鄉鎮社會管理格局的建構——基于浙江省楓橋鎮的調研

□ 盧芳霞

一、鄉鎮社會管理格局:問題的提出

早在2004年，黨的十六屆四中全會就提出要“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”。此后，黨的十六屆六中全會、十七大報告都重申要健全社會管理格局。黨的十八大雖然有了新提法，提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”，但這仍然建立在原來的十六字格局基礎之上。中央黨代會之所以多次強調社會管理格局，是因為社會管理格局在社會管理這一系統工程中居于根本性、基礎性、全局性的地位，是社會管理中的“頂層設計”。

但到底如何建立健全“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局?自2004年開始很長一段時間內，我國對社會管理格局的研究幾近空白，只有俞可平①俞可平:《推進社會管理體制的改革創新》，《學習時報》，2007年4月23日。、陸學藝②陸學藝:《關于社會建設的理論和實踐》，《學理論》，2008年第12期。等在文中提及社會管理格局，但并未進行系統研究。2008年，陳振明等人有所突破，以課題形式進行專項研究③陳振明等:《“我國社會管理格局和管理體系構建”課題研究報告》，《甘肅行政學院學報》，2008年第4期。;2010年，隨著社會管理創新試點工作的推進，官方和學者對社會管理格局的研究明顯增多:馬凱較早系統地闡述了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的具體含義，形成對十六字的經典闡釋④馬凱:《努力加強和創新社會管理》，《國家行政學院學報》，2010年第5期。;周永康更詳細深入地闡述了“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的含義，使其更具操作性⑤周永康:《加強和創新社會管理，建立健全中國特色社會主義社會管理體系》，《求是》，2011年第9期。;另外，李培林⑥李培林:《我國加強和創新社會管理的若干問題》，十一屆全國人大常委會專題講座第二十二講講稿。、龔維斌⑦龔維斌:《社會管理及其創新中的十大關系》，《行政管理改革》，2011年第5期。等也較詳細地闡述了十六字的具體內涵。整體來看，理論上已經對如何建立健全社會管理格局有了明確的界定。

但從實踐來看，鄉鎮對如何建立健全社會管理格局仍然充滿著困惑，必須正視鄉鎮的困惑并加強指導。鄉鎮是我國社會的重要基礎，從數量上看，鄉鎮是數量最多的政權組織，目前全國總共有3萬多個鄉鎮，即使在城市化水平較高的浙江省，目前也仍然有近1100個鄉鎮;從功能上看，鄉鎮是連接中央政權和農村社會的中樞神經，中央關于加強和創新社會管理的戰略決策能否真正貫徹落實到農村社會主要取決于鄉鎮。但鄉鎮有其特殊性，不僅需要理論指導，而且需要鮮活的借鑒樣本。所以本文嘗試在理論梳理的基礎上，選取一個典型鄉鎮作為樣本，對其進行解剖麻雀式的調研分析，總結出具有農村特色和浙江本土化的一些經驗，并進一步開展討論把個案經驗上升到普適性結論，以為全省廣大鄉鎮提供借鑒。

二、楓橋鎮:一個經典樣本的調查

(一)調查樣本

本文以“楓橋經驗”的發源地和“全國社會管理創新綜合試點單位”諸暨市的試點鄉鎮－－楓橋鎮為調查樣本。楓橋鎮是具有農村特色的鄉鎮，又是農村社會管理創新的樣板，具備樣本的典型性。

1．楓橋鎮:農村社會的典型代表。楓橋鎮地處諸暨市東北部，毗鄰紹興縣，是人口地域大鎮，鎮域面積165平方公里，總人口9．6萬，其中常住人口7．6萬，轄28個行政村，2個社區，有各類企業7600多家，主要是點多面廣的小作坊、小企業。有省級全面小康示范村3個，紹興市全面小康示范村1個，諸暨市樣板村3個，諸暨市新農村7個。楓橋鎮城鎮化水平較低，所轄的行政村和農業人口數量多，所以帶有“農村社會”的典型性。同時，楓橋鎮所屬的諸暨市早在2010年就被評為“全國農村社區建設實驗全覆蓋示范單位”，是當時浙江省獲此殊榮的5個縣(市、區)之一。楓橋鎮在農村社區建設方面很有特色，也是農村社區的先進和典型。

