公務員公共服務能力建設：十年回顧與推進戰略

□ 趙立波

公務員公共服務能力建設：十年回顧與推進戰略

□ 趙立波

公務員的九大通用能力建設已推進十年，在十年后的今天，我們有必要進行深入回顧和總結，對公務員公共服務能力重新定位、定義，通過能力要素解析建構公共服務能力框架，戰略性地規劃與推進能力建設：堅持科學人才觀的指導、構建現代公共人事制度、完善能力開發培訓機制、優化能力建設制度環境。

公務員；公共服務；能力建設；人才；人事管理

國以才立，政以才治。在公共服務作為公務員九大通用能力建設十年后，應如何回視、反思其建設思路與工作推進？在“公共服務是政府全方位的最基本職能”①高小平：《新時期行政改革的重點：創新體制建設服務型政府》，《行政論壇》，2012年第1期。的今天，應如何按照黨的十八大“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”要求推進公務員公共服務能力建設？

一、十年建設回視與總結

2003年原人事部印發的《國家公務員通用能力標準框架（試行）》（以下簡稱《框架》），提出包括政治鑒別能力、依法行政能力、公共服務能力、調查研究能力、學習能力、溝通協調能力、創新能力、應對突發事件能力、心理調適能力的公務員九大通用能力標準框架，并對公共服務能力進行粗線條規定：牢固樹立宗旨觀念和服務意識，誠實為民，守信立政；責任心強，對工作認真負責，密切聯系群眾，關心群眾疾苦，維護群眾合法權益；有較強的行政成本意識，善于運用現代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；樂于接受群眾監督，積極采納群眾正確建議，勇于接受群眾批評。《框架》作為具有指導意義與強制作用的能力建設標準，九大通用能力以此為基礎開始長達近十年的建設實踐及與之相關的理論研究工作。

《框架》雖然強調了公共服務能力建設并提出公務員公共服務能力的四方面內容，但該框架并未給出公共服務能力定義并對其構成要素、能力框架、推進戰略等進行系統而深入的闡釋。實際上，自2000年底原人事部提出要“研究提出不同層次公務員的能力素質標準”到2003年正式推出《框架》，公共服務成為公務員通用能力經歷“從無到有”的變化過程。②2001年初提出國家公務員隊伍和高中級公務員培訓必須努力提高五種能力：政治鑒別能力和抵御腐朽思想腐蝕的能力、總攬全局的戰略思維能力、領導經濟工作和駕馭市場經濟的能力、科學決策和依法行政能力、統籌協調的組織能力和處理復雜問題的能力；2001年9月提出重點提高全體公務員七個方面能力：政治鑒別能力和抵御腐朽思想腐蝕的能力、培育和發展社會主義市場經濟的組織領導能力、依法行政能力、專業化行政管理能力、調查研究能力、創新能力、學習能力；2003年11月正式下發的《框架》明確公務員必備九種通用能力。“從無到有”過程一方面反映了人們對公務員應具備通用能力認識的不斷深化，與政府公共服務職能的不斷強化；一方面說明“有”的生成較匆忙，對公務員公共服務能力認識尚是初步的，沒有給出定義且定位不高、概括較粗，未充分體現公共服務作為我國政府四大職能之一在公務員能力建設中的重要地位、公共服務能力在公務員能力構成中的應有位置，如許多地方將其作為“初級能力”、“普通文員”必備的“應知應會”能力。①如《甘肅省處級以下國家公務員公共能力建設標準（試行）》將公務員能力分為“基本能力”、“初級能力”、“中級能力”和“高級能力”四個能力層次，公共服務僅屬于與調查研究、溝通、協調、行政執行等并列的“初級能力”。《2006——2010年蘇州市公務員能力建設綱要》將公務員分為三類：擔任各級機關領導職務及相當級別的人員（第一類）、機關內設機構領導職務及相當級別的人員（第二類）與上述二類以外的其他公務員，公共服務能力排除在前兩類人員能力要求之外，僅僅是普通公務員（第三類）應具有的核心能力；其“具體要求、實現和檢驗途徑”是：“能夠起草公函、簡報、工作總結等工作文稿，具備基本的外語閱讀、口筆譯能力。熟悉現代辦公技術，能夠用計算機網絡技術辦公，對統計資料進行分析研究，為領導決策提供依據。能夠與有關業務部門、人員密切合作，取得工作上的支持與配合，準確出色完成會議的組織籌備工作，熟悉公務接待禮儀。”公共服務能力成為或下降為掌握機關基本知識、辦理日常事務、熱情服務、禮貌待客等“應知應會”能力。

