“開放式黨建”:基于群眾路線與協商民主的融合

韓福國

政黨與社會的關系已構成中國國家建設和社會建設無法回避的結構性問題，但任何一個政黨要有效地動員社會力量實現自己的執政目標，必須在重塑整體性政黨綱領和基層社會動員機制方面確立有效、合法和持續的制度模式。對于單一執政黨的我國而言，宏觀的政黨建設結構關系到執政合法性和國家建設的展開方式，而基層政黨建設的形態則關系到它在基層社會動員機制的有效性和基層社會建設的進展路徑。在某種意義上，基層黨建的開展關系到中共整個政黨建設的戰略推進，關系到執政黨的合法性和有效性的具體實現。

中共十八大報告提出“黨的基層組織是團結帶領群眾貫徹黨的理論和路線方針政策、落實黨的任務的戰斗堡壘”。面對新的時代背景和社會格局，我們需要從整個戰略理念上來重新認識和思考基層黨建的重要意義和功能，從而解決在基層社會發展變遷基礎上落實和表達中國共產黨如何有效執政和執政方式現代化的重大問題。它具體化為兩個層面:一是如何強化基層黨組織與社會群眾的聯系紐帶，使執政黨的群眾路線工作能持續深入和有效開展，從而實現黨組織對社會多元力量和利益的整合;二是如何實現基層協商民主的有效推進，使基層黨內民主與社會自治實現有機結合。具體到基層黨建的路徑和方式層面，是以逐步實現黨內民主的組織建設為基礎，落實群眾路線實現的機制和載體，以協商民主的形式來推進基層公共事務的治理。這一戰略要求在本質上是要把基層黨建與基層社會治理融為一體，從而使得傳統封閉式的基層黨建模式，轉變為一種開放式的形態和格局。只有政黨建設的基層開放格局形成了，基層黨建才能成為基層社會治理的戰略資源，從另外一個角度觀察，離開社會治理開展基層黨建，政黨也就失去了資源支撐和執政依據。

一、“開放式黨建”的提出與內涵

新時期的執政黨建設一直著眼于提高其執政能力，期望保持黨的各級組織的先進性和純潔性，力圖實現價值引領與群眾動員，在注重制度創新基礎上實現拒腐防變，最終形成與社會主義現代化社會建設相適應的“總攬全局、民主開放、公開透明、充滿活力、紀律嚴明、基層穩固”的黨建新格局。這一任務和目標就需要創新基層黨建的路徑，以開放式的黨建形態來完成這一使命。

(一)中共黨建的封閉傳統與開放趨勢

1.傳統單位化黨建的時代挑戰

中國共產黨在城市的基層政黨的傳統建設模式，建立在城鄉二元結構所規制的“人口有序流動”的社會基礎、計劃經濟體制下生產單位提供“社會資源”的政治基礎、“黨支部建在居委會”的組織基礎的三大基礎之上，因而以黨組織為核心的整個社會政治經濟結構，呈現出一個“革命”階層“統治”其他階級的革命結構，也形成了一個封閉性的基層黨建模式。改革開放30年來的社會和經濟發展，使得中國社會出現了與建國后前三十年很大不同的社會利益格局和社會群體組織方式，傳統的“政黨－政府”主導一切的社會發展格局和封閉性黨建模式所形成的簡單的“組織內”和“組織外”的二元區分的基層黨建結構，出現了社會治理的乏力和被動應對的局面，這就使得作為執政黨的中國共產黨，能否在快速變遷的社會結構中保持有效的組織力量存在，這是一個需要嚴肅審視的問題。

因此，執政黨的政黨建設格局需要準確把握當前中國所處的發展階段，深刻分析在工業化、信息化、城鎮化、市場化、國際化進程不斷加快，以及經濟體制深刻變革、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的新形勢，真正面對當下社會治理面臨的新挑戰新任務，思考如何重新動員社會的新命題。否則，政黨建設就面臨著極大的風險。

2.城市基層黨建的開放趨勢

現代城市發展面臨的重要挑戰體現為:常住人口總量快速增長，人口老齡化程度加劇，基本公共服務和社會保障壓力加大;社會矛盾多發，收入分配差距依然較大，群體利益訴求日趨多樣、協調難度增大;不適應開放、透明、信息化條件下的執法行為依然存在，依法行政的力度和執法公信力亟待提高等等①參見上海市委書記俞正聲:《中國共產黨上海市第九屆委員會工作報告——創新驅動、轉型發展，為建設社會主義現代化國際大都市而奮斗》，《上海東方日報》，2012年5月19日。，這些壓力最終會體現在基層黨組織的建設上來。