2．楓橋鎮:農村社會管理創新的樣板。楓橋鎮是“楓橋經驗”發源地。1963年，楓橋鎮在社會主義教育運動中“發動和依靠群眾”改造“四類分子”的經驗，獲毛主席批示并在全國推廣。上世紀八九十年代，“楓橋經驗”被中央政法委、中央綜治委作為社會治安綜合治理的典范。新時期“楓橋經驗”的內涵不斷豐富，從維護社會治安轉向社會全面管理。為此，楓橋鎮先后榮獲全國先進基層黨組織、全國社會治安綜合治理先進單位、全國文明鎮、浙江省新農村建設示范鎮、浙江省衛生鎮等榮譽稱號，并捧得浙江省首只全國綜治工作最高榮譽“長安杯”。2010年8月，楓橋鎮成為“全國社會管理創新綜合試點單位”諸暨市的先行試點鄉鎮。三年來，“楓橋經驗”由“社會治安綜合治理”逐步向“社會管理綜合治理”的經驗轉型，并進一步引起全國關注。

(二)調查方法

1．文獻法。從期刊網、有關“楓橋經驗”的三本專著、楓橋鎮政務網、村務網、浙江省萬村聯網、諸暨市和楓橋鎮的文件資料、宣傳手冊、工作總結等收集大量資料。

2．訪談法。一是利用暑期蹲點調研機會，采用一對一訪談的方式，與楓橋鎮黨委書記、鎮長、主管組織工作的副書記、主管綜治工作的副書記、宣傳委員、農業副鎮長、社會事業副鎮長、組織委員、三資辦副站長、民生保障辦主任、綜治辦、司法所工作人員、財政辦會計、老楊調解中心負責人等30多人訪談。二是利用擔任班主任的機會，把曾在黨校培訓的楓橋鎮干部和大學生村官加為QQ好友，通過QQ隨時進行深度訪談。三是利用講授《紹興基層社會管理創新的實踐與啟示》、《楓橋經驗演進與社會管理創新》的機會，與本省學員討論“楓橋經驗”在鄉鎮社會管理創新方面如何發展，向外省學員詢問“楓橋經驗”是否具有借鑒意義①目前全國共有31個省、直轄市、自治區(除西藏)的干部赴紹興培訓，每位赴楓橋鎮調研的干部都認為“楓橋經驗”值得借鑒，雖然整體借鑒較難，但其理念和一些具體做法值得借鑒。據不完全反饋，目前已有天津寶坻區、安徽六安肥東蕪湖、山東日照臨淄、江西吉水縣、湖南雙峰縣、貴州遵義白泥鎮、廣西百色等地實質性借鑒“楓橋經驗”。。

3．問卷法。一是利用作者為楓橋鎮1106名村民代表培訓的機會，抽樣近10%的村民代表填寫《“楓橋經驗”與社會組織發展調查問卷》。二是專門召開座談會，請楓橋鎮28個行政村和2個社區的干部填寫《村(社區)社會組織基礎信息采集問卷》。三是利用訪談的機會，請16名楓橋鎮工作人員填寫《“楓橋經驗”與社會管理創新調查問卷》。

4．觀察法。自2009年紹興市楓橋經驗研究所在黨校成立以來，作者及同事已經60多次帶班赴楓橋鎮開展現場教學，期間進行了較深入的觀察。暑假作者又與省委黨校研究生專門赴楓橋鎮蹲點調研半個月，深入到典型行政村、農村社區活動場所、農戶家庭實地觀察。