由于存在上述局限，自原人事部推出《框架》后，就有學者未按原界定而是結合政府轉型、政府公共服務職能等展開深層次探討，一些研究引入新公共服務理論、能力素質模型等解析公務員公共服務能力；②潘劼、楊曉鋒：《基于新公共服務理論視域下公務員服務能力提升研究》，《企業導報》，2009年第5期；竇澤秀，趙立波：《公務員公共服務能力建設的模型構建與路徑選擇》，《學習論壇》，2011年第5期。甚至一些專門培訓教材也突破《框架》進行定義，如邱霈恩等將公務員公共服務能力分為專業服務能力、由基礎性行政能力與運行性行政能力構成的一般性公共服務能力。③邱霈恩等：《國家公務員公共服務能力》，中國社會科學出版社2004年版，第49—58頁。一些研究成果則納入了公務員能力建設實務創新。其中，值得注意的是湖北省參考陳芳教授及其課題組的研究自2010年起推行公務員能力席位標準建設，④張廣科：《中南財經政法大學研究成果將在湖北公務員系統施行》，http：／／www.hb.chinanews.com／news／2010／1230／69467.htm l。要求各機關及崗位制定出能力席位標準。雖然該標準體系并未整體突破《框架》對公共服務能力的界定，但有所創新：一是將能力標準與公務員職業發展聯系起來；二是將能力標準制定具體到各公務員職位；三是將公共服務能力定位為“基礎能力”之上的“政治與行政能力”而凸顯其重要性；四是結合不同職級、不同職位等制定能力席位標準，因而能力具體要求乃至名稱有所不同，如省直機關公共服務能力、團隊管理能力廳局級職務的要求、名稱分別是公共服務能力、戰略性團隊建設能力，而科辦員職務則是服務基層能力、團隊合作能力等等。

對近十年公共服務能力建設進行梳理、總結，從積極意義上分析：一是適應政府轉型與公務員能力建設趨勢，將公共服務作為通用或核心能力納入公務員能力建設體系；二是對公共服務能力一些特征、要求進行描述、概括，為開展能力建設創造條件；三是探討形成分類分級甚至結合具體職位的公共服務能力標準體系，并在錄用、晉升特別是培訓等實際工作中發揮了作用，一定程度上提升了公務員公共服務能力；四是一批培訓教材、研究報告、論著等出版發表，深化了公務員公共服務能力及其建設研究。⑤筆者2012年7月通過中國知網對“公務員公共服務能力”進行篇名檢索，共檢索期刊論文15篇，中國優秀碩士學位論文全文數據庫6篇，會議3篇。此外，在一些關于公務員管理、公務員能力建設等論著中也有有關公共服務能力的探討，代表如：程連昌，《公務員能力建設讀本》，人事出版社2004年版。張國臣、程偉：《公務員能力建設論》，人民出版社2009年版。景亭：《中國公務員職業化研究》，南京師范大學出版社2010年版。蘇保忠：《基層公務員素質與能力建設》，清華大學出版社2009年版。安應民：《特區服務型政府公務員行政能力建設研究》，人民出版社2009年版。

目前，關于公務員公共服務能力現狀及建設績效深入、系統的量化研究尚未展開，筆者依據自身調查分析并參考學者、社會公眾及管理者的調研、評價，形成如下基本觀點：公務員制度走過二十年發展歷程的今天，公務員包括公共服務能力在內的能力總體上與經濟社會發展、社會公共服務需求相適應，基本滿足政府工作需要（對此，國家公務員局給出“公務員隊伍建設全面加強，整體能力素質不斷提升”評價⑥王寶杰：《尹蔚民出席全國行政機關公務員管理工作會議并講話》，http：／／www.gov.cn／gzdt／2013－01／09／content＿2308066.htm。）；也正因此，政府公共服務職能得以履行（對此，黨的十八大用“基本公共服務均等化總體實現”予以肯定），經濟社會取得了較快發展。但公務員公共服務能力現狀與能力建設工作相關性有待進一步研究，如某省1.5萬名公務員用幾個月時間的培訓、自學，考試優秀率為96.8%，因而“達到了預期的效果”，⑦袁鋒、王愛國：《全省1.5萬名公務員參加培訓公共服務能力》，《海南日報》，2007年9月24日。實際成效并非如考試優秀率那么“明了”。值得注意且極為明顯的事實是：雖然對于政府公共服務能力政策要求越來越高、學者越來越重視，但十年前隆重推出的九大通用能力建設已不再是關注熱點，甚至在真正實質性開展過公共服務能力建設的培訓領域也近乎銷聲匿跡。筆者并不認為公務員公共服務能力建設問題已經解決或不再重要，而是一些基本的理論問題、政策問題有待解決，甚至這些問題在將其匆忙納入《框架》時就未理清。在十年實踐推進與理論研究積累了經驗教訓、思想資料基礎上，在環境、制度、法律甚至公務員主管部門等都發生巨大變化條件下，進行系統性地總結與研討、戰略性地展望與規劃，既十分必要又有可能。這其中，三個問題亟待解決：一是如何對公共服務能力進行定義與定位？二是如何解析其要素并科學設計能力標準體系？三是在新的條件下如何系統而有效地推進公共服務能力建設？

