權利回歸:改革開放以來農民進城就業政策嬗變及啟示

□ 楊黎源

由于歷史的原因，我國農民的基本生存權、勞動就業權得不到有效保障，因而長期處于社會底層。改革開放以后，黨和國家的農民城市就業政策進行了逐步調整，特別是從1984年開始，我國農民進城就業政策開始了歷史性轉變，允許農民自理口糧進入城鎮務工經商。這一政策轉向雖然幾經曲折，但隨著我國經濟社會發展，農民進城就業也逐步從排斥、限制、歧視走向開放、平等、保護，使農民勞動就業權和職業自由選擇權得到了應有保障。本文通過改革開放以來農民進城就業政策轉變過程的歷史回顧，認為黨和國家從限制取向轉變為全面開放選擇，并進一步加強了農民權利保護，順應了社會經濟發展規律，是對億萬中國農民發展的最大支持。

一、適度放開，拾遺補缺，行業限制、嚴格管理的農民進城就業政策(1978－1991年)

改革開放以后，隨著農村承包生產責任制的貫徹落實，農村隊為基礎三級所有的經濟社會體制解體，農民獲得了支配勞動的自由權;同時，隨著城市經濟體制改革深入和大規模基本建設，以及城鄉嚴格分隔的戶籍制度松動，這些都為農民進城提供了社會經濟條件。1984年1月1日，《中共中央關于一九八四年農村工作的通知》指出:“1984年，各省、自治區、直轄市可選若干集鎮進行試點，允許務工、經商、辦服務業的農民自理口糧到集鎮落戶”。①《十二大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1986年版，第435頁。這一重要文件，使中國農民重新獲得了進城就業權利，有了追求幸福生活的機會，是中國走向進步開放社會的重要標志之一。

第一，農民有了在集鎮就業、生活的權利。根據1984年10月國務院《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》精神，在集鎮務工、經商、辦服務業的農民可以落戶集鎮，購房、租房，獲得購糧油證，工商管理部門依法保護其正當的經營活動。在集鎮社區管理上，除口糧自理外，與原集鎮居民一樣享有同等權利，履行同等義務。有的農民在當地的鄉鎮企業工作，有的農民走向外省市，從事制造業、建筑業、運輸業、采掘業、紡織服裝業、餐飲業、環境衛生服務等工作。同時，部分青年農民以合同工、臨時工的身份進入企事業單位工作。1985年全國在鄉鎮企業工作的農民工有6979萬人，外出農民工有2500萬人。①楊聰敏:《改革開放以來農民工流動規模考察》，《探索》，2009年第4期。

第二，農民在城市的就業權利并沒有完全放開，經常受到國民經濟調整的影響和城市政府的阻力。在1990年前后一段時間，由于國家進行治理整頓經濟秩序，為城市工業配套的鄉鎮企業生存困難，新增就業機會減少;同時，農民種田的經濟效益連年下降，大量農民特別是欠發展地區的農民紛紛涌入城市和沿海發達地區，形成了第一次“民工潮”，給城市的就業、交通、治安、衛生等造成了巨大壓力。對此，國家除了對計劃內農村勞動力繼續采取限制政策外，還加強了對計劃外使用的農村勞動力的清退工作和對盲目流入城市的農民管理工作。如1989年10月的《國務院關于全民所有制企業臨時工管理暫行規定》和1990年4月的《國務院關于做好勞動就業工作的通知》二個文件，要求“合理控制農村勞動力的轉移，減輕城鎮就業負擔”，對農村勞動力進城就業“實行有效控制，嚴格管理，從嚴審批”，重點清退主要來自農村的計劃外用工，并建立了限制農民進城就業的臨時務工許可證和就業登記制度。

第三，國家放開了部分企業的招工自主權。1991年7月，《全民所有制企業招用農民合同制工人的規定》發布，其主要精神是:企業必須按照勞動工資計劃從農村中招用勞動力的生產崗位和工種，但特殊行業如礦山企業用工的審批權下放到省市人民政府。也就是部分地放開了高度集中的計劃招工指標，部分企業有一定的用工自主權。