三、鄉鎮管理新格局:對調查樣本的闡釋

調研發現，近年來，楓橋鎮逐步形成“黨委發揮總攬全局和統領各方的作用，政府承擔社會管理和公共服務的職能，社會各界密切配合和協同管理，群眾積極依法理性和有序參與”的多元社會管理格局，既符合理論的指向，又具有實踐的鮮活性，可以為全省乃至全國鄉鎮提供借鑒。

(一)黨委:發揮總攬全局和統領各方的作用

黨委領導，就是要發揮黨委在社會管理格局中總攬全局、協同各方的領導核心作用①馬凱:《努力加強和創新社會管理》，《國家行政學院學報》，2010年第5期。。楓橋鎮黨委通過以下幾方面發揮領導核心作用:

1．成立組織加強領導。楓橋鎮成立了鎮黨委書記任組長的社會管理創新領導小組，統籌領導社會管理創新工作。同時抽調人員成立專門辦公室，分設督查指導組、后勤保障組、資料收集組、經驗總結組等;組織召開黨政班子聯席會、研討會等，增強對社會管理創新的責任感和使命感。

2．出臺制度加強領導。鎮級層面制定了綜治網格化管理制度、社會治安綜合治理形勢定期研判制、“一排、二會、三合、五聯”的整合聯動制、重大事項風險評估制、農村社區矯正“三幫三延伸”和“5+1”制，農村“三資”管理制等幾十項制度，而且這些制度大多在全省、全市率先出臺。同時指導行政村(社區)制定一系列與上級制度銜接、與本村民情相符的二十多項制度。

3．創建“網格”加強領導。創建綜治網(綜治網格化管理)、黨建網(黨建網格化管理、組團式服務)、土管網(土地執法監察網格化管理)、勞管網(勞動用工網格式管理)、消費網(農村消費網格化維權)等網，通過這張橫向到邊、縱向到底，上下聯動、左右協調的大網，把政府、社會和群眾統領到農村社會管理中。

4．統籌資源加強領導。盡量把鄉鎮轄區內的資源包括機關、村(社區)、企事業單位等統籌起來。最為典型的是，開創性地把鄉鎮所駐的機關、事業單位、國有企業組建成五支專業服務隊(詳見表一)，合力推進網格化管理、組團式服務工作。

附表一 楓橋鎮黨委統籌組建的五支專業服務隊

5．創新基層黨組織加強領導。借“創先爭優”活動，指導行政村按產業不同設置黨小組。2008年指導新擇湖村率先打破傳統的以地域(自然村)劃分農村黨小組的模式，將該村黨支部89名黨員按從事行業不同，劃分為廢鋼經營、防水材料生產、農業、老年等8個黨小組。現楓橋鎮共有6個村推行產業黨組織的做法，加強合作共贏，避免惡性競爭，體現黨組織對發展經濟的引領作用。2011年村級換屆選舉時，楓橋鎮黨委結合社會管理創新工作，指導新擇湖村在保留原有產業黨小組的基礎上，再創設黨建服務、民生保障、公共事業、綜治服務4個服務型黨小組，實現組織優勢向服務優勢發展。

(二)政府:承擔社會管理和公共服務的職能

政府負責，就是要發揮政府主導作用，強化社會管理和公共服務職能，建設服務型政府，提高服務型管理能力。楓橋鎮政府通過以下幾方面履行職能:

1．通過“綜治”加強社會管理。2003年，楓橋鎮率先在全省建立了綜治、司法、調解、信訪、應急分隊五位一體的綜治工作中心。7年來，綜治工作中心遵循社會發展規律，順應新形勢發展要求，不斷增設機構，增強功能，最終形成了集綜治、司法、信訪、調解、警務、流動人口、安全管理、應急管理、土地管理、勞動管理、社區矯正、反邪教、檢察十三個職能機構為一體的綜治中心。