二、能力重新定義與定位

無論是實務界還是理論界，對何為公務員公共服務能力尚未取得共識。各方對其內涵和外延的認知存在的不同主要是受到對公務員、公共服務和能力三個概念認知差異的影響。

我國推行公務員制度后公務員內涵與外延有較大變化，1993年頒布的《國家公務員暫行條例》對國家公務員的界定是“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”，將公務員的范圍限定在國家行政機關內；其他黨政群機關和具有行政管理職能的事業單位工作人員雖然依照或參照公務員制度管理，但并不稱為國家公務員。2005年頒布的《公務員法》（該法用公務員替代國家公務員概念），對公務員界定采用了以三個基本構成要件列舉形式予以規范：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”依此規定，我國公務員的范圍涵蓋各級共產黨機關以及人大、行政、政協、審判、檢察、民主黨派機關工作人員；此外，還有兩類人員實質也屬公務員：工、青、婦等人民群團機關工作人員，經有關部門批準的“法律、法規授權的具有公共事務管理職能的事業單位中除工勤人員以外的工作人員”，二者均參照公務員法管理。據國家公務員局最新公開的數字，截止到2010年，我國共有公務員689.4萬人，參照公務員法管理人員88.4萬。①趙超：《我國公務員數量約689萬人近兩年年均增長15萬人》，http：／／news.xinhuanet.com／politics／2012－03／12／c＿111642464.htm。需要說明的是：國外公務員范圍大都遠大于我國，包括公立學校、公立醫院等在內的公共機構工作人員通常具有公務員身份，而我國擁有3000萬職工、作為政府舉辦公共服務機構的事業單位，其工作人員不屬于公務員，雖然政府公共服務大多通過其提供。

公共服務是內涵豐富的概念，可從不同學科、不同視角以及不同研究需要去定義。據薩繆爾森等經濟學者的公共物品理論，政府的所有產出以及公務員的所有職務行為都可視為公共服務。但從行為特征與我國政府職能定位（經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務）分析，公共服務應與公共行政（管理）對稱，公共服務應視為不同于管理的行為、職能，可定義為有國家行為、公共資源介入的服務性活動，其目的是滿足公民生活、生存與發展的某種直接需求。公共服務范圍非常廣、內容極其多樣，大致可概括為公共設施、公共事業、公共信息“三公”，在我國領導人首次提出建設服務型政府的同時對公共服務進行概括：“公共服務。就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府。”②溫家寶：《提高認識統一思想牢固樹立和認真落實科學發展觀——在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式上的講話（2004年2月21日）》，http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2004－02／29／content＿1337121.htm l。

能力也是一個在多學科理論研究和社會實踐中廣泛使用的概念。從心理學上講，能力是指順利完成某一活動所必需的主觀條件，是直接影響活動效率并使活動順利完成的個性心理特征。依據當代人力資源管理理論，能力一般意義上講是指行為主體有效工作時所需要的技巧、知識、經驗、品質和行為，③（英）希爾維亞·霍頓：《能力運動》，希爾維亞·霍頓等：《公共部門能力管理—歐洲各國比較研究》，國家行政學院出版社2007年版，第4頁。也可簡要將其概括為行為主體相對于給定任務的勝任程度。

由此，筆者借鑒美國心理學家大衛·麥克利蘭（David McClelland）1973年提出的能力素質模型（Competency Model）與20世紀80年代興起的能力管理運動相關理論，④在歐洲各國興起的能力管理運動是當代人力資源管理發展的新趨勢，在能力管理模式下，行為主體相對于給定任務的勝任度成為衡量行為主體能力的關鍵核心指標。特別是按照黨的十八大對服務型政府與高素質公務員隊伍建設要求，對公務員公共服務能力進行定義與定位：所謂公務員公共服務能力就是公務員為履行公共服務職能、從事公共服務活動應具有的主觀條件及其在公共服務行為中表現出的勝任程度，是公務員品德、知識、智能、體能、技能等的高度統一與綜合體現。需要強調的是，在公共服務取代主權概念成為公法基礎、服務型政府建設成為我國政府改革與發展方向的背景下，公共服務能力在公務員能力體系中應居于中心位置，是公務員各方面能力素質的綜合體現；同時，在“管理就是服務”語境下，政府管理活動與服務活動無法截然分離，公共服務能力的具體要求也體現在一些公共行政行為中，因而，公共服務能力高低直接或間接影響公務員其它能力的提升與作用發揮、政府公共服務及公共行政職能的有效履行。