任何一個政黨在基層社會的組織建設中，都一直強調對社會的開放，從而形成有效的動員。例如新加坡人民行動黨之所以能夠保持長期執政，在很大程度上講，是因為其基層組織的成功的適應性變遷。以大歷史的脈絡觀之，在人民行動黨六十多年的執政歷程中，它的基層組織網絡經歷了從政治功能，到管理功能，再到服務功能為主的不斷開放的發展歷程。同時，中國近幾年來，國內許多地區也在基層黨建方面進行了開放式黨建格局的不斷探索試驗，并且取得了一系列新的方式和方法。上海閔行區古美社區(街道)即是其中之一。

2007年底到2008年初，上海市磁懸浮線路優化方案和環境評價報告無法得到沿線部分市民的認可而引發“集體散步”形式的抗議事件，引起了閔行區委對當下基層黨建方式的深思，隨后閔行區委以完善黨內民主決策機制為核心，對基層黨建的具體實踐方式提出了開放式的要求。事實上，區域化黨建是基層黨建的基礎平臺，開放式黨建形成了對區域化黨建提升的途徑，在形態上把區域化黨建的開放內涵全面地體現在基層社會治理的各個層面，以下我們將結合閔行區古美街道的實踐經驗對開放式黨建的理念和內涵展開探討。

(二)開放式黨建的理念與內涵

1.閔行古美社區黨建的開放演繹

作為最基本的城市政府單位的街道，在現代城市空間里承擔著十分重要的社會治理使命和探索責任。但是街道一級的政黨和政府組織，既面臨著大量人口集聚所帶來的公共事務的體量規模，同時又缺少鄉鎮一級政府具有的明確而獨立的政府職能，因此，城市基層社區黨建的核心內容和目標方向是什么?基層黨組織建設在整體性的社會建設中應該發揮什么作用?這些命題構成了上海市閔行區古美路社區(街道)一系列探索實踐的中軸。

(1)社會基礎變遷引致的基層黨建變化

根據“古美社區新上海人需求調查工作小組”的相關調查數據，可以觀察出古美社區的新生人群結構呈現出以下幾個方面的特點:第一，年齡層次偏向于中青年，(18－49歲)占到調查對象總數82%以上。②其中18－34歲200人，占43.2%;35－49歲181人，占39.09%;50－59歲34人，占7.34%;60歲以上48人，占10.37%。第二，學歷層次普遍較高，③在受訪者群體中研究生及以上42人，占9.07%;大學本科134人，占28.94%;大專106人，占22.89%;高中及以下181人，占39%。其中大專以上學歷占到總數61%以上。具有較強的職業競爭力。第三，收入狀況總體處于中等偏上水平。①這一群體的家庭年平均收入3萬元以上的占78.83%，其中，3萬元—5萬元的占29.81%，5萬元 —10萬元的占21.17%，10萬元－15萬元的占15.12% ，15萬元以上的占12.74%。第四，居民構成大多為導入人口，其中有中心城區的動遷人口、來滬創業的新上海人，以及部分的外籍人士。從他們的身份來看，呈現“三多三強”的特點，即“知識分子多、新上海人多、職場人士多”，同時他們“參與意識強、維權意識強、監督意識強”，因而從需求特點可以看出這一群體呈現出“文化需求多元、生活方式多樣、訴求表達多方面”的典型特征。