2．創新科技手段加強社會管理。2010年楓橋鎮投入600多萬元率先在全省建成鄉鎮社會動態視頻監控系統，安裝在17個重點區域、共118個高清監控點投入使用，既實時監控社會治安狀況，為公安快速出警和破獲治安刑事案件提供有力幫助，又對超速、逆行、闖紅燈等一系列交通違章現象進行準確、全天候的監控、執法和處罰。2011年楓橋鎮又投入1000多萬元，建成基礎信息系統、綜治辦公系統、應急處置指揮系統、為民服務中心“四位一體”的信息管理平臺，全面構筑人防、技防、物防相結合的社會治安防控體系。

3．提供公共服務改善民生問題。楓橋鎮組建“鎮專業服務隊—村網格服務團隊—村網格區專業服務組”三級服務團隊，開展“組團式服務”①盧芳霞:《組團式服務:農村社區公共服務供給機制研究——以楓橋鎮為例》，《浙江社會科學》，2011年第6期。;鎮村兩級都建立農村社區服務中心，統一提供黨建工作、生產經營、公共事業、綜合治理、社會保障、計生衛生、文化體育共七大類四十八項服務，并對可以代理的十三項公共服務實行“全程辦事代理制”。目前楓橋鎮逐步形成“小事不出村，大事不出鎮，服務提供在家門”的農村社區公共服務創新的“楓橋經驗”。

4．通過績效考核改善服務態度。2010年楓橋鎮出臺《楓橋鎮機關工作人員績效考核實施辦法(試行)》，考核分月度工作考核和年度綜合考核。月度考核按目標確定、工作記實、評價打分、公示通報等步驟實施。月底，每位干部要根據崗位職責、工作任務和臨時性工作，填寫下月的工作計劃表，做到目標清、任務明;對每項工作的進度和完成情況以及未完成工作的原因，必須在月度績效考核表上作詳細記錄，并進行自我評價;鎮里對機關干部績效考核后，每月將予以公示，與干部月度考核掛鉤。年度綜合評價將工作人員分為優秀、良好、一般、差四個等次。

(三)社會各界:密切配合黨政、協同管理社會

社會協同，就是發揮人民團體、基層自治組織、各類社會組織和企事業單位的協同作用，推進社會管理的規范化、專業化、社會化。楓橋鎮社會各界密切配合黨政、協同管理社會:

1．人民團體密切配合、協同管理。楓橋鎮的工會、共青團、婦聯、殘聯等人民團體都密切配合黨政，協同管理社會。如楓橋鎮工會積極參與社會管理，有效促進和諧勞動關系。2007年楓橋鎮工會就升格為鎮總工會，目前全鎮單建企業工會73家，還建立了梅苑村和屠家塢村兩個村級聯合工會。楓橋鎮步森集團在2011年被評為“全國模范勞動關系和諧企業”。又如殘聯配合黨政加強對殘疾人的管理服務，鎮殘聯下設肢殘人、盲人、聾人、智力、精神殘疾人等專門協會;鎮村均聘殘疾人專職委員1人，同時村級還設殘疾人協會組織。

2．基層自治組織密切配合、協同管理。楓橋鎮的基層群眾性自治組織(村委會)制定了一系列民主自治制度(如財務管理細則、村土地及建房管理細則、村重大事項民主決策流程、村黨務和村務公共流程)等內容，并印制成民主治村手冊發放到每戶人家，保障農村居民的知情權、參與權與監督權。同時，各村還制定了村規民約加強自治，最為典型的是楓橋鎮陳家村曾與中南財經政法大學法律文化研究院合作，制定《陳家村村規民約》，打造法治型社會主義新農村的樣板。另外，楓橋鎮還形成了服裝、紡織、機電制造、農業四大行業自治組織，并在這些行業內設立調解組織，有效解決矛盾和糾紛。

