海外創(chuàng)新型城市構建中的治理轉型及對我國的啟示

鄒樂樂，伏 虎，皮 磊，張利華

(1.中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190;2.北京大學政府管理學院，北京 100871;3.北京大學軟件與微電子學院，北京 100871)

海外創(chuàng)新型城市構建中的治理轉型及對我國的啟示

鄒樂樂1，伏 虎2，皮 磊3，張利華1

(1.中國科學院科技政策與管理科學研究所，北京 100190;2.北京大學政府管理學院，北京 100871;3.北京大學軟件與微電子學院，北京 100871)

在分析創(chuàng)新型城市特征基礎上，結合海外各創(chuàng)新型城市治理轉型實踐情況，分析并評價了治理轉型的整體趨勢。當前海外創(chuàng)新型城市在政府治理上已呈現出構建制度軟環(huán)境、誘致新消費需求、扶持新技術轉化等趨勢，在我國創(chuàng)新型城市創(chuàng)建中應充分汲取并借鑒國際經驗，在扶持重點、治理方式、服務形式等治理手段方面有所創(chuàng)新。

創(chuàng)新型城市;治理轉型;城市治理

一、引言

創(chuàng)新型城市是指以創(chuàng)新為城市發(fā)展主導戰(zhàn)略的城市發(fā)展模式，城市為達成戰(zhàn)略突破、產業(yè)轉型、經濟與社會協(xié)調發(fā)展等目的，由要素驅動向創(chuàng)新驅動轉型的過程［1］。創(chuàng)新型城市與傳統(tǒng)的工業(yè)城市相比，在經濟社會發(fā)展動力、基本生產要素、經濟發(fā)展方式、產業(yè)結構與產品形態(tài)、勞動力構成等方面有著顯著差異。

首先，創(chuàng)新型城市是以創(chuàng)新而非規(guī)模驅動作為經濟社會發(fā)展的動力，創(chuàng)新成為城市社會的普遍自覺行為;其次，創(chuàng)新型城市以知識、高素質人才、信息及信息網絡為基本生產要素;有別于資本、資源、勞動力等傳統(tǒng)生產要素［2］;再次，創(chuàng)新型城市依托上述要素進行整合以實現創(chuàng)新發(fā)展，而非如工業(yè)城市更多地依賴單類資源實現經濟增長;同時，創(chuàng)新型城市以第三產業(yè)而非第二產業(yè)為主導，高新技術產業(yè)與經過技術改造升級而成為現代高效化的傳統(tǒng)產業(yè)成為主體，創(chuàng)新型城市更多地進行非物質性產品生產;最后，創(chuàng)新型城市以腦力勞動者為主，創(chuàng)新型人才成為創(chuàng)造、分享與管理社會財富的主體［3］。

創(chuàng)新型城市的上述特征需要在政府治理層面有針對性地予以引導，尤其是需要提供創(chuàng)新型城市發(fā)展所需的軟環(huán)境及產業(yè)規(guī)劃［4］。以國際創(chuàng)新型城市為例，美國硅谷地區(qū)政府并不直接參與產業(yè)發(fā)展過程，通過為硅谷的騰飛提供風險資本準入和創(chuàng)業(yè)配套制度條件，營造了一個有利于創(chuàng)新的環(huán)境。而臺灣新竹、印度班加羅爾和日本筑波科學城的建立和發(fā)展則是政府直接主導的產物。世界范圍內各創(chuàng)新型城市的發(fā)展過程都體現著政府治理的深層次影響，政府治理方式也體現為由直接政策優(yōu)惠到制度軟環(huán)境構建、由加大創(chuàng)新供給向誘致新消費需求、由推動產業(yè)變遷向扶持新技術轉化等新的動向。本文將在回顧國際各創(chuàng)新型城市治理經驗的基礎上，就其治理轉型的趨勢進行分析，并從中發(fā)掘出對我國的啟示意義。

