國外問責研究的基本問題及理論發展

王柳

問責(accountability)一直是西方理論界熱議的話題之一，盡管目前在問責的特定含義和制度設計等方面存在差異，但是問責這一概念已被廣為接受，認為是現代民主治理的標志和公共管理的核心概念。①Dubnick，M.J.Accountability and the Promise of Performance:In Search of the Mechanism［J］.Public performance＆ management review，2005，28(3):376－417.在過去的二十多年里，西方公共管理領域在問責的本質、維度、方法、技術、結果和困境等問題上取得了大量研究成果，行政問責的主題也一直受到我國行政法學界、政治學界和行政管理學界的重視。作為高度情境化的概念和制度，問責研究和制度設計需要本土化視角，也需要研究和梳理西方問責制研究的脈絡，為建構國內問責制研究的理論框架提供基本的理論參照，從而實現國內問責制研究的可通約性和可積累性。

一、問責概念:多元的認知

從歷史來看，accountability一詞與accounting(解釋)一詞密切相關，它來源于 bookkeeping(賬簿)的含義。②Bovens，M.Public accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:182.現在 accountability已經擺脫了最初簿記這個語源意義上的束縛，表達了對以下這些概念的持續關注:調查、監督、對權力行使的制度化制約③Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:13.，實施問責預示著有效的控制、合法性的提升和高績效④Dubnick，M.J＆ Frederickson，H.G.Public Accountability:Performance Measurement，the Extended State，and the Search for Trust.National Academy of Public Administration ＆ The Kettering Foundation［EB/OL］http://papers.ssrn.com2011.。然而accountability是一個復雜且頗具爭議的概念。問責的使用領域如同對它的共識達成一樣寬廣，它是一個未被仔細研究的概念，其含義是閃爍其詞的，其邊界是模糊的，內在的結構是混亂的。⑤Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:13.

Dubnick認為問責至少存在于四個情境之中:第一是制度框架下的問責，表現為一系列控制權威的規則，來保證其恰當合適地運轉;第二是社會交換背景中的問責，一個提供報告和接收報告的持續性過程;第三是組織框架下的問責，它是正式和非正式機制的制度化和法制化;第四是包含著多重、分散和沖突的期望的復雜環境之下的問責，以此管理各種混沌狀態。這些角度依然不可避免地遭受批評和質疑，因為不同角度的理解依然讓問責成為一個模糊的、不可通約性的概念。①Dubnick，M.J.Seeking Salvation for Accountability［Z］.Conference Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association.Boston，2002.總之，問責是一個視不同情境而定的概念，情境導致問責關系的產生，情境多元且變化，在特定的情境中允許對問責的精確操作含義做出發展和重新定義。這是問責概念的優勢，也是它的弱勢，優勢在于它能隨著社會發展而發展，弱勢在于含義的多樣化和模式的多樣化。②Glynn，J.J.＆ Murphy，M.P.Public Management:Failing Accountabilities and Failing Performance Review［J］.International Journal of Public Sector Management，1996，9(5):125 －137.

在關于問責的認知中，Bovens提供了一個相對清晰可操作的分析框架。他區分了作為符號(an icon)的問責、作為制度安排(an institutional arrangement)的問責、作為承擔過錯責任(a scheme for blaming)的問責。作為符號的問責指的是問責這個概念在現代政治敘事中承載了公正公平治理的強烈承諾，這個詞成為了一種修辭(rhetorial)的工具，成為了一些定義松散的政治活動所欲之物的同義詞，如透明、平等、民主、效率和正直，由此也導致問責這個概念對分析問題很少有幫助。因此，公共責任不能僅僅是另一個政治口號，也指給予報告(accountgiving)的制度化實踐，這就是作為制度安排的問責的第二個角度。問責被界定為一種社會關系，其中行動者感到有義務向一些重要的行動者解釋他(她)的行為，并證實他(她)的行為的合法性。③Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:183 －184.正是在這個意義上，Schedler提出了理解問責的三個維度:信息、辯解和強制。④Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－ Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:18.此外，在現代公共管理中，問責關系也是一個重要的機制，當出現不好的狀況時來實施責備，這就是作為承擔過錯責任的問責，有責任意味著必須忍受責備。⑤Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:189.