由此，古美社區的基層黨建工作也相應出現了新的變化:①社區黨員結構發生較大變化。首先，居民區黨員構成社區黨員的主體，體現了未來“黨員回歸社區”典型結構特征。目前社區黨員群體中，機關事業單位黨員115名，占黨員總數的2.52%，而居民區黨員4080名，占黨員總數的89.43%。大量黨員從原有單位脫離出來，回歸到社區當中，構成了與傳統的社區黨建對象以單位體制外的少量黨員為主而完全不同的結構特征。其次，兩新組織黨員在逐步增加。古美路社區(街道)的兩新組織黨員367名，占黨員總數的8.05%，這一比例遠高于機關單位的黨員數量，不同于傳統的“單位中國社會”的兩新組織黨員逐漸壯大。再次，黨員的知識結構和年齡結構明顯變化。社區(街道)黨員大學本科及以上學歷的黨員931名，占黨員總數的20.41%;大專學歷的黨員1055名，占黨員總數的23.13%。而從年齡來看，60歲以下的黨員1342名，占黨員總數的29.42%;60歲及以上的黨員3220名，占黨員總數的70.58%。②基層黨建的結構發生了變化。上海閔行區一直積極推進區域性大黨建工作，古美路街道在區委組織部的指導、關心和幫助下，通過對體制內和體制外各類資源的有效整合，創新組織設置，重整組織架構，同時按照行政組織、駐區單位、居民區三條線，理順社區黨的組織關系，設置了古美路社區(街道)黨工委以及行政組織黨組、綜合黨委和居民區黨委等三條線的“1+3”的組織建制②《古美路社區(街道)黨工委籌建與運作基本情況》，2007年。。從而進一步整合社區(街道)黨工委在社區的組織和工作資源，期望提升社區(街道)黨工委對社區工作的組織和領導能力。③黨建理念和形態發生了新變化。古美路社區(街道)從1999年成立之初，基層黨建經歷了以解決民生需求為主增強凝聚力，然后到建設社區文化促進價值認同，再到以區域化黨建為契機注重社會資源整合的階段。在此基礎上，古美基層黨建以進一步加強以黨組織建設為內核，鞏固黨建的整體效能，促使黨建從傳統的方法創新上升到制度化建設，加強社會建設和組織創新的聯動，提出了“開放式黨建新形態”的戰略目標。通過開放式黨建的新形態著力解決在此模式下存在的深層次瓶頸問題，從基層黨建的理論高度重新審視街道黨組織的機構設置的合理性與規范性，試圖回答中國目前基層黨建提出的核心問題。

如果說2006年以來的古美黨建，是在既有的黨建理念下的積極和優秀的執行者，那么2011年以來的古美黨建，則正在以一系列看似分散而實有內在理念關聯和邏輯關系的基層實踐，開始有意識地、主動地推進開放式黨建的大格局。這既與區域化黨建的要求目標相一致、又是一種自覺地在理念、意識、途徑、方法和措施上從整個制度建設高度上的有效構建。

(三)開放式黨建的基本理念和層次體系

古美路社區開放式黨建的全新演繹，是根據新形勢下城市社區的人口流動和社會結構變化，基層黨組織不斷增加而導致的管理體量增加，按照明確的黨員人口屬性進行歸類而成具體的領域，然后進行明確的黨建工作分工，形成黨員管理組織的形態創新。

因此，古美路社區(街道)開放式黨建對于中國黨建的重要意義在于，它有效地整合了中國社會共治要完成兩個歷史使命:一是通過共治達成有效的社會治理，二是形成開放式黨建。前者是社會共治的目標，后者是政黨在新時期基層建設的方向和目的，也是形成社會共治的必要條件。只有基層政黨建設形成開放式黨建格局，才能有效地動員社會，整合社會的多元力量，從而重新建構起政黨有效領導社會的結果。

而針對如何落實在群眾路線基礎上的黨執政方式現代化和推進基層社會協商民主的兩大問題思考，閔行區古美社區(街道)多次調研與理性分析社區黨建在開放的社會結構背景下，就如何適應新的趨勢而回應多方面的現實需求，以基層黨建的建設形態創新回答了這一命題提出的任務:基層社會空間中的執政黨建設，需要一個開放的格局和空間，這一開放式黨建新的結構基礎是群眾路線，其外在形態是協商民主，目標是通過開放式的建黨格局，實現社會共治，從而創造儲集層社會治理的新形態。

圖1 上海市閔行區古美街道開放式黨建的結構圖

因此，由以上闡析和論述可知，開放式黨建是一種黨建的各個層次和整體體系的開放，而不是單一的某一方面的開放，否則開放式黨建的格局就無法形成。具體而言，開放式黨建的開放層次和體系包括:(1)黨建整體理念和具體觀念的開放;(2)黨建的組織方式和工作方法的開放;(3)基層黨組織建設模式的開放;(4)基層黨建績效評價方式的開放;(5)黨建工作者視野的開放。

開放式黨建的理念是要以開放的黨建格局，實現政黨的在社會建設和基層社會治理中的引領功能，從而加強黨的領導作用。(1)黨組織的引領功能，通過政黨組織的建設來統合基層社會治理，而不是使得黨組織脫離社會;(2)黨組織的結構開放，使得基層黨建活動融合到社會建設當中;(3)政黨與社會的協商，通過多元的協商渠道形成政黨與社會的有效互動;(4)社會開放式監督，通過社會的監督使使基層黨建具有持續的社會發展動力;(5)社會多元共治，形成黨建格局下的多元力量參與社會治理。