二、從直接政策優(yōu)惠向構建制度軟環(huán)境轉型

在硅谷發(fā)展壯大過程中美國政府起到間接扶持和引導作用，政府通過制訂各類創(chuàng)新政策、完善創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新相關法律規(guī)章，間接地為硅谷地區(qū)高新技術產業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，取代直接的金融投資、財稅扶持及其它物質激勵。在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)最為重要的軟環(huán)境塑造方面，美國法律高度重視對產權和專利權的法律保護，保障了風險投資人、發(fā)明人、經理人及用戶在內的整個創(chuàng)新互惠系統(tǒng)。如《加州投資政策與指南》中重點強調了企業(yè)保護和專利保護;而硅谷當地的政府治理充分借鑒了“新公共管理”的思想，在城市管理過程中充分吸收和學習企業(yè)管理的先進經驗，以高科技公司、產業(yè)的各種需要為導向，不斷改善基礎實施優(yōu)化生活環(huán)境，盡可能地為高科技產業(yè)發(fā)展提供良好的軟環(huán)境，但絕不“越俎代庖”。

新加坡在建設創(chuàng)新型城市的過程中圍繞提升城市競爭能力，建立著眼于長期戰(zhàn)略的政策體系。為鼓勵企業(yè)創(chuàng)新和吸引跨國公司，新加坡制定了一系列知識產權保護政策:如建立網上商標和網上專利注冊系統(tǒng);提供跨數據的專利查詢服務;修改法律將盜版行為入刑;為知識產權服務業(yè)發(fā)展提供稅收激勵等。為滿足建設創(chuàng)新型國家對人才的需求，新加坡不斷對教育體制進行改革:新加坡政府特別設立了專門從事國家人力資源培養(yǎng)和開發(fā)的專門委員會，以未來國家人力資源問題的研究作為主要任務，建立了旨在能讓國民在不同階段都能提升自己的新的全國性教育制度。新制度的教育方針強調職業(yè)培訓、國民教育和創(chuàng)意思維，其核心是讓每一個新加坡人都成為有創(chuàng)新能力的人才［5］。作為發(fā)展優(yōu)質基礎設施，搭建自主創(chuàng)新的基礎支撐平臺的舉措之一，新加坡政府推出的“信息技術2000計劃”以國家信息基礎設施的綜合發(fā)展為核心，通過計算機把新加坡所有的家庭、學校、政府各個部門都連成一個大的通訊網，實現所有的信息都能夠高速交換、貯藏和共享［6］。

從上述創(chuàng)新型城市的治理實踐我們可以發(fā)現，良好的投資環(huán)境是創(chuàng)新和發(fā)展的生命線。這里的投資環(huán)境主要包括硬環(huán)境和軟環(huán)境，其中硬環(huán)境指各類基礎設施、科技園區(qū)、企業(yè)總部等，軟環(huán)境則包括法律環(huán)境、公共服務水平和相關政策保障。相對而言，軟環(huán)境更為關鍵，因為產業(yè)轉型升級在需要高質量的基礎設施支撐的同時，更需要高質量的軟環(huán)境保證。完善的基礎設施及其配套、低廉的土地和人力成本、優(yōu)厚的稅收優(yōu)惠、巨額的政府直接采購等在短時間內可以增強對企業(yè)的吸引力，但從長遠來看，必須建設完善的制度環(huán)境。這就要求政府以企業(yè)的發(fā)展需求為導向，對涉及企業(yè)發(fā)展的科技活動的組織與管理、科技成果流通、專利、版權、知識產權、環(huán)境保護、標準化、人才、資金等各方面構建完善的制度和法律體系，長遠地、穩(wěn)定地維持企業(yè)的發(fā)展。而發(fā)展中國家在打造創(chuàng)新型城市過程中往往將直接政策優(yōu)惠與軟環(huán)境建設混為一談，如班加羅爾在給予外來投資相當數量優(yōu)惠的同時在制度建設上少有作為，形成了如科技成果轉化率低、環(huán)境保護標準滯后等后果，阻礙了進一步發(fā)展。

三、從加強創(chuàng)新供給向誘致新消費需求轉軌

美國政府資金為硅谷早期發(fā)展奠定了基礎，在上世紀60年代前體現為政府對創(chuàng)新行動和創(chuàng)新企業(yè)的直接支持，其后體現為間接扶持并誘致新消費需求的產生。二戰(zhàn)期結束后，美國政府很大部分的研發(fā)投入和國防投資通過“軍轉民”、“訂單式”流入硅谷的高科技企業(yè)，國防科工系統(tǒng)多次向硅谷研究項目直接提供聯(lián)邦補貼，支持高新技術研發(fā)，如硅谷著名的仙童半導體公司就曾多次獲得美國軍方的巨額訂單為其生產晶體管和集成電路。在上世紀50年代末到70年代初，美國政府在硅谷用于半導體產品的研發(fā)投資，相當于同期私人部門投資總和，而網絡的誕生以及硅谷早期網絡公司的發(fā)展也是美國政府投資的產物。值得注意的是，上述政府治理中并非以主導者身份而是以購買者身份出現的，這種間接購買服務的形式既能夠提升創(chuàng)新型城市誘致新消費需求的能力，也避免了過多過濫政府直接供給造成的全社會福利損失。