Bovens在2010年又進一步精確了這個分析框架，區分了作為一種美德(virtue)的問責和作為一種機制(mechanism)的問責。前者是積極意義上的問責概念，是評價公共機構行為的準則。負責任被認為是公共組織或官員值得擁有的積極品質，然而很難對這個優秀品質給出一個單一明確的定義或標準，因為這樣的標準會隨著組織或個體角色、制度環境、政治體系的差異而不同;后者是在一個狹隘的、描述性意義上使用的問責概念，更多的指向一種消極意義上的控制，指的是一種包含著解釋和證明行為正當性的社會關系及制度安排，因此，這個角度下的問責研究關注的不是機構或個體的行為，而是制度運行的方式。兩種視角的問責解決不同的問題，強調不同的標準和分析維度。⑥Bovens，M.Two Concepts of Accountability:Accountability as a Virtue and as a Mechanism［J］.West European Politics，2010(33):946 －967.

總之，由于很多學者自行定義問責的含義，導致關于問責的學術文獻缺少系統性和連貫性。有些學者很松散地使用問責概念，也有些給出了更為狹隘的定義，但是很少有概念彼此兼容，這導致很難產生可累積的和可通約的研究。⑦Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:3.不連貫的問責對話的結果就是使問責成為一個過分擴展的概念，代表一個一般意義上的術語，表示讓有權力的機構對他們特定的公眾負責的機制。⑧Mulgan，R.G.Accountability:An Ever－expanding Concept?［J］.Public Administration，2000，78(3):555－573.

二、問責實施:多維的方式

一般認為，公共行政領域圍繞如何問責的問題可以追溯到卡爾·弗里德里克和赫爾曼·芬蘭之間的一次著名辯論，通常認為那是行政責任和民主問責發展的關鍵時刻之一。芬蘭認為以法律和行政程序的形式建立一套外在約束機制來施以懲戒是唯一有效的措施;弗里德里克則指出，考慮到當代政府日益增長的規模和復雜性，根本不可能創造一個可以發現并控制所有權力濫用行為的結構體系，實現責任行為的唯一途徑就是吸收各種正直的人到公務員隊伍中，灌輸以公共服務的價值觀，強化基于專業理念和個體責任感的問責機制。①Friedrich，C.J.Public Policy and the Nature of Administrative Responsibility［A］.Friedrich，C.J ＆ Masom，E.S.Public Policy［C］.Cambridge，Ma.:Harvard University Press，1940:221 － 245;Finer，H.Administrative Responsibility in Democratic Government［J］，Public Administration Review ，1941，1(4):335－350.這場爭論提出了一些關鍵性問題，至今仍然是當代民主責任的中心問題，也奠定了問責模式研究的基本思路。

關于怎么問責的問題表現為向誰負責(accountability to whom)、問什么責任(accountability for what)等問題引發的多種類型。大多數關于問什么責的研究基本使用或拓展了Romzek和Dubnick提出的模型。他們以內外區分的控制途徑(authoritative source of control)和強弱區分的控制程度(degree of control)兩個維度為基點構造了一個四格矩陣，構建了等級、職業、法律和政治四種典型的問責形式，這是行政問責理想化配置模式。②Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.學者們將這個模型應用于其他各種情境中。

在向誰負責的問題上，通常以垂直問責和平行問責這兩個維度加以區分。在西方民主國家，傳統上主要的問責關系都是垂直的，尤其是議會制國家，沿循“部長問責公務員、議會問責部長、人民問責議會”的委托代理關系鏈。然而，隨著獨立檢察官、審計員和巡視官(ombudsman)的出現而帶來的行政問責關系變化、不滿足于議會集體責任和最高層的部長責任而對官員個人責任的關注、新公共管理運動帶來的公共服務合同治理和有自主權的獨立機構的出現，以及在政府信任低下的情況下出現的公共機構與公眾之間的直接責任關系的建立，傳統的垂直問責面臨嚴重的壓力而發展為更多元的問責關系。③Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:196 －199.其中引人注目的是社會問責。世界銀行把社會問責定義為“一種依靠公民參與來加強行政問責的問責途徑，它通過普通的市民或公民社會組織，以直接或間接的方式來推動行政問責”，認為當社會行為體能在問責中扮演主要角色時，對傳統問責的改革將會更富有成效。④世界銀行專家組:《公共部門的社會問責:理念探討及模式分析》，中國人民大學出版社2007年版，第20頁。

平行問責在字面上描述了平等對象之間的關系，只要監督、制裁、彈劾等措施的行為主客體之間不存在垂直的權屬關系，即可視為平行問責。然而，權力是一種屬性，很難衡量，而且在民主政治的真實世界里辨別大體相等的政治權力的實際情況，可能是個不可能完成的任務。因此，平行問責應理解為相對獨立的權力之間的問責，具體包括政治機制、財政機制、行政機制以及法律機制，以分權為前提。⑤O＇Donnell，G.Delegative Democracy［J］.Journal of Democracy，1994，5(1):55 － 69;Horizontal Accountability in New Democracies［J］.Journal of Democracy，1998，9(3):112 －126.