三、要素解析與能力架構

在定義與定位基礎上，我們應進一步通過對能力構成要素分析，架構起體現分類分級要求的公務員公共服務能力標準框架體系。

1.公務員公共服務能力基本構成要素

麥可利蘭的能力素質模型把能力素質劃分為知識（Knowledge）、技能（Skill）、自我概念（Self－Concept）（包括態度、價值觀和自我形象等）、特質（Traits）、動機（Motives）五個層次。并認為知識和技能等屬于基準性素質（Threshold Competencies），概念、特質、動機等屬于鑒別性素質（Differentiation Competencies），真正能夠把優秀人員與一般人員區分開的是鑒別性素質。依據我國政府性質與公務員能力建設基本要求，參考能力素質模型及其他相關理論，筆者將公務員公共服務能力在結構上分為公共精神、職業素養、專業能力三個層次：由宗旨觀念、權力觀念、群眾觀念以及責任意識、服務意識、誠信意識、效率意識、職業道德、敬業精神等構成的公共精神與職業素養是公務員公共服務能力的鑒別性能力素質，其作為行為先導的觀念、意識和動機等，決定行為的方向和持續程度，也制約其它能力要素的發揮水平。與現代公共服務手段、技術、工具、程序等相適應的有關知識、技能等，則是公務員的基準性能力素質，可以被直接觀察和運用現代測評技術進行有效測評。相對而言，鑒別性能力素質養成要比基準性能力素質獲得更艱難。因此，公務員公共服務能力建設在全面提升能力素質的同時，應將著力點放在鑒別性能力素質上。

一是公共精神。公共精神是超越個人、部門、集團利益而追求公共目標、實現公眾利益的精神，是政府公共性的內在靈魂、集中體現與指引政府行為的價值導向。在社會主義的中國，為人民服務、做人民公仆是政府、公務員的宗旨、基本義務：《公務員法》將全心全意為人民服務作為公務員應當履行的基本義務；《框架》將“牢固樹立宗旨觀念和服務意識，誠實為民，守信立政”作為公共服務能力第一位要求。正是宗旨觀念和服務意識使公共精神成為一種正確對待權力、超越個體私利、擺正自身與公眾關系的價值準則、精神追求，它潛在地存在公務員的意識深處，成為履行公仆職責、開展公共服務的精神支撐與動力基礎，成為決定其職業素養、工作動機、行為模式的深層因素，是公務員鑒別性素質的核心要素。公共精神內涵豐富，從公共服務角度看，現代政府以公共精神作為公共行政的靈魂，以公民的意志作為公共行政的首要原則，把回應社會需求、服務公眾、實現公共利益作為政府宗旨，把公共服務作為政府最重要職能，“公共精神要求政府必須密切關注和認真回應公共利益需要和人民群眾的愿望及要求。從理念上看，這要求各級政府和官員必須堅持‘以人為本’，一切著眼于人民，一切為了人民，從而實現社會公共利益的最大化。”①吳開松：《簡論公共精神的現代內涵》，《光明日報》，2008年11月4日。

二是職業素養。職業素養指個體表現出的組織化的素質和涵養，是個體在職業過程中表現出來的綜合品質，反映職業內在的規范和要求。其核心是敬業精神與合作意識。任何職業均具有個性特征的職業素養要求，同時，職業素養也存在一些共同性的特征、要求，如美國《哈佛商業評論》評出了職業人應該遵循的基本職業素養：誠實、正直、守信、忠誠、公平、關心他人、尊重他人、追求卓越、承擔責任。公務員的職業素養主要包括職業道德、職業意識、職業作風等方面，其中一些要求是與其他職業的職業素養相同的，如敬業、合作、誠實、正直、守信、忠誠、公平、責任心等；另一些要求則是與公務員職務、與政府公共服務密切相關的，如《框架》列舉的公務員公共服務能力構成要素中的誠實為民，守信立政，責任心強，對工作認真負責，積極采納群眾正確建議等。公務員職業素養的具體要求，其上端與公共精神貫通，其下端又與專業能力相連，內涵豐富、作用重要。雖然實現公務員職業化是現代公務員制度的重要要求，但職業素養不是一蹴而就的，其形成是長期培育、訓練、潛移默化的養成過程，因而“職業素養的培養將是公務員隊伍職業化的重點”①艾燁：《關于公務員職業素養培養的思考》，《法制與社會》，2010年第2期。、公務員公共服務能力建設重要環節。