3．社會組織密切配合、協同管理。因為法規對社會組織登記有限制，所以目前楓橋鎮只有5個登記的社會組織。但楓橋鎮事實上存在的社會組織形式多樣，數量龐大，具有各類群防群治的自治組織、經濟類、工會組織、維權、村務監督、水利土管環保衛生管理類、僑聯組織、慈善救助類、教育類、老年類、文體類等大量社會組織②周鑫澤:《農村社會組織發展與社會管理創新——基于浙江省楓橋鎮的實證研究》，《中共浙江省委黨校學報》，2012年第1期。。這些社會組織在矛盾調解、治安防范、文體活動、教育普及、醫療衛生、養老、救助、維權、流動人口管理等方面發揮了大量作用③遺憾的是，楓橋鎮社會組織的作用，主要體現在群防群治、矛盾調處方面，其他方面的作用沒有得到充分發揮。這正是當前鄉鎮體制內社會組織(如村兩委組織、調解委員會等)過多、體制外社會組織過少所引起的通病。。

4．企事業單位密切配合、協同管理。事業單位如鎮人民醫院、教育辦公室、文化廣電站等都是“網格化管理、組團式服務”的重要成員。楓橋鎮中、學勉中學探索“楓橋經驗”進校園活動，通過創建平安校園助推平安楓橋。國有企業如電信支局、供電所、自來水煤氣公司等都加入到“網格化管理、組團式服務”工作。許多私營企業具有社會責任感，從事慈善和捐助事業，如永寧弟兄公司在2010－2019年每年捐助10萬元，設立“平安楓橋”獎勵基金;許多企業家支持家鄉教育事業，總共設立了四個獎學金與三個教育基金①《諸暨市楓橋企業家設基金褒獎后學》，浙江教育在線，2010年12月23日。。

(四)群眾:積極、依法、理性、有序參與社會管理

公眾參與，就是要充分發揮人民國家人民管理的作用，引導公眾依法、理性、有序參與社會管理。②馬凱:《努力加強和創新社會管理》，《國家行政學院學報》，2010年第5期。楓橋鎮群眾在參與社會管理中呈現兩大特點:

1．群眾參與社會管理積極性高、參與面廣。48年來，群眾參與是“楓橋經驗”得以傳承的法寶。當前，群眾依然保持參與積極性。據統計，目前楓橋鎮以綜治信息員、調解員、義務巡防員和消防員、平安志愿者等不同身份參與的群眾，超過總人口10%。如果再加上通過各類文體組織、老年組織等參與社會管理的群眾，將超過50%。另外，群眾參與社會公益事業的積極性非常高。抽樣調查表明，91．5%的村民代表愿意參與社會公益事業或捐款。

2．群眾參與社會管理依法、理性、有序。楓橋鎮作為政法系統的一面旗幟，多年來堅持運用法律手段，群眾在這種法制氛圍下早就訓練有素，普遍能依法參與社會管理。另外，楓橋群眾理性有序參與的特征也較明顯。早在48年前，在“社教”這場激進政治運動中，全國各地普遍對“四類分子”產生過火、過激行為，楓橋鎮卻“要文斗、不要武斗”，通過擺事實、講道理改造“四類分子”，這充分體現出理性的傳統。現在楓橋鎮的群眾仍然保持理性傳統，能較有序參與社會管理③但也存在“無序”現象，近年來楓橋鎮的上訪，尤其是越級上訪、赴京上訪的現象逐漸增多，群眾在這方面似乎變得“不理性”。我們不得不反思，為何一個專門生產信訪經驗的地域，卻有這么多上訪?這可能跟“信訪一票否決制”、維穩體制中的不合理制度相關，導致民眾“熱衷上訪”。，多年沒有產生群體性事件，喜歡采用調解的方式解決矛盾。據統計，近年來楓橋鎮的人民調解成功率達95%左右，其中80%的糾紛在村一級得到解決，鎮法庭調解率高達75%以上，這是楓橋群眾理性考慮訴訟成本、有序解決矛盾糾紛的典型體現。

四、鄉鎮管理新格局:普適性的結論

根據楓橋鎮的調研結果，我們可以進一步討論，鄉鎮到底如何形成“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，從而把楓橋鎮個案經驗上升到普適性結論。