綜上，我們可以發現組織和個體面臨著多元的問責路徑和機制，由此在操作中會產生如Bovens提出的多眼的問題(the problem of many eyes)和多手的問題(the problem of many hands):每一個問責論壇(forum)需要不同的數據，有基于不同理念的不同的責任期待(expectation)，因此也會形成不同的責任判斷，那么，誰是他們需要報告的對象，以及他們會依據怎樣的標準而被審判?⑥Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:185 －188.另一方面，不同的官員在很多方面對政府的決策和政策做出了貢獻，很難判斷誰應該對結果負責，那么，誰是報告者?⑦Bovens，M.Public Accountability［A］.Ferlie，E.，Lynne，L.＆ Pollitt，C.The Oxford Handbook of Public Management［C］.Oxford:Oxford University Press，2005:189 －192.

而接下來產生的另一個現實問題便是:一個多元的、交疊的，甚至或多或少存在競爭關系的問責體系如何運轉?因為，一種控制手段所獲得的價值、政治利益及制度優勢不可避免會損害另兩種控制手段的價值、政治利益及制度特權。①［美］威廉·F·韋斯特:《控制官僚》，重慶出版社2001年版，第2頁。而且，不同的控制機制有其特定的適用范圍，不能相互替代，更不能期望用一個控制標準實現所有的目標，否則政府將面臨“多責任混亂癥”(multiple accountabilities disorder)的挑戰，不僅發生責任錯位，而且會因為想在任何方面負責任而最終損害組織本身。②Koppell，J.Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of＇Multiple Accountabilities Disorder［J］.Public Administration Review，2005，65(1):94 －108.事實上，學界對這種多元重疊的問責問題非常關注，認為過于依賴于某一類型的問責會導致一系列問題，處理差異和沖突的問責壓力成為問責研究的中心③Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.。但是，也有學者認為這種冗余(redundant)的問責也有益處。它是最務實的選擇，能緩和信息不對稱，并提供吸收內嵌于公共政策中的不同價值的機會。因此，當對專業官僚的等級控制遭遇挑戰的地方，多元的、競爭的價值就會成為討論的核心，那么這種冗余的問責就很有價值了。④Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:18 －19.

此外，還有學者提出另外一些問責困境，如問責悖論⑤Dubnick，M.J.Accountability and the Promise of Performance:In Search of the Mechanism［J］.Public Performance＆ Management Review，2005，28(3):376－417.(accountability paradox)，過多的問責手段挫敗了任何有理由的目的，沒有必然地產生好的政府，反而因問責過度而扼殺了創新和企業家精神;問責陷阱⑥Thiel，S.V.＆ Leeuw，F.The Performance Paradox in the Public Sector.［J］.Public Performance ＆ Management Review，2003，25(3):267－281.(accountability trap)，管理者更加頻繁接受測評，而且評價的強度不斷增加，那么他們會在被測量的方面做得越來越好，但不必然帶來真實世界中政策制定和公共服務提供方面的更好的績效。然而，更多的關注還是來自對問責赤字⑦Behn，R.D.Rethinking Democratic Accountablity［M］.Washington，D.C.:Brookings Institution Press.2001:76.(accountability deficit)的擔憂。這種擔憂源于相對于立法機關，行政機關規模的增長和組織復雜性的增長，以及網絡化治理的興起。⑧Bovens，M.Two Concepts of Accountability:Accountability as a Virtue and as a Mechanism［J］.West European Politics，2010(33):946 －967.無論在理論界還是實踐領域，問責的缺失通常被定義為問題，而解決之道就是簡單地建立更多的問責體系，期望這些體系能魔法般地產生好的結果，然而不幸的是，越來越多的問責體系不是解決問題，而是加劇這些問題。⑨Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

總之，問責依然是一個令人不愉快的問題，在管理者如何處理沖突的問責壓力和問責體系如何發揮積極的影響等問題上依然很不清晰。這個問題在越來越充滿不確定和復雜性、地位比較平等的行動者共享權力的治理新環境下，顯得更加突出了。