而發(fā)展中經濟體政府對于產業(yè)發(fā)展通常采用直接方式，典型如臺灣新竹。上世紀70年代，臺灣地區(qū)決定設立新竹科學園區(qū)以謀求科技上的新發(fā)展，帶動產業(yè)升級和勞動生產率的提高。新竹科學園區(qū)最初定位于高科技產品的研發(fā)制造，園內企業(yè)以高技術制造業(yè)產品出口為導向，因此園區(qū)所需的資金、技術和人才都從外國引進，最大限度地刺激高新產品生產和供應。上述目標和定位在發(fā)展初期能夠避開同美日競爭，但這種通過產業(yè)集聚人為提供創(chuàng)新產業(yè)供給的發(fā)展思路面臨著主導產業(yè)變遷后原發(fā)展模式增長乏力等問題［7］。因此，由政府主導并直接推動的創(chuàng)新型城市發(fā)展方式固然可以短期見效，但往往難于持續(xù)、后繼乏力。而美國政府的誘致新消費需求的推動方式效果更好。當存在實際或潛在需求時，市場會自發(fā)調節(jié)產業(yè)方向，企業(yè)也將作為創(chuàng)新活動中最活躍的元素參與其中。因此，在產業(yè)結構調整與轉型升級方面，政府應該從加強創(chuàng)新供給轉向誘致新消費需求，將戰(zhàn)略新興產業(yè)本身的扶持轉為對其上游研發(fā)環(huán)節(jié)和下游市場規(guī)模的培育，以新消費需求的創(chuàng)造激發(fā)市場主體活力。

四、從推動產業(yè)變遷向扶持新技術轉化轉變

硅谷地區(qū)高新產業(yè)世界領先與其完善的技術轉化能力和環(huán)境直接相關，前沿技術、新設想迅速付諸實施并產業(yè)化保證了硅谷地區(qū)各類產業(yè)接替。在產業(yè)變遷過程中，風險投資被譽為是高科技企業(yè)成長的發(fā)動機，美國近一半的風險投資公司設立在硅谷。硅谷匯聚的既了解技術又懂得管理的風險投資專家，根據自己豐富經驗判斷技術發(fā)展的未來走勢、鑒別創(chuàng)業(yè)者的素質和創(chuàng)新價值，并嘗試將有潛力的項目孵化［8］。而美國納斯達克股票市場為風險投資者提供了良好的退出渠道，也是高科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)獲得發(fā)展資金、創(chuàng)業(yè)者收獲個人財富的重要來源。在硅谷誕生的許多著名高科技公司都是在風險投資的支持下發(fā)展壯大的，包括IBM、蘋果、英特爾、谷歌、特斯拉等。在硅谷，高新技術與風險投資結合、風險投資家與科技企業(yè)家聯(lián)手成為該地區(qū)崛起的重要因素，風險投資則成為硅谷高科技產業(yè)發(fā)展和不斷升級的助推器和指示器。

產業(yè)轉型與技術轉化的核心差異在于:前者依賴政府主導的產業(yè)接替進程，而受制于產業(yè)演進的不確定性和不可控性，在政府主導的過程通過調整各創(chuàng)新要素價格、采用激勵杠桿等主導微觀企業(yè)經營重心，導致產業(yè)只能采用跟隨策略進行追趕式模仿;而技術轉化著眼于未來收益的潛在需求和中長期需求，在出發(fā)點上直奔技術應用和商業(yè)轉化，由此衍生的企業(yè)主體激勵動機更強，在優(yōu)勝劣汰后將形成更有效率的生產要素組合形式［9］。