三是專業能力。雖然知識和技能等專業能力屬于基準性素質，屬于代表能力表層特征、只占整體1／8的所謂“能力冰山”水面以上部分，但卻是與公共服務密切相關，直接作用、表現于服務行為的能力，是公務員從事公共服務必備能力。包括專業化在內的“四化”是干部隊伍建設方針，黨的十五大明確提出建立高素質專業化的公務員隊伍目標更突出了專業化要求。一方面，職業化公務員從事的公共服務本身已是一種高度專業化的工作，正如美國學者莫石指出的那樣，公共服務不再是傳統的服務性的工作，而是管理精英啟動變革和領導社會發展的工作。而且隨著社會分工日趨復雜多樣，各類公共服務專業化需求日益強烈，公共管理、公共服務已不是僅有“綜合素質”的“聰明的門外漢”就可勝任的工作：“從全球范圍看，由于科技進步和經濟、文化的快速發展，各國政府所管理的公共事務的范圍日益擴大，內容更加廣泛，劃分也更為詳細，使政府行政管理的專業化得到了前所未有的強化。”因而必須“公務員改變‘萬金油’的形象”，②艾燁：《關于公務員職業素養培養的思考》，《法制與社會》，2010年第2期。提高公共服務的專業化水平。另一方面，雖然我國公務員多從事管理事務，與事業單位等工作人員直接提供公共服務有所不同，但公共服務所涉及的教育、衛生、文化、公用事業等均是屬于高度專業化的工作，即使不直接從事操作性的服務提供活動，要做好決策、監督、協調等事務也必須掌握相應專業知識與技能，這其中既包括管理知識與技能，更包括與上述公共服務相關的專業知識與技能。因此，專業能力是公共服務能力不可或缺的重要組成部分。

2.分類分級的公務員公共服務能力框架

不同層級、職務、職系等公務員公共服務能力的具體內涵與外延存在差異，因此，應構建分級分類能力標準框架從而更有針對性進行能力建設。建立分類分級的能力標準是發達國家和地區公務員能力建設的通行做法。如英國2005年提出的基于PSG公務員勝任力（Competency）框架，包括領導力、核心技能、專業技能、廣泛的經驗四個層面的勝任力，針對不同層級公務員提出不同能力要求，并設計了廣泛、多樣化的建設路徑與方式方法。③唐亞林、魯迎春：《基于PSG勝任力框架的英國公務員能力建設推進戰略及其啟示》，《中國行政管理》，2011年第12期。美國將公務員分為初級、中級和高級三個層次，對每個層次的公務員能力標準分別作了規定。其中高級公務員能力標準包括：領導變革、對人的領導能力、結果驅動、敏銳的商業管理、建立聯盟和溝通，其中每項能力都包括多項內容，如結果驅動能力包括六個方面的能力要素：責任、客戶服務能力、決策能力、企業家能力、解決問題的能力、可靠的專業技能。④祁光華：《美國高級公務員的能力架構及對我國公務員能力建設的啟示》，《探索》，2005年第3期。

實際上，2003年原人事部擬定的《國家公務員能力標準框架（討論稿）》除包括公共服務等基本能力外，還對科級、處級、司局級領導職務公務員分別提出能力標準。在正式下發的《人事部關于印發〈國家公務員通用能力標準框架（試行）〉的通知》（國人部發［2003］48號）中，基于職務層級的公務員能力標準取消，改之以要求“各地、各部門在公務員培訓、錄用、競爭上崗、考核等工作中，要以標準框架為參考依據，并根據不同職務公務員的特點制定細化的標準。各地、各部門要在實踐中不斷完善公務員通用能力標準……”這等于給出政策，讓各地、各部門結合實際及工作推進具體制定細化標準。一些地方如甘肅、重慶、湖北等提出形成各具特色、分層級的公務員能力體系。筆者認為，建立包括公共服務能力在內的公務員能力標準框架，應借鑒國外有益做法與經驗，梳理、總結我國工作推進與理論探討獲得的經驗教訓與研究成果，依據機關性質、工作職能、政府層級、職務層次等因素，圍繞公共精神、職業素養、專業能力三大能力素質，以服務為核心理念，以分類管理為基礎，精心提煉、科學規劃、具體設計，形成體現不同機關、不同層級、不同崗位、不同職責任務公務員公共服務能力內涵、要求、建設戰略與措施，更具可操作性的公務員公共服務能力標準體系。

公務員能力框架在工作性質層面將公務員分為綜合管理類、專業技術類、行政執法類三大類，在縱向層級層面將公務員分為中央政府、地方政府和基層政府三大類，在職能運作層面將公務員分為戰略決策層、監督管理層、執行操作層三大類，在職務序列層面將公務員分為初級、中級和高級三個層次（初級公務員包括科及科級以下公務員，中級包括處級公務員，高級包括司局及司局級以上公務員）。以此為基礎，提煉出各類公務員包括公共服務能力在內的應有能力，并對各種能力予以精確、簡明地刻劃、描述，設置用于評估、測量能力的指標體系，為開發、提升公務員公共服務能力奠定基礎。