開放式黨建的主要目標是為了解決新時期下政黨在基層社會中執政的合法性和有效性，概括起來，其主要目標包括:(1)增強執政黨的基層組織凝聚力;(2)鞏固政黨執政的廣泛群眾基礎;(3)使黨組織成為整合各種利益和信息的中心;(4)推進黨組織在法治框架下的社會管理能力;(5)通過開放式黨建強化黨的基層民主引領能力。

二、群眾路線:開放式黨建的社會基礎

社會民眾是任何一個政黨的力量之源，無論是多黨競爭還是一黨執政，在某種意義上講，對于一黨執政多黨合作的中國政治格局而言，保持執政黨同人民群眾的血肉聯系更是中共的黨建之本。作為執政黨，中共歷來重視群眾路線在黨建中的重要意義和功能，中共十八大報告“以黨內民主帶動人民民主”更直接體現和決定了開放式黨建的社會基礎必須是群眾路線，或者說是重新建構與社會群眾的路線上的聯系，走出一直以來的歷史合法性依賴的“烏托邦”。因此，基層黨建必須結合社會建設，特別是通過建設社會公共組織來凝聚社會力量和各種資源的重要性。只有在這種與群眾結合的過程中，執政黨的基層黨組織才能不斷增強自己的感召力和領導力，才能真正體現引領社會培育和促進社會發展的作用，充分浸潤社會生活之中，完全融合到廣大人民群眾的日常需求中去，真正實現執政黨與廣大群眾水乳交融的局面。

(一)基層黨建對群眾路線的回歸

群眾路線是中國共產黨的基本工作路線，在中共的執政理論體系中被看成毛澤東思想活的靈魂的三個基本方面之一，在一定意義上群眾路線是中國共產黨根本的政治路線和組織路線，它的實踐有效性，已經為中國共產黨數十年的奮斗歷程所充分證實。鄧小平說“群眾路線和群眾觀點是我們的傳家寶。”把馬克思主義同群眾路線統一起來，是中國共產黨建黨以來最關鍵的理論探索①《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議(一九八一年六月二十七日中國共產黨第十一屆中央委員會第六次全體會議一致通過)》，人民網，www.XINHUANET.com。，使得它從一個小黨、在野黨和革命黨，逐步成為大黨、執政黨和建設國家的領導力量。

在新的社會發展時期，社會利益訴求多元，矛盾也呈現出多發態勢，因此基層開放式黨建的一個關鍵支撐點就是要更加充分實踐群眾路線，而不是削弱群眾路線。從另外意義上講，執政黨是工人階級的先鋒隊，黨是為人民的利益而存在和奮斗的，但是在意見和信息的表達上，黨永遠只是人民的一小部分，如果不能貫徹群眾路線，黨的意志就無法動員群眾，會導致黨的一切斗爭和理想不但都會落空，而且變得毫無意義。

因此，在基層社會中的黨組織建設，尤其是在人口高度集聚的城市基層空間，黨組織如何通過開放式黨建，在群眾路線執行的基礎上，收集民意、理解民意和尊重民意，從而在民意基礎上制定出更好的政策和方針，才能形成一個有序的社會治理結構。

(二)群眾視角的黨建開放式結構建設

中共一直重視要把提高各級黨組織整合社會資源和引領群眾的能力作為執政能力建設的一項重要任務，主動接受輿論監督，善用媒體與群眾交流、做好群眾工作，要“切實加強黨的基層組織建設，更好地凝聚黨員、凝聚群眾、凝聚社會。”因此，古美開放式基層黨建形態始終強調必須堅持黨的群眾觀點和群眾路線，在基層黨建具體的工作實踐中，在組織建設的每一個細節中，都注重重大決策和重大政策的出臺要充分發揚民主，廣泛聽取民意，尊重多數人的意見，努力在社會共識基礎上形成政策和制度，使得黨組織的決策真正從群眾中汲取智慧和力量。

1.開放之一:開放式黨委決策。古美社區開放式黨建探索了開放式決策機制，包括黨委決策中的政策公開、決策咨詢、決策失誤責任追究等制度，使黨委各項決策建立在大多數人共識的基礎上，更加科學、更加符合民眾的利益和愿望。在具體措施上，古美社區制定了詳細的決策開放的范圍、基本原則、程序和具體的監督及問責機制。

2.開放之二:黨員代表會議制度。古美街道的開放式基層黨建新形態中，通過建立黨員代表會議制度，實現了黨員群眾的意見表達和整合新機制，他們在街道黨工委的文件，明確黨員代表會議設立的目的功能和運作機制，同時，也對代表的組成和職責，以及作用發揮的途徑、會議保障措施進行了規定。