概括地說，這一時期農民進城就業政策的特點是半開放，有計劃、有限制，有歧視，并有進入行業和工種管制。在農業生產上，人民公社制度廢除后，農民能夠較為自由地支配勞動;在工作職業上，國家允許農民在城市拾遺補缺，從事城市居民一般不愿從事的勞累辛苦工作;在管理方法上，準許農民自籌資金、自理口糧進城務工經商;在就業地點上，主要是鄉鎮企業和小城鎮。

二、合理引導，就地轉移、跨省流動時期農民進城就業政策(1992－1999年)

1992年春天，鄧小平南巡講話發表，中國的改革開放進入了新的發展時期。隨著城市經濟體制改革的深入，1992年6月30日，國務院發布的《全民所有制工業企業轉換經營機制條例》規定:“企業按照面向社會、公開招收、全面考核擇優錄用的原則，自主決定招工的時間、條件、方式、數量。”②《十三大以來重要文獻選編》(下)，人民出版社1993年版，第2104頁。企業因此獲得了用工自主權，農民也獲得城市正規就業的機會。

第一，國家全面取消了糧食計劃供應制度。1993年2月，國務院發出了《關于加快糧食流通體制改革的通知》。同年4月，全國95%以上的縣市都放開了糧食價格和經營。至此，實行了40年的糧食統銷制度被取消，商品糧供應制度正式解體，為農民進城就業提供了口糧保障。同時，隨著社會主義市場經濟體制改革的開始，城市非正規部門的勞動就業放開，農民進城的勢頭得到進一步增強。

第二，允許農民興辦第二、第三產業。為加快中西部地區農村的發展，《國務院關于加快中西部地區鄉鎮企業的決定》(1993)指出:“各地要采取優惠的措施，吸引農民自理口糧，自帶資金，來興辦第二、第三產業。”③《十四大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1996年版，第94頁。并允許農民跨省區進行異地開發。

第三，關注“三農”問題和農民工的合理流動。1993年11月，《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》正式采用了“勞動力市場”概念①參見蔡昉主編:《中國勞動與社會保障體制改革30年研究》，經濟管理出版社2008年版，第532頁。，標志著市場配置生產力要素——勞動力資源的機制開始形成，為農民進入城市勞動力就業市場提供了政策依據。江澤民同志在1993年10月舉行的中央農村工作會議上指出:“農業、農村和農民問題，始終是一個關系我們黨和國家全局的根本問題。”②參見蔡昉主編:《中國勞動與社會保障體制改革30年研究》，經濟管理出版社2008年版，第421頁。“通過發展城鄉勞動就業市場，正確引導農村富余勞動力有秩序地合理轉移和流動。”③參見蔡昉主編:《中國勞動與社會保障體制改革30年研究》，經濟管理出版社2008年版，第427頁。《中共中央、國務院關于做好一九九五年農業的農村工作的意見》指出:“大力發展鄉鎮企業，多渠道擴大農民就業門路。”要“引導農村剩余勞動力就地向第二、三產業轉移。對異地流動的農村勞動力，要認真做好組織協調工作，實行定向掛鉤，搞好供需銜接，減少盲目性。”④《十四大以來重要文獻選編》，(中)，人民出版社1997年版，第1276－1277頁。國家希望農民工有秩序、有計劃、有組織的流動，以減少流動的盲目性。

第四，從法律上規定勞動者享有平等就業和選擇職業的權利。1994年的《中華人民共和國勞動法》第十二條規定:“勞動者就業，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受到歧視。”⑤《十四大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社1996年版，第889、890頁。農民進城就業和選擇職業受到法律保護。

豬偽狂犬病的病原為豬偽狂犬病毒，是豬養殖中的多發病和常見病，不同日齡的豬會表現不同的臨床癥狀，隨著豬日齡的下降臨床癥狀日趨嚴重，死亡率不斷升高。仔豬感染該病毒后，會出現神經癥狀、腹瀉、角弓反張、尖叫等，在較短時間內死亡。豬偽狂犬病的發生沒有典型的季節性，一年四季均可發生，但以春季和仔豬生長旺盛時期發病率最高。自然條件下，該病毒除感染豬外，還可發生在牛、羊、貓、狗等動物群體中，病豬和帶毒豬以及鼠類是該疾病的主要傳染源，通過與患病豬、帶毒豬直接接觸，可感染該疾病。此外，患病豬和帶毒豬鼻腔分泌物、唾液、乳汁、尿液中也含有大量病毒，污染周圍環境后，健康豬通過接觸這些污染物質，也可間接感染病毒。