(一)黨委:如何發揮“總攬全局、統領各方”的作用

堅持黨的領導，是中國最大的特色，也是最大的政治優勢。所以必須堅持鄉鎮黨委在農村社會管理中的核心領導作用。

1．要注重理念創新。理念決定行動。鄉鎮黨委要緊跟上層政策及時創新理念，統領政府、社會、群眾推進社會管理創新工作。今后鄉鎮黨委的理念要從重經濟建設、輕社會管理向注重社會管理和經濟社會協調發展轉變;從防控型管理由服務型管理轉變;從單一化管理向科學化管理轉變;從重形式輕內容的管理向注重綜合效益的管理轉變;從運動式管理向長效式管理轉變。

2．要注重制度建設。鄉鎮既要在鎮本級設計與法律法規、上級政策相銜接、與本鎮實際情況相符合的制度，又要指導村一級出臺相應制度。設計制度時必須充分論證，力求達到制度的科學化，避免出現“出臺一項新制度，制造一些新矛盾”的怪現象，這樣才能真正從源頭預防矛盾。

3．要注重文化引領。思想文化宣傳不到位，人們的道德觀、價值觀就會存在問題，社會管理的基礎就不牢固。2011年，中央綜治委變更成員單位，新增中宣部部長為副主任，這是希望將加大社會形態和文化方面的引導和調整。在這樣在背景下，鄉鎮要改變“重實踐輕理論、重實干輕宣傳”的習慣，更加注重思想文化方面的宣傳，引領農村居民朝著正確的道德觀、價值觀發展。

4．要注重資源統籌。鄉鎮一級的公共資源本來有限，所以更要合理配置本單位黨政各部門社會管理的職責權限，切實解決多頭管理、分散管理、難以形成合力的問題;更要統籌鄉鎮所駐的其他機關、事業單位和國有企業各方力量，抱團式進行社會管理設計的制度。

5．要注重基層黨組織作用。從中國共產黨六十多年的執政經驗來看，把黨的基層組織建設與社會管理統籌考慮、把黨的基層組織建設作為社會管理的主要推力是必然訴求。在農村中，最豐富和最能調動的管理資源主要還是黨員，所以鄉鎮黨委要通過加強基層黨組織建設，發揮基層黨員的作用，通過黨員引領群眾來加強和創新社會管理。

(二)政府:如何承擔“社會管理、公共服務”的職能

在當前中國鄉鎮，政府仍然是最具權威性和制度化的主體，所以今后要充分發揮政府的社會管理和服務作用。當然政府要避免單純剛性的管理，而代之以科學柔性的管理。

1．夯實網格化管理和組團式服務。網格化管理、組團式服務具有重要創新意義和推廣價值，已推廣成為浙江特色的治理經驗。但許多鄉鎮只在面上推開，沒有實質性利用好這張網。原因是部分鄉鎮“只想推廣本地經驗，不愿借鑒外來經驗”，部分鄉鎮認為“網格化管理是保甲制①保甲制度根源可追溯至周，形式上起源于宋，幾經演變。后因國民黨政府為維護其反動統治而把保甲制度作為縣以下基層行政組織制度，保甲制度被蒙上反動色彩而飽受貶鄙。其實客觀評價，作為中國歷史上鄉村社會里維系鄉村自治的三大基石之一，保甲制度存在著一定合量內核，保甲組織本質上可以說是具有中國歷史特色的社會基層組織，是基層群眾自己成立的一種社會管理組織形式，它在不同時期都可以成為當時政府聯系基層民眾和管理基層社會的中介和橋梁，也是國家政權得以存在的根基。新中國80年代成立的居委會、村委會與保甲組織相比，也不是完全的否定與重構，而是有一定的相似之處。的回歸，防控色彩太強”。我們應該正確認識到“網格化管理只是手段，組團式服務才是目的”，只要鄉鎮不把網格化管理單純作為防控手段，其不失為是一種好方式。