3.開放之三:干部的公開選拔和考核。開放式黨建要貫徹群眾路線，實現開放式，核心的一點就是在干部的選拔考核機制上如何使得社會參與，具有發言權。古美街道的開放式基層黨建建立了干部考核的群眾評議機制，各個部門績效接受社會評價，實現了干部選拔的社會公開，以及干部隊伍建設的社會監督。

4.開放之四:黨務公開的流程建設。古美街道的開放式黨建形態中，實現了黨務公開，包括黨務結果與過程的主動公開以及依社會申請的回應公開。古美街道建立了自媒體環境下的微博問政，不斷探索信息時代的黨建精細化管理的模式。

5.開放之五:權力空間的合理配置。開放式建黨在黨組織內部上進行了合理的分工，從而改變了傳統的黨組織一元化而無法適應社會新變遷的被動局面，古美社區通過建立行政黨組，使得區域化聯建與項目化黨建得以協商推進，通過綜合黨委，實現了依托“三緣”的“兩新組織”的重構，通過居民區黨委，使得“片區管理”與組團式服務相結合，探索了基層黨建和社會治理的合理幅度。

6.開放之六:群眾工作機制的重塑。古美社區的基層開放式黨建在群眾路線的具體工作方式上，建立了新的信息整合收集平臺，對群眾的需要進行完善流程分析，群眾問題解決建立了反饋機制，確保群眾利益得到監督保障，保證群眾工作機制的成效。

三、協商民主:社會自治與政黨領導的協同

“在民主制中，國家制度本身就是一個規定，即人民的自我規定。在君主制中是國家制度的人民，在民主制中則是人民的國家制度。民主制是國家制度一切形式的猜破了的啞謎。”①馬克思:《黑格爾法哲學批判》，《馬克思恩格斯全集》第一卷，人民出版社1956年版，第281頁。后發國家的民主實踐，缺乏資本主義的充分發展，很容易建成民主制的形式，但實質上卻是“國家制度的人民”。中國民主的實踐形式要使得“國家制度不僅就其本質來說是自在的，而且就其存在、就其現實性說來也日益趨向于自己的現實的基礎、現實的人、現實的人民，并確定為人民自己的事情。”②馬克思:《黑 格爾法哲學 批判》，《 馬克思恩格 斯全集》第 一卷，人民 出版社1956年版， 第281頁 。因此，人民民主要從一種價值理念在現實中體現為一種制度安排，必須尋找一種解決利益沖突的中國之道。在此，如何承接中華人民共和國政治協商的智慧，充分重視“協商”在社會發展中的意義，把協商民主的資源融入到基層黨組織的建設當中去，從而創造出一種協商民主的社會治理方式，使中國的發展從經濟建設轉向社會全面建設，就成為一種政黨建設的政治創造。

(一)基層社會治理需要協商民主

中國共產黨提出了協商民主在基層治理中的重要議題，在十八大政治建設任務中，第一次概括出了“健全社會主義協商民主制度”的任務目標。從中國的民主形態和民主道路來看，這個任務目標的提出及其具體實踐，將推動中國民主發展進入一個新層次。從歷史上觀察，協商民主制度是與中國共產黨所領導的民主實踐共同成長的，不僅成就了中華人民共和國，而且也成就了中國人民當家作主的權利和實踐。協商民主制度雖然不是人民民主在中國實踐的全部，但是它所關照的則是人民民主在中國實踐的全局①林尚立:“協商民主制度——中國民主發展的新境界”，《求是》2012年23期。。

中國在1949年后60年發展中，從一開始的建立社會主義民主制度以促進生產發展的理想嘗試，到隨后的恢復市場民主，然后再發展到基層自治的民主，這一探索始終圍繞著如何建構一種人民民主的有效實踐形式。現代民主與現代城市治理是緊密聯系在一起的共生關系。從整個國家制度建構觀察，共和出發點就是多元共生、共存與共榮;共和的原則就是自主與平等;共和的實踐路徑就是協商。可以說，協商是共和民主的內在要求。實際上，從民主運行的內在邏輯來看，協商是民主最初的存在與運行形式;只有在協商出現困難的時候，人們才會用票決制。從這個角度講，中國共產黨強調選舉與協商是中國民主的兩種重要形式，符合現代民主的精神與形態。②林尚立:“協商民主制度——中國民主發展的新境界”，《求是》2012年23期。