第五，國家對農民進城就業時緊時松，一些地方城市政府為保證居民就業出臺了一些限制性的就業政策。隨著對外開放，深圳等特區和沿海發達地區經濟的快速發展，大量內地農村勞動力紛紛流向沿海省市。⑥1994年，有6000萬農民進城打工，多的時候達到8000萬人，其中跨地區流動的有2000－5000萬人之多。參見蔡昉主編:《中國勞動與社會保障體制改革30年研究》，經濟管理出版社2008年版，第534頁。由于經濟波動和為保證城市居民就業，1994年11月，國務院召開電話會議，明確要求在春節后一個月內用工單位不準招工，農民工不要進城。同年11月17日，國家勞動部公布了《農村勞動力跨省流動就業管理暫行規定》。規定外地民工進城就業，必須做到證卡合一。民工輸入地按民工需求量與民工輸出地聯系，有計劃、有控制、有組織地向輸出地發放就業登記卡。一些城市特別是大城市同時出臺了限制農民工就業的政策。如1995年上海市勞動局發布《上海市單位使用和聘請外地勞動力分類管理辦法》，在國內首次確立外地勞動力分類管理制度。青島市規定“將對外來勞動力招用數量控制在市屬企業職工總數的14%以內，每使用五個外來勞動力需交納50元費用。”⑦江立華:《論城市農民工的平等競爭權問題》，《華中師范大學學報》，2002年第7期。北京市實行了《北京市外地務工人員就業證》，并對農民工禁止進入的行業和工種作了詳細的規定。農民進城就業受到了不同程度的限制。

第六，要求農業富余勞動力向小城鎮轉移。90年代末期，隨著國有企業經營體制改革的深入，城鎮下崗職工不斷增多，給城市社會穩定造成了很大壓力。1998年5月，江澤民在中共中央、國務院召開國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作會議上指出:“大量農村富余勞動力盲目轉移到城市，加劇了城鎮就業的緊張局面。”“要十分注意處理好農村富余勞動力向城市流動的問題。農村富余勞動力的出路，從根本上說是要靠發展農村經濟，就地轉移。”“小城鎮可以就近吸納富余的農村勞動力，減緩他們向大中城市流動給城市帶來的就業壓力。”⑧《十五大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社2000年版，第371頁。同年6月9日，《中共中央、國務院關于切實做好國有企業下崗職工基本生活保障和再就業工作的通知》指出:“要繼續鼓勵和引導農村剩余勞動力就地就近轉移，合理調控進城務工的規模。”⑨《十五大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社2000年版，第396頁。為保障城鎮就業，中央將轉移農村勞動力的重點轉向小城鎮和就業轉移，抑制了農民進城就業的勢頭。1998年10月，《中共中央關于農業和農村工作若干重大問題的決定》中在總結農村改革二十年的基本經驗時雖然指出“必須承認并充分保障農民的自主權，把調動廣大農民的積極性作為制定農村政策的首要出發點。”同時又認為:“開拓農村廣闊的就業門路，同時適應城市和發達地區的客觀需要，引導農村勞動力合理有序流動。”要發展小城鎮，“更大規模地轉移農業富余勞動力，避免向大中城市盲目流動。”①《十五大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社2000年版，第556、560、569頁。

概括地說，這一時期農民進城就業主要是在國家政策的控制下進行，在就業方向上，提倡本地化小城鎮就業為主。某些地方政府為了保障城鎮居民就業，出臺一些限制農民工就業的地方性規定，實行“先城鎮，后農村”、“先市內，后市外”的就業指導方針，城鎮居民能就業的行業和工種，一般不允許農民工進入，即使進入了也要清退。雖然不同的地區和城市的限制措施和程度有所差異，總體上對農民進城就業還是采取了歧視性的限制就業政策。②參見楊黎源《政策嬗變:農民工市民化進程考量》，《理論與改革》，2007年第1期。