2．利用科技加強社會管理和服務。科技與信息化正在加速形成現代化行政管理理念，重塑政府管理的結構和形態。目前中央、省市縣各級政府都非常重視對現代科技信息的投入，鄉鎮一級政府雖因財力限制等原因普遍無法加大投入，但可以充分整合和利用現有的鎮務網、村務網、農民信箱、縣(市)信息服務平臺等加強社會管理和服務。

3．通過績效管理強化社會管理和服務。政府績效管理是以實現政府對社會管理、提供公共服務的經濟性、效率性、效益性和公平性為目標的全新的管理模式。要探索符合鄉鎮實際情況的績效管理評價體系，形成有效的激勵和監督機制，加強鄉鎮政府的社會管理責任感和公共服務的質量。

4．下沉公共財政提供更多公共服務。農村稅費改革的推進與實施，雖然改善了干群關系，但也使許多農業型鄉鎮成為“懸浮型政權”，沒有財力提供豐富的農村公共服務。今后縣(市)政府要下沉公共財政，貫徹城鄉基本公共服務均等化政策，通過農村社區服務中心等平臺給鎮村提供更多公共服務。鄉鎮要改變存量公共財政的投向，把更多錢用于社會管理和服務，尤其是優先投向醫療、保障、教育、衛生、文化、治安等民生領域。

(三)社會各界:如何“密切配合黨政、協同管理社會”

社會協同，就是要發揮人民團體、基層自治組織、社會組織和企事業單位的作用，形成黨委政府與社會力量互聯、互補、互動的社會管理和公共服務網絡。中國不能像西方國家那樣發展獨立自主、甚至與政府制衡的公民社會，還是應該建立中國特色的協同社會管理模式。

1．人大政協要“動員社會力量”。人大政協擁有廣泛的社會資源和社會力量，可以通過人大政協充分動員社會力量參與社會管理。2011年，中央綜治委新增全國政協副主席為綜治委副主任，就是希望政協在動員民主黨派、工商聯、無黨派人士等社會力量參與社會管理方面發揮重要作用。雖然目前浙江的鄉鎮普遍沒有正式設立政協機構，但已經普遍設立了政協聯絡組織，可以充分利用聯絡組織動員社會力量參與鄉鎮社會管理。

2．人民團體要發揮“橋梁紐帶作用”。人民團體具有組織延伸廣泛、公眾認可度高的優勢，但目前鄉鎮社會管理中普遍缺乏工青婦等人民團體的響亮聲音。而我國社會管理格局的“新”，還須通過“社會協同、公眾參與”體現出來，所以人民團體在社會管理創新中可大有作用。人民團體可緊密結合農村突出矛盾、發揮自身善于做群眾工作的優勢來協同管理社會。例如鄉鎮工會，可以結合當前勞資矛盾突出，并由城市向鎮村轉移的現狀，加大職工維權幫扶、創建和諧勞動關系企業，減少維權抗爭事件甚至“對抗式對話”悲情。

3．基層自治組織要利用“三最特點”。農村群眾性自治組織既是基層政權的基礎，又是黨和國家聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是黨和國家聯系農村社會最直接、最廣泛、最經常的基層組織，是最能發揮“協同管理”作用的組織之一。今后農村群眾性自治組織可通過民主議事、村規民約等方式，在加強村級管理、反映群眾訴求、化解社會矛盾等方面發揮積極作用。

4．社會組織要發揮“整合功能”。社會組織具有整合功能，一方面可以使組織成員的活動由無序狀態變為有序狀態，另一方面又可以把分散的個體粘合為一個新的強大的集體，把有限的個體力量變為強大的集體合力。目前鄉鎮都有較多數量的社會組織，但因政策不支持、經費不足、管理不規范等原因，導致功能單一、專業服務能力有限，缺乏對社會管理的貢獻度。今后鄉鎮可設置社會組織管理科或至少有“專人負責、專人管理”，加強對農村社會組織的備案登記，使政府與社會組織之間、社會組織彼此之間的溝通合作、信息反饋更為暢通;同時要通過加大資金支持力度等措施發展社會組織，從而使更多的社會組織發揮整合功能協同管理社會。