四、能力建設路徑設計

“政府只有通過提供充足優質的公共服務，才能證明自己存在的價值與合法性。沒有服務就沒有現代政府。”①李軍鵬：《公共服務型政府》，北京大學出版社2004年版，第30頁。在干部隊伍建設取得重要進展、人才工作開創新局面、基本公共服務均等化總體實現背景下，提高公務員公共服務能力成為服務型政府建設的戰略任務、高素質公務員隊伍建設的重要內容。能力建設需要科學的理論指導、明確的問題導向、堅實的制度支撐、良好的組織環境。因此，在總結十年建設經驗與教訓基礎上，針對公共服務能力現狀及存在問題，按照十八大提出的建設人民滿意服務型政府與完善公務員制度要求，以科學人才觀為指導，以制度建設為中心，堅持能力本位、業績導向，突出專業化，大力加強公務員公共服務能力建設。

1.堅持科學人才觀的指導

人才理論創新對人才發展具有基礎性、先導性、引領性作用。②李源潮：《總結經驗，把握規律，提高黨管人才工作水平》，《人民日報》，2012年10月8日。科學人才觀作為馬克思主義人才理論中國化最新成果，立足世界多極化、經濟全球化深入發展，知識經濟方興未艾條件下社會主義現代化建設實踐，積極吸取當代人才學、人力資源管理與人力資本理論等的最新發展形成的人才科學理論體系。科學人才觀是科學發展觀在人事人才工作領域的集中體現和具體運用，它科學回答了中國特色社會主義條件下人才怎樣發展與實現什么樣的發展等重大問題，是我國公務員能力建設的行動指南與理論支撐。

一是領會精神實質。科學人才觀堅持馬克思主義關于人民群眾是歷史發展主體、“人的自由全面發展”思想，繼承和發展了黨在革命、建設、改革各個時期形成的豐富人才理論，立足當代人才工作實踐，深入探索中國特色社會主義人才發展規律，形成以人為本的價值取向，與促進人人成才、人的全面自由發展的人才觀念，特別是在黨管干部基礎上提出黨管人才原則，成為具有中國特色與時代精神的人才理論體系。科學人才觀的形成過程、基本內涵鮮明地體現了解放思想、實事求是、與時俱進、求真務實的精神實質，對指導公務員能力建設、提升公共服務能力具有重要世界觀和方法論意義。

二是把握理論體系。科學人才觀內涵豐富，對人才理論和實踐的重大問題進行了全面而系統地闡釋：明確了人才本質屬性——創造性；揭示了人才的價值即人才資源是第一資源、推動我國科學發展的關鍵因素；提出了德才兼備、以德為先的選人用人標準；特別是形成了能力本位的人才發展理念，要求以能力建設為核心，“重點培養人的學習能力、實踐能力，著力提高人的創新能力”。③《中共中央、國務院關于進一步加強人才工作的決定》，《人民日報》，2004年1月1日。把握科學人才觀的理論體系有助于不斷深入探索、自覺遵循公務員成長與能力建設規律，進而將理論自信轉化為行動自覺推進公務員能力建設。

三是發揮引領作用。將科學人才觀內化為包括公務員在內全社會的理論認知，通過宣傳、教育與理論探索，為公務員制度創新、能力建設提供思想動力與理論支持。將科學人才觀轉化為戰略部署，統領公共服務能力建設，當前重點是學習貫徹十八大關于服務型政府建設、完善公務員制度與人才隊伍建設相關精神，堅持黨管人才、黨管干部原則，以公務員能力優先發展推動政府轉型與公共服務職能有效實現；加快體制機制改革和政策創新，形成激發公務員創造活力的制度優勢；堅持以人為本，開創公務員人人皆可成才、人人盡展其才的生動局面，科學有效地指導公務員公共服務能力建設。

2.構建現代公共人事制度

對于能力建設，“制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。④《鄧小平文選（第2卷）》，人民出版社1994年版，第333頁。公共性是現代政府的本質特征，也是現代政府人事管理的本質特征。構建公共人事制度是政府人事制度改革與發展方向，是提高公務員公共服務能力的基礎性工作：“干部人事制度改革的最終目的就是要建立公共人事制度，其重點在于‘公共’二字：一是強調公共人事權力歸人民享有的憲法理念，二是強調公共人事制度建設的法制化，三是強調公共人事治理的科學化。建立凸顯‘公共性’的人事制度將是一個艱難困苦的歷程……”⑤劉俊生：《中國人事制度概要》，清華大學出版社2009年版，前言。

一是彰顯公共精神。公共精神是現代公共行政的基本精神、政府公共性的精神表達。現代政府的公共性是指政府的公共所有屬性，目的是為了維護公共利益，實現公共目標，履行公共職能；強調政府公共權力來自社會公眾，公平正義是政府的核心價值，滿足社會日益增長的公共服務需求是政府的主要職能，正如黨的十八大提出的“推動政府職能向創造良好發展環境、提供優質公共服務、維護社會公平正義轉變”。應將公共性及其精神表達作為公共人事制度的核心理念與指導原則，把服務社會的宗旨轉化成公共行政與公共服務的價值追求與莊嚴承諾：“公共行政的精神意味著對于公共服務的召喚以及有效管理公共組織的一種深厚、持久的承諾”，①喬治·弗里德里克森：《公共行政的精神》，中國人民大學出版社2003年版，第2頁。從而形成包括民主的精神、法治的精神、公正的精神、服務的精神等的公共精神，引導、促使公務員不斷提升素質能力。

