體上由小變大。如隨著社會管理的加強，司法行政相繼增加法律援助、司法鑒定、戒毒、社區矯正等職能就是顯證，這是由司法行政工作的社會性特點決定的[注]“司法行政工作的一個顯著特點就是它具有濃厚的社會性，很多工作都是直接面向社會、面向群眾的，涉及社會服務、社會管理和社會建設等諸多方面。”參見劉武俊：《司法行政基本概念新論》，《中國司法》，2007年第12期。。二是效益呈集約化。提升司法行政能力建設成效，必須改變粗放、松散式的建設舊象。統籌職能資源，集中力量辦大事、握緊拳頭保重點，主要以服務黨委政府工作大局的能力、服務經濟建設的能力、統籌能力、制度要素的提高為突出標志，集五指成拳頭、集小成為大成，實現工作的規模效應，整體彰顯司法行政的職能優勢。進而，實現司法行政能力建設與黨委政府工作大局的最優合意、社會公共利益的最大化需要，與其他職能部門、社會各界的合作合力，司法行政工作成果的集約化、高績效化將必然呈現。三是發展呈技術化。“手工行政”向“技術行政”轉變是必然趨勢。司法行政部門必須從戰略的高度重視先進的理念、知識、技術、信息手段的運用，盡快改變傳統的工作方式，增加能力建設和履職過程的技術含量。這也是實現司法行政工作現代化的必然要求。

(三)循條件規律，進一步完善司法行政能力要素。司法行政能力組成要素具有天然的條件性。相對應，條件越合理、越充分，司法行政能力建設就越有利、越發展。

一是強化司法行政權。基本共識有：實行偵押分離，將看守所劃屬司法行政機關管理；統一行使刑罰執行權，人民法院、公安機關不再行使；實行審執分離，民事執行由司法行政部門負責；法院、檢察院的司法行政事務如選任培訓法官、檢察官等交由司法行政機關管理[注]以上觀點綜合劉武俊的《司法行政權的界說及合理配置》，《理論導刊》，2003年第9期，孫業群的《論司法行政權》(上、下)，《中國司法》2005年第10期、第11期。，從而實現“隨著司法體制和工作機制改革的不斷深化,我國司法職權配置將進一步優化,偵查權、檢察權、審判權、執行權將在公安機關、人民檢察院、人民法院、司法行政機關之間得到科學合理的配置,司法行政職能將得到進一步強化,更能反映司法行政內在的邏輯和自身的規律性。[注]郝赤勇：《我國司法行政制度及其改革發展》，《中國司法》，2011年第9期。”二是強化財政支持。受多種因素影響，司法行政部門的財政經費保障低于同地的其他政法部門是不爭的事實，老賬沒補上、新賬又欠上。“司法行政部門經費保障最困難，最需要關心；裝備設施最差，最需要支持。[注]據課題組調研筆記。”當務之急是要推動建立基層司法行政機關與財政收入、物價水平相協調的公用經費動態增長機制及必要的專項支持，確保經費投入和裝備設施建設。三是加強隊伍建設。第一是爭取支持，大幅度增加司法行政部門專項編，重點流向基層司法所。第二是增人與提能并舉，著力提升個體的司法行政能力(后有論述)。第三是盤活系統內資源，打通法律服務工作者、監獄勞教(戒毒)警察與基層司法行政部門的人員流通渠道，實現雙向互補。第四是大力推行由政府“買單”的人民調解、社區矯正、法律援助等司法行政公益崗位，緩解缺人的工作“瓶頸”。四是健全制度機制。當前要爭取細化落實現有的法律制度，如涉及編制、職級就要與編制、組織部門聯合行文，涉及經費就要與財政部門聯合行文，涉及項目就要與發改部門聯合下文，切實為基層司法行政部門提供“尚方寶劍”式的政策支持，形成強有力的工作機制，實現“基層的問題靠上層資源來解決。”

(四)循因果規律，進一步推進外顯和內含能力建設。有因才有果，無因則無果，這是鐵律。強化司法行政外顯、內含能力建設，凸顯服務黨委政府和社會的實際成效是“為”、是因，獲得應有的重視支持、實現自身發展是“位”、是果。“位”為“為”存在，有“位”應有“為”；“為”也為“位”存在，有“為”也應有“位”。