三、問責挑戰:治理變革背景下的爭論

在經濟危機、財政危機和信任危機的背景下，西方國家拉開了以管理主義為特征的行政改革帷幕，主張在傳統公共部門引入競爭機制，用市場化的管理哲學、模式、原則和技術來重塑政府。私有化是其中的一項重要改革戰略，對問責形成了新的挑戰和要求。

有人認為，采用私人部門管理的概念和方式，引入準市場和契約流程，使用明確的績效標準以及績效評估，是加強責任機制的重要舉措。至少在理論上，市場的無形之手會提供問責機制——如果政策和項目不是終端的使用者需要的，他們就會使用市場權力，選擇其他地方。然而，真正競爭的市場是不存在的，或者不能用真正經濟學意義上的市場概念來創造這樣的市場，于是(英國)政府引入了替代市場來實現這樣的目的——受規制的市場、管理的市場或者其他模擬管理的機制。但是，只有在真正競爭的市場，看不見的手能夠提供政府所設想的問責，在政府創造的人工替代市場，這樣的問責不存在，除非政府創設看不見之手的替代物來保證這樣的問責的存在，這些替代物聚焦于原本在真正市場能夠展現出來的要素:公眾獲取信息的可能、績效評估(不僅在財政意義上，而且通過結果評估)、任務管理績效等。①Glynn，J.J.＆ Murphy，M.P.Public Management:Failing Accountabilities and Failing Performance Review［J］.International Journal of Public Sector Management，1996，9(5):125 －137.

正是在這樣的改革理念和背景下，通過績效評估強化問責的理念和實踐興起。新公共管理的支持者認為，傳統公共行政通過科層的等級控制而形成的程序化責任機制，出現政治責任與行政責任之間的脫節，不能真正解決公共責任問題。②［澳］歐文·E·休斯:《公共管理導論(第二版)》，中國人民大學出版社2001年版，第23頁。而且，在一個全球化、知識密集型和社會快速變化的20世紀晚期，官僚機構變得沒有效率，限制了政府部門的靈活性和責任性。③Kettl，D.F.The Global Revolution in Public Management:Driving Themes，Missing Links［J］.Journal of Policy Analysis and Management，1997，16(3):446 －462.新公共管理的解決之道就是，一方面給予管理者更大的分配資源的自主權，另一方面要求他們對結果承擔更大的責任，而不僅僅是遵循規章制度。績效評估由此進入西方國家，作為一個加強責任的主要工具，一方面是內部控制的鞏固，另一方面是外部責任的強化，其中，績效合同、績效報告、績效信息和公眾參與績效評估是強化責任的具體機制，并使得問責重點從行政過程問責轉向行政結果問責。

有人認為，結果導向的管理改革有潛力強化政治問責和代議制民主，而更多的研究表示了質疑和擔憂。一些學者認為它以犧牲民主問責的代價來強調追求效率、質量和其他市場價值;④Behn，R.D.The New Public Management Paradigm and the Search for Democratic Accountability［J］.International Public Management Journal，1998，1(2):131－164.從政治問責向管理問責的重心轉變引起了可能消除民主這一公共管理指導原則的威脅;⑤Box，R.C.，Marshall，G.S.，Reed，B.J.＆ Reed，C.M.New Public Management and Substantive Democracy［J］.Public Administration Review，2001，61(5):608 －619.民營化以及試圖模仿私營部門的種種努力縮小了責任的范圍并且把關注的焦點放在了達到標準和使顧客滿意上，這樣的方法沒有反映公共部門中多元重疊的責任途徑。⑥Mulgan，R.Accountability:An Ever－expanding Concept?［J］.Public Administration，2000，78(3):555－573.而且，當公共服務是由不受公法原則約束的非營利組織或者私營組織來承擔時，合作關系的特性引發了對問責的顯著挑戰。⑦Acar，M.，＆ Robertson，P.J.Accountability Challenges in Partnerships and Networks:Evidence from Educational Partnerships in the United States［J］.International Review of Administrative Sciences，2004(70):359 －374.

因此，Behn認為結果導向的問責與民主治理之間的關系很復雜，需要發展新的民主問責范式來適應新公共管理的教義。⑧Behn，R.D.The New Public Management Paradigm and the Search for Democratic Accountability［J］.International Public Management Journal，1998，1(2):131－164.許多新的治理形式需要一些擁有實質性自由裁量權的行動主體來完成工作，因此，需要放寬傳統的問責理念，發展新的更多元的概念。⑨Salamon，L.M.The New Governance and the Tools of Public Action:An Introduction［A］.L.M.Salamon.The Tools of Government:A Guide to the New Governance［C］.Oxford:Oxford University Press，2002:38.