二是構建公共人事制度。廣義公共人事制度在我國應包括公務員制度、事業單位人事制度及公共企業人事制度；狹義公共人事制度相當于公務員制度。公共人事制度作為公共行政體制、干部人事制度的重要組成部分，其公共性主要體現為堅持黨管人才（干部）原則與革命化、知識化、專業化、年輕化方針，以為公眾提供優質高效的公共服務為宗旨，體現公共精神的政府人事制度體系；公共人事制度將公職視為共有、公用的公共資源，實行“公職開放”，公開、平等、競爭、擇優選擇公務人員。

三是推進人事制度現代轉型。現代人力資源管理與傳統人事管理核心區別是把人視為資源，一種通過有效開發而能力不斷增長、價值不斷提升的資源。因此，應立足人才資源是第一資源，以激發、調動和積極發揮公務員能力、促進公務員能力發展與提升為目標，堅持能力本位與績效導向，分解傳統大一統的干部人事制度并轉化為現代型的公共人力資源管理制度，戰略性地謀劃、實施分類管理、選拔任用、考核評價、激勵獎懲、培訓開發等一系列管理活動，整體性地開發包括公共服務能力在內的各項能力。

3.完善能力開發培訓機制

能力是開發出來的。面對市場經濟發展、知識經濟興起與全球一體化不斷深化，一方面公務員要不斷提高能力以應對快速變遷時代不斷出現的新問題、新變化，另一方面日新月異的科技革命使知識衰變、折舊速度加快，公務員必須在應對新知識和新技術挑戰的同時，不斷學習、提高素質、解決“本領恐慌”問題。因此，完善公務員開發機制成為構建公共人事制度的重要主題與加強公共服務能力建設的中心環節。

一是以能力標準框架為基礎進行開發。能力框架不僅是各種能力的列表，也是表達、評估和測量能力的工具（Stabler，1997）。②（英）希爾維亞·霍頓：《能力運動》，希爾維亞·霍頓等：《公共部門能力管理—歐洲各國比較研究》，國家行政學院出版社2007年版，第5頁。從公共精神、職業素養、專業能力三個方面分層分級提煉出各種能力并進行列表，對各種能力予以科學、精確、簡明地刻劃、描述，形成可用于能力培訓、人事任用、評估測量等的能力標準指標體系，為測定、評價和提升公務員能力提供依據。

二是形成多元化、競爭性的開發機制。針對不同職能、不同層級、不同職責等的公務員，健全包括與專門學習相關的培訓、與崗位工作相關的“干中學”（learning by doing）、與豐富實際經驗相關的輪崗交流、與個人工余時間有效利用相關的自我開發等多元化、多層次的開發機制。構建學習型組織，健全政府主導的多元投入機制，完善激勵約束機制，提升個人發展意愿、強化學習動機，形成有助于終生學習、持續開發與共同學習成長的組織氛圍與政策環境。完善培訓體制與運行機制，在培訓主管部門、培訓主渠道——行政學院、政府部門所屬各類培訓機構、高等院校等之間，形成管辦職能分離、主渠道作用充分、各類施教機構良性互動、資源合理整合、有序競爭的公務員培訓體制，健全從培訓需求調查、目標與內容設計、培訓實施、效果評估等完整的運行、監控體系。依據分類分級能力標準框架，針對組織需求、職位工作、職業發展等要求，借鑒各國先進培訓理念、培訓方法，科學設置培訓內容，有針對性開展培訓，不斷提升培訓質量。

三是突出專業性，增強開發的針對性。現代公共管理與公共服務日趨專業化、專業能力成為公務員管理與服務必備的基本能力，而“公務員制度的建立，本身就是現代政府行政管理專業化發展的必然結果，符合時代發展的潮流”。③藍志勇、胡威：《論人力資源管理工作中公務員的專業化問題》，《中國行政管理》，2008年第6期。各部門特別是公共服務部門應把握公共服務公共性、服務性、專門性等特點，圍繞公共精神、職業素養、專業能力，完善多樣化開發培訓形式、制度機制。針對公務員公共服務能力方面存在的不足，特別是公務員隊伍建設“高素質、專業化”兩大目標中的“專業化”已淡出，人們對專業化要求內涵、意義、如何落實等問題還存有不少認識誤區，專業化要求貫徹的持續性、有效性相對不足，導致公務員專業能力提升緩慢甚至有下降趨勢。①趙立波：《公務員專業化與專業能力：問題、原因與對策》，《上海行政學院學報》，2011年第4期。有必要在“建設高素質公務員隊伍”總體目標下明確專業化要求，或將專業化、專業能力作為“高素質”要件之一；同時，結合公務員從事的具體工作，從專業精神、專業知識及專業技能三個層面，合理設計培訓內容、選擇培訓方法，加強標準化、操作性訓練，促使公務員掌握現代政府管理與服務理念、程序、技能、手段與工具，提高專業能力，從而成為具有現代公共精神、高度職業素養、精通專業知識與技能的復合型行政管理人才。