三、城鄉統籌的勞動力市場形成與發展時期的農民進城就業政策 (2000－2010年)

2000年后，國家開始實行城鄉統籌發展和區域協調發展戰略，由此，農民進城就業政策由歧視限制轉變為全面開放，農民的勞動就業權得到了保障。

第一，開始建立全國統一的勞動力市場。一是堅持城鄉統籌，廢除各種阻礙統一市場的規定，逐步推動城鄉勞動力市場的一體化;二是打破城鄉分割體制，逐步建立市場經濟體制下的新型城鄉關;三是改革城鎮戶籍制度，形成城鄉人口有序流動的機制，引導農村富余勞動力在城鄉、地區間有序流動。特別是《國民經濟和社會發展“十五”計劃綱要》的發布為統籌城鄉就業，從根本上取消對農民進城就業限制奠定了政策基礎。

第二，開放戶籍，加快小城鎮發展。允許“在小城鎮有合法固定住所、固定職業或生活來源的農民，均可根據本人意愿轉為城鎮戶口，并在子女入學、參軍、就業等方面享受與城鎮居民同等待遇，不得實行歧視性政策。”對辦理小城鎮常住戶口的人員，不再實行計劃指標管理。廣東、山東、浙江等省還打破了“農業人口”和“非農業人口”二元戶籍管理模式，開始建立起城鄉統一的戶口登記管理制度。這些政策的出臺和實施，在一定程度上促進了城鄉勞動力資源的合理流動。

第三，保護進城農民工的合法權益。2003年1月，《國務院辦公廳關于做好農民進城務工就業管理和服務工作的通知》提出了“公平對待、合理引導、完善管理、搞好服務”的政策原則，提出了包括取消針對農民工的歧視性政策規定以及不合理的收費等六方面的內容。9月，國務院辦公廳轉發了農業部等6部委《關于2003－2010年全國農民工培訓規劃》，加強了對農民工的勞動技能培訓。針對當時建筑業企業拖欠和克扣農民工工資日益嚴重，引發社會問題的情況，勞動和社會保障部、建設部發出了《關于切實解決建筑業企業拖欠和克扣農民工工資問題的通知》，以保護農民工合法權益，維護社會穩定。在2004年中央“1號文件”中，首次提出了“進城就業的農民工已經成為產業工人的重要組成部分”，③《十六大以來重要文獻選編》(上)，人民出版社2005年版，第676頁。肯定了農民工的政治地位。針對農民工城市就業存在的各種問題，2005年10月，勞動和社會保障部表示要采取四大措施改善進城務工人員的就業環境:一是進一步取消限制農村勞動力合理流動的歧視性政策;二是為進城務工人員提供良好的就業服務，三是加大勞動保障監察執法力度，強化日常巡視監察和舉報投訴案件查處力度;四是進一步做好勞動保障法制的普及和宣傳工作。④《勞動保障部:4大措施改善進城務工人員就業環境》，新華網2005年10月18日。加強了對進城農民工就業保護的政策力度。2006年3月，《國務院關于解決農民工問題的若干意見》發布，文件涉及了農民工的工資、就業、技能培訓、勞動保護、社會保障、公共管理和服務、戶籍管理制度改革、土地承包權益等各個方面的政策措施。⑤參見《十六大以來重要文獻選編》(下)，人民出版社2008年版，第244－258頁。對進城就業的農民工權利作了詳細的規定，成為較長時期內解決農民工問題的綱領性文件。

第四，加強勞動就業保護的法制建設。2007年6月和8月，《勞動合同法》和《就業促進法》先后頒布，這是中國勞動就業和社會保障法制化建設中的又一個里程碑。《勞動合同法》對勞動關系的訂立、履行、變更、解除或者終止作了嚴格規定，維護了勞動者合法權益。《就業促進法》規定“勞動者依法享有平等就業和自主擇業的權利。”

概括地說，這一時期全國統一的勞動力市場開始形成，一些歧視性、限制性的舊政策被廢除，農民可以較為方便地自由進城就業，農民工的工人階級地位得到黨和國家的確認，農民自由就業權得到法律保障，有關農民城市就業的相關社會政策不斷完善，農民工獲得了一定的市民待遇，黨的政策實行了根本性轉變。