四、問責研究的發展:內容與方法的突破

Yang回顧了公共行政領域的問責研究文獻，認為已有研究得出的結論很大程度上是有關問責問題，而不是行動者如何處理這些問題，或者行動者如何建立有效的問責安排，行為層面的問責研究不足。而在他看來這與忽視行動者(actor)的角色有關，這種有關行動知識(actionable knowledge)的不足是當前問責研究的最關鍵局限。⑩Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

有學者建議未來的問責制研究應借鑒中層理論(the theory of middle range)，基于機制的理論化中層模型揭示不同問責形式和功能之間的關聯，揭示他們如何相互作用以影響績效，這能夠很好地解決問責研究的困境。一個典型的例子是Yang的研究。他在借鑒吉登斯的結構化理論的基礎上，建立了正式的問責(formal accountability)、感知的問責(felt accountability)和組織績效之間的關系模型，首先指出模型的關鍵是感知的問責，它審查官僚作為問責的承受者如何處理他們接受的信息(或信號)，并據此做出決策。第二，揭示連接問責制度、行動者行為和組織結果的因果關系和機制。問責不可能獨立，它影響其他重要變量，也受他們的影響，因此，必須考察其間的連接機制及其階段性發展的環境背景。第三，揭示行動者如何生產和再生產問責機制，從而建構從個體行為到正式問責體系的關系，這個過程也受外部行動者和內外政治環境的影響。①Yang，K.Emergent Accountability and Structuration Theory:Implications［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:269 －281.也有其他學者關注問責中行動者的影響，提出了新的問責形式，如對話問責(dialogue accountability)②Roberts，N.Keeping Public Officials Accountable Through Dialogue:Resolving the Accountability Paradox［J］.Public Administration Review，2002(62):658－669.、協商問責(deliberation accountability)③DeHaven －Smith，L.，＆ Jenne，K.Management by Inquiry:A Discursive Accountability System for Large Organizations［J］.Public Administration Review，2006(66):64－76.、談判問責(negotiated accountability)④Kearns，K.The Strategic Management of Accountability in Nonprofit Organizations:An Analytical Framework［J］.Public Administration Review，1994(54):185－192.、相互問責(mutual accountability)⑤Whitaker，G.，Altman－Sauer，L.，＆ Henderson，M.Mutual Accountability Between Governments and Nonprofits:Moving Beyond Surveillance To Service［J］.American Review of Public Administration，2004(34):115 － 133.和自發問責(emergent accountability)⑥O’Connell，L.Program Accountability As an Emergent Property:The Role of Stakeholders In a Program’s Field［J］.Public Administration Review，2005(65):85－93.。

問責研究的新探索也對研究方法創新提出新的要求。傳統的定性研究不能滿足對問責的語境、嵌入和變化過程的分析，如問責需求的變化、協商問責以及談判過程和對話過程的出現，于是呼吁將過程分析路徑(process approach)、應用于問責研究。參與性的行動研究(participatory action research)和實驗研究(experimental studies)也被認為是可供選擇的研究方法，通過實驗設計研究個體的認知和情感如何受覺察到的問責壓力的影響，以及兩者之間的關系如何被時機、信任和任務環境所緩和。此外，使用問卷調查做定量研究也是一個有效的問責研究方法，比如用結構方程模型分析問責壓力(類型)、組織特征、個體態度(行為)和組織績效之間的復雜關系;回歸技術中的交互項可以用來評估不同問責形式之間、問責體系與其他管理體系之間以及問責結構與個體特征之間的相互作用。更為完整的問責考察，需要觀察不同分析層面的問責以及不同層面之間的聯系，即，治理層面的問責安排、組織層面的管理實踐以及個體層面的態度和行為。⑦Yang，K.Further Understanding Accountability in Public Organazations:Actional Knowledge and the Structure－Agency Duality［J］.Administration＆ Society，2012(44):255－284.