4.優化能力建設制度環境

能力建設是在制度環境中進行的，形成有助于能力建設、引導公務員提升學習、實踐與創新能力的組織氛圍與制度環境，是有效激勵與規范公務員能力建設的重要條件。因此，應將能力建設主題貫穿于公共人事制度設計與公務員開發管理的全過程，形成基于能力管理的公務員制度環境。

一是形成制度體系。重點是“管好三口”：把住入口、管好樓梯口、暢通出口既是公務員管理最主要的環節，也是從源頭做好能力建設的重要手段。入口決定組織由什么人組成因而是決定組織整體素質的初始、最重要的關口，堅持公開平等競爭擇優原則，實行“凡進必考”，科學設計能力測試體系，將基準性素質特別是鑒別性素質檢測出來，真正選擇高素質公務員。在職務升降、獎勵處罰、工資福利等方面實施“功績制”原則，依據能力與業績適時進行激勵獎懲。在出口方面，拓寬出口，加大流動力度，在留住有潛力、有業績人員的同時，及時將不適于公務員職務、能力素質達不到公共服務要求的人員流出公務員隊伍，使公務員進出有序，人力資源適才適所。

二是完善考核評價機制。堅持注重實績、群眾公認，建立以能力和業績為導向、科學的社會化的公務員評價機制，既有助于促使評價考核民主透明、有制度化保障，又有助于改變公務員“對上而不對下負責”問題，引導公務員增強公共意識、服務意識，實現政民互動與工作“重心下移”，進而著力提高公共服務能力，按對象要求向基層、企業、群眾要求提供高質量服務。首先，在對公務員德、能、勤、績、廉全面考核的基礎上，將業績作為重點考核：業績是能力素質的綜合展示或結果，也是鑒別能力素質最直接的依據，能力本位一定與績效導向相聯系。其次，通過科學分類，將能力標準框架體系進一步細化，以可檢測的業績作為重點，建立包括過程與結果、投入與產出、潛能與行為等的能力考核指標體系。再次，形成能夠吸納群眾認可、由制度支撐、社會化的運行機制，改變傳統“內對內”封閉化、“上對下”單向度的考核方式，完善多元參與的考核評價運行機制。最后，將團體考核與個人考核相結合，公務員是作為政府一員履職，其績效表現既與個人努力有關，更與團體協作、組織環境有關；社會公眾對政府評價既與個體直接接觸的公務員相關，也與政府部門整體表現相關，將團體考核與個人考核結合既有利于提高評估科學性，更有利于群體協作與整體公共服務能力的提升。

三是完善公務員選用機制。選賢任能是現代人事管理的基礎，而作為重要政治資源的公職其分配與使用必須公平，機會平等、過程公開、結果公平才能樹立良好的用人導向與組織氛圍，從而促進公務員成長與公共服務能力提升。筆者長達十余年的跟蹤調查顯示：“用人唯親”是選人用人存在的最突出問題，②趙立波：《完善黨政干部選拔任用機制——十年跟蹤調查與分析》，《山東行政學院學報》，2012年第3期。“用人唯親”本質上是公權私有私用，是最大的腐敗。因此，在公務員選用機制改革、創新方面，應堅持德才兼備、以德為先標準與公平優先原則，把解決“用人唯親”、用人不公作為改革的首要目標，公平、公正地分配、使用公職資源；以決策民主為中心，以擴大參與為基礎，健全制度化、民主化的選人用人機制，讓民眾更多地參與公職的選擇、管理、監督，創造平等參與、公開競爭的條件，擴大選人用人視野，解決“少數人在少數人選擇少數人問題”；按照能力本位要求，明確、細化業績標準，提高業績鑒別的準確性，硬化業績在公務員選拔任用中的作用，“憑業績論人才、憑貢獻選人才”，實現在職務升降方面“能者上、平者讓、庸者下”，強化選人用人機制對公共服務能力提升的導向、激勵作用。□

（責任編輯：嚴國萍）

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1007－9092（2013）04－0065－08

趙立波，中共青島市委黨校、青島行政學院教授，主要研究方向公共管理、公共文化服務。基金項目：國家社會科學基金課題《事業單位管辦分離機制創新與績效評估研究》（11BZZ039）。