對于后發國家而言，基層民主實踐采取了治理的取向與路徑，形成一個普遍的制度建構行動。當下中國民主發展呈現出以提升基層社會治理和解決社會民生問題為中軸，以整合多元社會主體利益訴求為取向的實踐結構，使得社會發展在協商民主的載體上實現了內生性的政黨(政府)與社會互動③韓福國:《作為嵌入性治理資源的協商民主——現代城市治理中的政府與社會互動規則》，《復旦學報》，2013年第3期。。協商民主的一個主要特征就是把民主作為一種治理資源嵌入到現代城市基層社會的治理當中，而不是單純地建構一個具有民主形式的外在約束制度，其發展路徑化解了民主與發展互為前提或者結果的外生困境，為中國民主的發展提供具體的實踐形式，也為基層黨建提供了一個與社會互動的有效載體。

(二)協商民主視野下的黨建開放體系

1.居民自治與黨建決策的協商體系。古美開放式黨建為了實現公共居住空間中的事務協商，建立以居委會為核心、以樓道為空間的協商平臺，同時在居委會層面之上的以片區為范圍的協商平臺，同時，充分利用現代信息社會的優勢，建立網絡社會空間中的協商載體。在居民自治協商體系基礎之上，建立群眾路線與黨建融合的公共決策的協商平臺，包括黨工委議事會、黨(總)支部議事會與“三會”議事平臺，即社區黨政議事會、居民區兩委議事會、黨員群眾代表議事會。

2.社區黨建機制中的協商民主途徑。開放式黨建在社區黨建中也力圖實現協商民主的機制，古美街道在黨員需求的發現機制中，建立了黨員(代表)聯系群眾的“兩聯”制度，即黨工委委員聯系基層黨代表與黨代表聯系黨員群眾。同時，古美街道還建立了社區黨員論壇制度，隨時發現和整合黨員的需要。

3.社會需求的第三方評估。開放式黨建在基層黨建的評價方式上，引入了第三方獨立評估。古美街道2008年專門邀請了上海市社會調查總隊進行了評估，2013年有邀請復旦大學進行了重大制度建設的協商民意測驗。這實現了在評價形式上的從“體制內”向“體制外”擴展，在評價主體上從“少數人”評價變成“多數人”評價，在評價方法上實現了從“傳統型”向“專業型”的轉變。

中國政黨建設和社會治理的制度體系建設，關鍵是如何跳出單純地自我循環論證的封閉性模式，從而形成真正的制度發展。在中國社會從傳統的單一的“政黨—政府中心”走向多元力量共治的格局背景下，基層政黨建設要創造一個可以吸納不斷發育的社會力量的新結構，就需要形成一個基于組織建設開放、決策流程開放和動員機制開放的開放式結構，從而整合多元的社會力量，創造性地繼承群眾路線的工作模式，重新塑造中國共產黨建黨之初的與社會有機融合的組織有效性。在這個意義上，開放式基層黨建的形態實踐，是政黨建設的時代要求，是中國共產黨的傳統黨建優勢的當代復興，是中國社會治理創新的組織基礎。

四、結論:在協商與共治中推進政黨領導的合法性和有效性

開放式黨建的新形態，有助于克服基層黨建的制度碎片化傾向，從注重方法的路徑取向轉變到制度建設的進展上來，使黨組織在基層社會治理中從被動回應轉化為主動引領，理順社區黨建的各個機制之間的關系問題，取得了一系列明顯的社會共治的成效，從而使得執政黨的社會認同逐步提升。對黨建的戰略把握，不能僅僅停留于對黨建的重視本身，其關鍵在于能夠將黨的建設與國家和社會建設發展的戰略需求緊密結合:從大格局入手把握特定時代黨建的使命與戰略，同時，從黨建入手把握特定時代國家與社會發展的資源與路徑。

上海市閔行區古美路社區(街道)的開放式黨建的形態和實踐雖在基層，但向上回應了十八大報告對黨建的要求，向下解答了基層社會治理的問題。它直接聯系著社會，關乎著百姓與社區，因而古美展現出來的黨建新形態，需要通過制度的長期持續堅持，才能形成一種穩定的、有效的制度結構，同時，也只有在不斷的堅持過程中，才能發現問題進而解決問題。中國的政黨建設、國家建設與社會建設，已經到了需要持續的制度供給的時刻，而有效的制度供給來源不斷的制度創新。目前通過一系列的具體的開放式的制度建設和實踐，古美社區基層開放式黨建形成了一個基本的結構。