五、評價與小結

(一)逐漸清晰的問責制研究理論框架

公共責任及問責問題是公共行政的傳統議題，在幾十年的研究和發展中，這個概念呈現出多角度的解讀視角，多重和沖突的問責成為問責制研究的重要關注點，并被認為是研究缺乏連貫性和系統性的根源之一。文獻的回顧可以讓我們清晰地把握一條基本的理論發展線索，這條線索延續了自40年代弗里德里克和芬蘭之爭所框定的問題界限——基于公共行政人員人性善惡的判斷，是建構前設性的或預見性的公共行政，賦予公共行政以實現責任的權力，抑或通過監督、控制和鉗制來限制公共行政可能的美德?目前清晰的方案是Bovens提供的兩個基本視角，即，作為一種美德(virtue)的問責和作為一種機制(mechanism)的問責。目前的研究更多地聚焦于后者，典型如前文所述的Shedler的三維度劃分⑧Schedler，A.Conceptualizing Accountability［A］.Schedler，A.，Diamond，L.＆ Plattner，M.F.The Self－Restraining State:Power and Accountability in New Democracies［C］.Boulder and London:Lynne Rienner Publishers，1999:18.和Romzek的問責框架⑨Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.。清晰的分析框架使積累式的研究成為可能，有助于推動問責研究的深化。

(二)治理背景下的問責理論發展需求

當代政府改革實踐的蓬勃發展及問責制研究的發展表明，日益增長的問責研究興趣與治理問題有關，然而，還缺乏檢驗和建構兩者關系的有效理論框架。全球治理委員會認為，治理是各種公共的或者私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式制度安排。①俞可平:《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第4頁。合作治理的興起對問責研究提出了新的挑戰，問責制的安排不應該嚴格地拘泥于轄區范圍或等級概念上的形式，而必須為多主體治理背景下的問責問題建構基本的理論框架，要求問責制研究從個體行為、社會關系拓展為與一般意義上的治理框架有關的方面。問責成為與治理活動相關的理念，致力于建立和維系治理的秩序。

(三)交疊沖突的問責路徑解決之道

處理多重的、多樣的甚至沖突的問責，這將是無法規避的理論和實踐問題。無論是Schillemans＆Bovens發現的問責的冗余(redundancies)②Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:17.，還是Romzek提出的問責的復雜③Romzek，B.S.＆ Dubnick，M.J.Accountability in the Public Sector:Lessons from the Challenger Tragedy［J］.Public Administration Review，1987，l47(3):227－238.，抑或是Koopell界定的多責任混亂癥④Koppell，J.Pathologies of Accountability:ICANN and the Challenge of＇Multiple Accountabilities Disorder［J］.Public Administration Review，2005，65(1):94 －108.，都指出了現實的管理必須在多重問責所造就的限制因素中運轉，而理論研究則需要進一步提供處理和平衡多重問責路徑的知識。這就意味著，在分析一種問責路徑的同時，要關注問責的結構化問題⑤Yang，K.Emergent Accountability and Structuration Theory:Implications［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:276.，以糾正一種問責機制所產生的問責僵化，要研究不同問責機制之間的互動關系。通過多重問責實現內嵌于公共管理過程的多種合法化價值⑥Schillemans，T.＆ Bovens，M.The Challenge of Multiple Accountability［A］.Dubnick，M.J.＆ Frederickson，H.G.Accountable Governance:Problems and Promises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:19.和問責情境化⑦Dubnick，M.J.Seeking Salvation for Accountability［Z］.Conference Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association.Boston，2002.的觀點表明，價值選擇和排序是平衡多重問責機制的基礎。作為目的的問責，什么是認為令人滿意的、道德的或正確的問責，依賴于一個特定的社區(國家、城市、鄰里、組織等)的共識或占主導的認知、文化理念或意識形態;而作為手段的問責，問責工具和機制在不同背景之下是不同的。問責制研究必須考慮這些文化和背景因素。

(四)問責的研究方法突破

制度首先在文本之中，其次在實踐之中，從而形成了文本制度與實踐制度之間的差異。這種差異的根由在于制度背后的行動者，行動者的觀念、價值取向、利益結構以及權力關系，這些都將直接影響問責制度的實際運行效果。也正是因為問責制度中的行動者，讓理論研究者仍然覺得對關注的這個對象缺乏精確的認知共識，盡管問責經驗研究與日俱增，問責依然是一個模糊的概念，無法實現對它的經驗性的了解。⑧Dubnick，M.J＆ Frederickson，H.G.Introduction:The promises of accountability research［A］.Dubnick，M.J ＆ Frederickson，H.G.(Eds.).Accountable Governance:Problems and Premises［C］.Armonk，New York:ME Sharpe Inc.，2011:xiv.因此，必須建立個人行動、問責制度與組織績效之間的關系，運用社會學、心理學、經濟學理論視角來展現真實的問責過程。問責制研究需要定性與定量相結合的方法，開展跨學科的交流和研究。