我國的現實是，產業(yè)的轉型和升級靠政府制定產業(yè)規(guī)劃、靠針對性招商，往往是事倍功半。因此，政府必須轉變思路，從關注產業(yè)變遷轉向關注新技術轉化能力的培養(yǎng)，核心是把風險資本的培育作為促進高新技術產業(yè)發(fā)展的基礎性工作，視為科技成果產業(yè)化的有效手段。風險投資管理的核心問題是健全服務與監(jiān)管體系，規(guī)范風險投資的規(guī)則，形成風險投資社會化和市場化，提高風險投資能力。在風險投資過程中，投資者、資本經營者和風險企業(yè)均有較大的風險，各自的行為規(guī)則與風險資本市場穩(wěn)定、企業(yè)與個人利益息息相關。因此，在政府治理上可學習美國政府推動成立國家風險投資協(xié)會(NVCA)的做法，制定風險資本相關規(guī)范性文件與投資指引，為交流投資資訊、進行人員培訓、組織聯(lián)合投資、改善投資環(huán)境、拓寬資金來源和投資渠道等提供全方位的服務［10］。

五、海外創(chuàng)新型城市治理經驗對我國的借鑒

海外各創(chuàng)新型城市治理轉型經驗對于我國建設創(chuàng)新型城市具有重要的借鑒價值，主要體現為政府在創(chuàng)新型城市創(chuàng)建過程中的扶持重點、治理方式、服務形式等的變化，下面將以我國北京、上海、西安、深圳等城市為例闡釋上述治理轉型經驗對我國創(chuàng)新型城市治理的啟示。

(一)在創(chuàng)新城市體系建設中應突出企業(yè)主體地位，加快形成產學研官相結合的創(chuàng)新網絡

海外創(chuàng)新型城市所體現的誘致新消費需求、扶持新技術轉化等治理轉型體現著以企業(yè)為主體的特點。上述特點要求企業(yè)將創(chuàng)新作為自發(fā)和內生的動力源泉，并通過企業(yè)之間的社會關系網絡與其他各類社會主體相聯(lián)系，形成微觀創(chuàng)新生態(tài)網絡使各類潛在和嘗試性的創(chuàng)新行為發(fā)生成為可能。

大學和科研機構是形成地區(qū)創(chuàng)新優(yōu)勢的必要條件之一。上海之所以將“科教興市”作為主戰(zhàn)略，就是充分依托人才和科技兩大資源構建創(chuàng)新型城市。深圳在建設創(chuàng)新城市的過程中，為彌補自身大學和科研機構稀少的劣勢，深圳市政府與清華大學、北京大學、哈爾濱工業(yè)大學等國內知名大學聯(lián)合在深圳設立研究生院，并專門制定了“深圳市促進科研機構發(fā)展行動計劃”和“招研引智”實施方案，促進國內外高校和院所落戶深圳，大力支持科研機構與深圳企業(yè)開展對接與合作。北京市的科教資源與國內其他城市相比擁有無可比擬的優(yōu)勢，尤其在中關村地區(qū)聚集了一大批創(chuàng)新型企業(yè)、大學和科研機構，形成了領先其他城市的產學研相結合的創(chuàng)新網絡和我國規(guī)模最大、結構最完善的區(qū)域創(chuàng)新體系。

(二)要以不同城市和區(qū)域的功能定位和自身特色為依據，選擇所依托的關鍵產業(yè)和技術，實現由創(chuàng)新活動向有效需求的轉化

海外各創(chuàng)新型城市發(fā)展經驗表明，政府應將治理重點放在立足區(qū)域定位、現有技術轉化、滿足潛在需求上面，不宜依靠國家戰(zhàn)略、區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略向特定產業(yè)轉型過度傾斜，而是將形成有效需求擺在突出位置。

從我國各地實踐來看，深圳將自主創(chuàng)新為特征的高新技術產業(yè)作為第一支柱產業(yè);上海楊浦區(qū)以建設科技創(chuàng)新型城市為目標;西安則把創(chuàng)意產業(yè)和軟件服務外包作為發(fā)展的重點［11］，并已經形成了電子信息、先進制造業(yè)、生物醫(yī)藥及汽車產業(yè)等四大主導產業(yè)集群［12］。北京市則圍繞“首都定位”和“服務功能”，嘗試構建依托軟件產業(yè)、微電子產業(yè)、生物醫(yī)藥產業(yè)和新材料產業(yè)的特色首都創(chuàng)新體系。上述創(chuàng)新型城市創(chuàng)建過程或多或少地反映了我國目前城市治理中仍以產業(yè)變遷的思路為主，較少考慮將新技術向有效供給轉變。未來創(chuàng)新型城市治理實踐中要以有效需求的目標，推動各地區(qū)圍繞自身特色凝練發(fā)展方向。