有“位”的前提在于有“為”。“為”包括兩方面，一是自身素質高，內含能力強。基本思路為：統籌能力，有管總、管全局的性質，重在完善統籌的制度機制、手段載體。規范化能力，體現司法行政部門的執法(業)水平，有利提升工作效率，必須抓緊建立完善規范化工作體系。科技能力，相對落后，必須加大投入，迎頭趕上。學習能力，直接有助于增強本領，是能力建設的“加速器”，必須高度重視，努力建設學習型組織。文化能力是軟實力，必須不斷形成司法行政文化建設的新覺醒、理論創造的新成果，從而推動司法行政工作向前發展。拒腐防變能力，要以嚴明政治紀律、密切聯系群眾、懲防體系建設等為重點，始終保持懲治腐敗的高壓態勢，堅決肅清不良習氣，以反腐倡廉的新成效取信于民。二是工作成效好，外顯能力強。基本原則有，立足本職，即依法履職，清楚應該干什么、要干得怎么樣。服務為先，必須切實做到服務黨委政府工作大局、服務經濟社會發展、服務人民群眾需要，努力為黨委政府解難處、為社會發展添動力、為人民群眾辦實事。特別是要選準主題、整合力量服務黨委政府工作大局。重在積極，能力建設本就是主觀、能動的活動，要徹底改變消極應對的狀態，變“要我干”為“我要干”，想事干事、主動作為。攻堅克難，越是敢啃硬骨頭、善解難題目，就越能顯示司法行政的能力和作用。務求實效，虛功實做、實功硬做，抓鐵有痕、落地有聲，使各項工作以硬指標、實成績體現。如此，作為政府的職能部門，司法行政部門就能與其他部門一樣實現創造和索取的統一，即提升司法行政外顯、內含能力，產生實際工作成效，彰顯“為”的成功，進而贏得黨委政府和其他部門的尊重和重視，具備應有的部門尊嚴、工作自信，達到解決工作困難、擴大干部出路，達到有“位”的目標。

(五)循能崗規律，進一步加強司法行政個體能力建設。能崗規律，即以能為本、以能配崗。這也就將司法行政能力建設切換成了司法行政個體能力建設，理論上存在目的與手段的關系，而實際上后者也是前者的必然性途徑。

加強個體能力建設，根本在于激發個體的能力需要。哲學認為，需要，是人對物質生活資料和精神生活條件依賴關系的自覺反映。作為個體活動的恒常動力因素，需要對個體能力發展具有強烈的驅動、選擇和調控作用——直接影響個體能力發展的水平、結構和速度。最現實的需要就是“崗”。因而，司法行政能力建設就要抓住個體對“崗”的需要，建立刺激、引導和促進能力建設的制度機制和環境。一是科學測評。建立科學、合理、公認、可行的能力指標測評體系，進而通過考試、面試和考核、考查等手段，公正、合理地評價個體能力強或一般、差的實際狀況。二是以能配崗。在以德為先的前提下，根據個體能力狀況實際，形成以能為本、以能配崗的選人用人機制，使能力與崗位、職級、工資相配套，做到能者有其位、能者有其級、能者有其利，能者上、庸者下，人盡強能、人盡其能，從而建立能力型司法行政，有效提升司法行政能力的整體水平。三是長效促進。建立健全以能力培養、提升為主要內容的教育培訓、工作實踐機制，全方位加強司法行政能力建設。強化經費保障、設施配備、科技投入機制，大力支持司法行政能力建設。完善責任機制、獎懲機制，建立司法行政個體能力需要與崗位、職級、利益的緊密聯系與正相比關系，充分促使個體提升現有能力、挖掘潛在能力，從而集合形成質必定從屬歸一、量必定有機累加的能力建設整體成效。

五、結語與展望

研究司法行政能力并不是所謂“能力主義觀”的努力或偏執，而是因為司法行政發展及能力現狀所帶來的問題。無能不強、弱能不立。司法行政能力建設，是關系司法行政部門發展的老話題、大課題，也是所有司法行政工作者的必做題、難考題。遵循以能力為本位、以能力建功業、以能力贏支持的原則，形成共識、合力共為，努力推動司法行政能力大提升、大發展——這就意味著司法行政部門對社會貢獻的提質、多益，必將贏得更加深入持久的黨政重視、社會支持；意味著司法行政部門將更加堅定工作自信、增強工作自覺、追求工作自強，以能力建設的豐碩成果為全面建成小康社會作出新的更大貢獻！

課題組組長：

夏國佳 湖南省司法廳廳長、黨組書記

課題組成員：

湯開清 湖南省司法廳辦公室主任

曹武鴻 湖南省司法廳辦公室副主任

李 鋮 湖南省司法廳辦公室主任科員

執筆人：李 鋮