(一)開放式黨建的要素:完善和持續的各方聯動載體

開放式建黨探索了基層社會治理中的有效幅度，解決了中國在社區范圍上的街道與居委會層次的長期爭執，通過建立社區共治的決策機制，搭建了社區共治的多元議事平臺，從而促使黨委重大決策實現了開放和規范，真正實現了黨組織在社會中的領導核心作用。“開放”不是“放開”領導作用，而是要在開放中實現和強化執政黨在基層社會治理中的核心作用，它需要黨組織全面尊重和支持社會治理力量，通過群眾路線吸納群眾更廣泛的參與，領導人民運行協商民主。

機械電氣設備電抗器故障問題較為常見，通常表現為電抗裝置燒壞、冒煙及起火等。當電抗裝置出現故障后，極有可能造成電抗器絕緣性能下降，電源泄露等，大大增加了維修風險，需相關維修人員對電抗裝置進行及時維修，防止故障進一步演化為事故。

開放式黨建具有一系列的要素，共同形成一個完善和持續的“共建、共治、共鳴與共進”的基層黨建邏輯，黨建促進社會自治動力的激勵與自治能力的壯大，注重非公有制企業黨建與流動黨員隊伍管理，從而以區域化黨建推進基層社會管理創新，充分發揮黨員在黨建中的主體作用。

(二)開放式黨建的理論探索

1.基層黨建的開放式結構需要什么樣的“頂層設計”?單一制國家政治體制下，超大規模社會的整體性發展和轉型，本身就是一個艱巨的任務。地方政黨和政府的創新實現了政府柔化與社會發展的結合，它又維持了黨和政府執政的統一性與權威性，為改革提供了有效性基礎。地方政府創新實現了中國從政治高度統一到行政改革的差異化發展，從而為政治改革探索了一條有意義的路徑。

從基層黨建到政黨建設的整體性推進需要很多層面的路徑提升，從整體上觀察，地方創新的“消亡”和“人走政息”的問題是一個常態，尤其在改革的初期。首先，社會形勢變化迅速，中國社會的迅速發展，導致很多制度創新只能解決一時的問題，制度本身不具備長期合法性、合理性和適應性。同時，許多涉及到地方經濟社會發展核心問題的地方政府創新制度，面臨的中央政策的空間有限，地方政府并不愿意公布于眾。其次，地方政府創新的此起彼伏，恰恰說明了延續的可能性，地方政府也在不斷地尋求政府制度的突破。第三，許多廣受宣傳的制度創新，未必符合地方的長期發展，因此地方政府會通過持續創新，尋求制度發展的延續性，同一政府不同形式的創新往往具有內在的連續性。

黨建的地方創新對于中國社會發展的支撐性，使得超大規模的社會結構得以實現整體性提升，為實現中國整體性社會危機提供了地方化解機制。中央政府通過局部的地方創新，獲取了一些有益的經驗和具體的制度行為，并且通過推廣而在全國得到有序展開，這就是“自下而上的中國改革”的合理性所在。地方政府和政府的創新行動也主動地探索了黨建在社會治理中的職能邊界，在一定意義上完成了“創造性轉換”。由于中國政治體制的特殊性，任何一項制度改革都需要其他制度的支持和配合，這就需要創新的行動者不拘泥于單純的“創新組織自我中心”，而是把創新的制度鑲嵌在整體性制度發展當中，從而獲得創新的內在動力。

2.是否存在一個基層黨建的“開放式模式”或者“開放式形態”?我們把上海基層黨建的新實踐界定為開放式黨建的新形態，是想回避“開放式黨建模式”的界定。上海市古美路社區(街道)在黨建空間(城市社區與農村社區)和創新空間(組織創新與工作機制)形成了一個有體系化的形態和結構。但是這一種創新形態能否稱之為“模式”?還需要留待時間和空間觀察。為此，我們只能說古美現在正在朝這個方向走，是否能堅持下去，傳統的管理體制會不會反彈，仍然是值得關注。

在某種意義上講，是不是模式并不重要。黨的十六大提出，“以服務群眾為重點，構建城市社區黨建工作的新格局”。基層黨組織建設的體制是不是“1+3”，或者說是“1+4”，社會民眾并不關心，他們關心的是自己是不是從基層黨建中能得到實惠:社區是不是更安全了，環境是不是更優美了，活動是不是更豐富了，辦事是不是更方便了。只有群眾對基層社會治理有了體驗和認可，才能反過來肯定黨建工作。