(三)政府在推動創(chuàng)新型城市體系形成中起著舉足輕重的作用，不同的治理思路和傾斜領域將直接影響到城市的未來發(fā)展

從海外各城市創(chuàng)新實踐來看，政府在布局產業(yè)行業(yè)規(guī)劃、突破資源稟賦束縛、培育各類創(chuàng)新要素、實施產業(yè)重大科技專項攻關以及加強當地基礎設施建設方面，不僅扮演著系統(tǒng)整合者的角色，也越來越多地以服務者和引導者的身份參與到創(chuàng)新活動之中。

深圳是國內最早提出建設創(chuàng)新型城市和實施自主創(chuàng)新戰(zhàn)略的城市之一。深圳建設創(chuàng)新型城市的成功與政府的廉潔高效、移民城市包容多元自由的創(chuàng)業(yè)文化、經濟特區(qū)的政策優(yōu)勢以及一系列人才培養(yǎng)和引進政策密切相關。北京市政府也嘗試構建一個包括創(chuàng)新政策、創(chuàng)新人才、創(chuàng)新文化在內的完整創(chuàng)新生態(tài)。當全社會對創(chuàng)新活動形成共識與合力，各地的創(chuàng)新型城市建設才有希望。

［1］任新民.創(chuàng)新型城市構成要素問題新析.中共南京市委黨校學報［J］.2008，(6):42-48.

［2］王程韡.創(chuàng)新型城市之思:多重資本的生產與分配視角［J］.科學學與科學技術管理，2011，(4):5-12.

［3］葉帆.創(chuàng)新型城市的構建要素與實現路徑.福州黨校學報，2006，(2):49-52.

［4］張治河，丁華，孫麗杰等.創(chuàng)新型城市與產業(yè)創(chuàng)新系統(tǒng)［J］. 科學學與科學技術管理，2006，(12):150-155.

［5］陳潔民.新加坡發(fā)展知識經濟的措施［J］.經濟縱橫，1999，(4):50-51.

［6］詹正茂，田蕾.新加坡創(chuàng)新型城市建設經驗及其對中國的啟示［J］. 科學學研究，2011，29(4):627-633.

［7］何煒.試析日本與臺灣高新開發(fā)區(qū)之比較——以筑波和新竹為例［J］.河南廣播電視大學學報，2008，21(4):43-45.

［8］文鈞.風險投資在美國硅谷創(chuàng)新體系中的作用［J］.全球科技經濟瞭望，2006，(10):22-28.

［9］張潔，李志能.硅谷和劍橋兩大高科技園區(qū)成敗探因［J］. 外國經濟與管理，2000，22(4):38-42.

［10］羅良忠，史占中.硅谷與128公路——美國高科技園區(qū)發(fā)展模式借鑒與啟示［J］.研究與開發(fā)管理，2003，15(6):49-54.

［11］李具恒.西安高新區(qū)自主創(chuàng)新的邏輯［J］.外國經濟與管理，2000，22(4):38-42.

［12］劉京，杜躍平.西安高新區(qū)技術創(chuàng)新體系的特征、不足及優(yōu)化路徑研究［J］.科技管理研究，2010，(1):82-84.

The Management Transformation of Creative City Construction Abroad and Its Enlightment to China

ZOU Le-le1，FU Hu2，PI Lei3，ZHANG Li-hua1
(1.The Institute of Policy and Management，Chinese Academy of Sciences，Beijing100190，China;2.School of Governmental Management，Peking University，Beijing100871，China;3.School of Software and Microelectronics，Peking University，Beijing100871，China)

Based on the review of the management of global creative city，analyzed the experience of the management transformation of the trend in the paper，and points out that the global creative urban management has presented big transformation trend such as the perfect institutional environment，create consumption demand，support technology transformation，and then expounded the transformation of governance in Chinese creative urban governance.

creative city;transformation of governance;urban governance

P290

A

1002-9753(2013)10-0096-05

2013－03－26

2013－08－19

鄒樂樂(1977－)，女，山東乳山人，中國科學院科技政策與管理科學研究所副研究員，博士。通訊作者:張利華。

(本文責編:瑞 源)