5．企事業單位要增強“社會責任感”。企事業單位社會責任感是指對待社會的一種責任態度，是企事業單位所面臨的社會責任。跟城市相比，鄉鎮地域內的事業單位和國有企業數量更少、同緣性更強，與黨政的關系更緊密，所以可自覺加入鄉鎮政府組織的、或自行組織的社會管理服務團隊，加大對社會管理的貢獻度。跟城市相比，鄉鎮地域內的私營企業主一般都是土生土長的本地人，更具回報故鄉、參加社會公益事業或捐款的意愿。調查表示，楓橋鎮村民代表中的私營企業主，95．34%愿意參加公益事業。今后鄉鎮黨委政府要積極引導，提供平臺把企事業單位潛在的社會責任心轉化為現實行動來協同管理社會。

(四)公眾:如何“積極、依法、理性、有序”參與社會管理

中國農村具有地域相近、人緣相熟、利益相關(集體資產)等特點，所以農村群眾普遍具有參與社會管理的熱情。但關鍵是如何促使他們積極、依法、理性、有序參與社會管理，這是鄉鎮普遍困惑之處。結合楓橋鎮的經驗，本報告提出以下建議:

1．給予利益激發公眾積極參與。不能把社會管理創新當成政治任務強行要求群眾參與，而應通過給予民主、經濟、社會等多種權利激發群眾積極參與。尤其在當前農村物質相對貧乏的情況下，更不能忽視農村群眾“經濟人”的本性，要善于運用經濟手段調動群眾積極性，如對村調解干部實行“以獎代補”，給村民代表一定補貼等。同時要激發流動人口積極參與，要以嶄新的理念①農村社區建設與村民自治不同。村民自治僅限本村戶籍的人，農村社區建設是地域內政府、自治組織、民間組織、企事業單位和個人共同參與管理公共事務的過程。所以在當前農村社區建設的背景下，流動人口也是重要的管理主體，而不僅是管理對象。、包容的心態、前瞻的準備②2010年10月，《村民委員會組織法》修改，其增加了“戶籍不在本村，在本村居住一年以上，本人申請參加選舉，并且經村民會議或者村民代表會議同意參加選舉的公民”。在這樣的背景下，鎮村更要有前瞻性準備，提前讓流動人口參與社會管理，逐步讓本地居民適應流動人口參與公共事務，甚至今后的競選。、給流動人口(新居民)共同參與權利，增強他們的歸屬感，減少矛盾發生。

2．強化普法促使群眾依法參與。依法參與是法治社會公民必須具備的品質，但當前我國公民尤其是農民的法律素質仍與法治要求有差距。今后可以借鑒網格化法制宣傳模式，形成鎮、部門(站所)、村企(社區)、村民(職工)“四級網格”，宣傳工作具體責任到人、管理到格、落實到戶，營造濃郁的法制氛圍促使群眾依法參與村級民主管理、依法維護權益、依法接受調解等。

3．暢通渠道引導群眾理性參與。公眾只有理性參與社會管理，才能起到正面助推作用。當前農村出現了一些農民越級上訪、甚至進京“告御狀”的非理性行為，許多還是因為表達利益訴求的渠道不夠暢通。今后可以通過推行鄉鎮民主協商制度、健全村級民主議事制度進一步暢通渠道;可以通過創新鄉鎮信訪機制，引導群眾理性反映訴求;等等。

4．發展社會組織引導群眾有序參與。組織化可以促使公眾有序參與社會管理。現在的“老訪戶”，許多是“無組織、無身份、無顧忌”的“三無人員”，政府找不到合適的斡旋人、合適的手段來勸阻這些老訪戶。假設這些“老訪戶”是某個社會組織的成員，或許可以通過社會組織合理地表達其利益訴求，或通過社會組織的精英領袖來勸阻其極端行為。所以今后鄉鎮應該通過登記或備案的方式，積極發展社會組織，引導農村公眾通過社會組織有序參與社會管理。