3.基層黨建的實踐能否承擔整個政黨建設的任務壓力?古美路社區(街道)通過基層黨建推動社會建設，而這種通過黨組織的基層民主建設，事實上為整個中國民主建設進行具體路徑的探索。從目前的實際狀況看，社區治理存在著缺乏內驅力和自主性的問題，中國社會已經長期習慣了“政府統管一切”的治理狀態，幾乎喪失了自我管理能力，在一定意義上講，甚至連自我管理的意識或動機都很模糊。與西方的社會自主性傳統一直加強的路徑不同，中國的社會只能依靠外部力量和組織來啟發和動員，所以，在這種歷史慣性下，憑籍黨組織強大的政治動員能力，凝聚和組織社會共治的各方力量與資源，是無可厚非的，也是必須選擇的路徑。但社會自我治理的資源和意識啟動之后，社會治理的路徑與步驟應該怎樣，政黨和政府最終是否會將社會治理的主導權回歸社會?或者說，采取什么樣的方式形成二者之間的良性互動?

因此，古美路社區(街道)的這種探索對中國共產黨究竟意味著什么?從發生學意義看，是否會對列寧最初建設以集中制為基本特征的革命黨、非競爭性政黨的政黨形態提出異見?意味著中國共產黨將必須直面政黨與社會、政黨與法治、政黨與社會競爭等關鍵性的問題。隨著社會的發展，我們今天在這些問題上已經無法繞行而進行忽視了。比如，社會真的成長壯大起來了，它對政黨的監督作用也會明顯，如果危及政黨執政怎么辦?目前的做法就是讓社會的力量控制在政黨和政府可以有序控制的范圍，但是這種關系能持續嗎?

在法治的問題上也如此，現代社會不靠法治是不行了，但法治對政黨政治的規范作用不可忽視。但作為一個長期以來自己說了算的執政黨來說，它的“自由度”變得有限后，傳統的政黨管理模式能忍受這種治理結構的調整嗎?此外，政黨政治在面對法治時，如何考量法制建設過程中制度建設的對社會的約束和對政黨—政府的約束的問題，這也不容忽視。

4.開放式黨建的具體內涵如何持續創新?我們認為，“基層黨建必須成為基層社會治理的戰略資源。只有在這樣的高度上，才能形成一個新戰略，一個新格局，一個新發展，以此來創造基層黨建的新模式”，而古美基層黨建新形態中的許多制度，仍然需要時間的檢驗，需要制度化的整體回應。

戰略上中國共產黨一直重視并且強調“黨是領導一切的”，后來有演變成“黨的領導要縱向到底、橫向到邊”的網格化管理模式，這在某種程度上，仍然是“統管一切”的模式的名稱轉換。正是在這樣的“萬能”理念下，長期發生著黨國同體、黨政不分、黨社一體等狀況，在戰術層面上更容易維持傳統的以黨代政、以黨代社的治理形態，最終真正削弱了黨的戰略領導地位。例如閔行區和古美路街道的干部任命考核，能否建議拓展考察范圍，實行條塊交叉考察:對區級機關工作的處級干部擬任人選是否征求街鎮黨委意見，主要考察其聯系基層、指導和服務基層、解決實際問題等方面的能力;而對街鎮工作的處級干部擬任人選是否根據其工作分管范圍選擇業務所對應的區級機關部門征求意見，主要考察其綜合協調、橫向溝通及業務處理等方面的能力?這仍然是需要跟蹤的議題。

同時，如何實現網絡社會的黨建信息化水平不斷提升和黨建流程的再造。如何在黨員代表的制度功能上實現常任制與年會制之間的平衡與績效，如何在公共事務的決策上從聽取民意到決策權細化，都需要科學決策方法在基層黨建具體模式中得到全面應用。

中國還不善于依法治國，無法擺脫“政策治國”的路徑，所以干部機制在“選人”上傾注了極大的努力，也設立一系列自我不斷重復和疊加的制度，取得了明顯成效，但在干部選拔的法治化和民主化建設上仍有巨大的提升空間。在這樣的背景下，我們重申“基層黨建”的“開放式形態”，但它的實質應該是什么?是指黨領導它應該領導的那些屬于戰略視角的東西，把屬于社會自治的內容回歸到社會那里?還是指“工農商學兵、東西南北中，黨是領導一切”?如果古美路社區(街道)的開放式黨建新形態能夠在未來的制度建設明確的話，才能進一步說清楚“新戰略”、“新格局”、“新發展”三者的內涵和關系。