四、農民進城就業政策轉變的意義及啟示

改革開放以后，我黨工作重心開始向以經濟建設為中心轉移，首先在農村改革方面取得了歷史性的突破，隨后，城市的經濟體制改革也取得了重大進展，特別是市場經濟體制的最終確立，使勞動力資源的市場化配置成為可能，沿海地區的對外開放，外向型經濟的快速發展，為農民進城就業提供了大量的勞動崗位，農民進城就業成為不可阻擋的歷史潮流。

第一，從允許農民自理口糧，進城務工經商，拾遺補缺的政策，轉向全面開放城鎮勞動力市場的政策，賦予和回歸了農民自由就業權利，這既保證了城市建設中的勞動力需要，也為提高農民生活水平提供了政策支持。

第二，對農民進城就業，實行了從限制、歧視到放開、平等并給予保護的政策轉變。在前期(1984－1999年)，每當遇到經濟下行，城鎮就業困難時，對農民進城就業實行政策控制，限制農民就業的行業和工種;而在2008年世界金融危機爆發后，大批農民工被解雇失業時，國家不斷出臺相關政策給予盡力保護。這一明顯對比，充分說明黨的政策導向的實行了根本性轉變。

第三，由于中國勞動力資源豐富，農民在勞動就業市場中往往處于不利地位，由此造成勞動環境較差，勞動時間較長、勞動報酬經常被拖欠和克扣等問題，黨和國家除了就出臺政策外，還先后制定《勞動法》、《勞動合同法》、《就業促進法》，為農民的城市就業權提供法律保障，從而為實現公民勞動就業權平等鋪平了道路。

第四，確立了農民工的工人階級地位。我黨清醒地認識到，農民工數量巨大，城市經濟發展日益依賴于農民工的貢獻，在今后的發展中也離不開農民工。農民工不僅為中國的勞動密集型產業提供了充足的勞動力資源，還提升了中國制造業在世界產業中的地位。他們已是中國工人階級的重要組成部分，從而奠定了農民工的政治地位和社會地位。

綜觀中國農民進城就業的歷史演變進程，分析不同時期政策選擇的得與失，我們認為，政策選擇必須尊重人民群眾的要求，必須與社會經濟發展情況相適應，政策既要為政治、經濟發展服務，更要為社會發展服務。政策選擇既要為一定時期黨的中心工作服務，也要注重群眾的基本生活。

第一，人口流動是推動城鄉經濟發展和社會平等的重要動力。人類社會發展的規律表明，任何阻礙人口流動的政策設置都會抑制人民創新能力的勃發，造成人的活力的衰減，不利于社會發展進步，改革開放后，國家逐步廢除了限制人口自由流動的社會政策，特別是放手讓農民進城就業，結果并沒有造成城市癱瘓和城市居民利益受損，反而促進了城市的繁榮和發展。農民進城就業的歷史表明，正是農民對自身權利和幸福的不懈追求，促使了政策轉變，同時政策轉變也順應農民群眾的要求，二者互相結合，推動了中國的社會流動，促進了勞動生產力的發展。①參見楊黎源、楊聰敏:《從機會獲得到能力提高:農民工城市職業融入研究》，《浙江社會科學》，2011年第8期。當前，我國還存在城鄉之間、地區之間、群體之間的地位差異和發展勢能差別，要改變位差和平衡勢能，黨和國家要建立有利于社會流動的政策體系，制定合理的流動規則，營造公平競爭的社會環境;作為主體的人除了發揮天賦之外，還要勤奮刻苦，通過能力和努力，實現向上的社會流動。

第二，經濟發展必須尊重市場規律和人口流動規律。在經濟發展中既要考慮市場規律的作用，也要考慮人的能動性，但過分強調政策的力量，結果會受到自然規律的懲罰。人口自由流動是市場經濟發展的前提條件，也是合理配置資源要素提高經濟效率的重要保證。我國要成為社會主義現代化強國，需要市場化的人口流動，這不但有利于提升人口資源的配置效率，而且還有利于人民的共同發展和社會的整體利益。農民進城就業既是公民平等權的必然要求，也是促進社會生產力不斷提高的關鍵要素。

第三，社會政策必須與經濟政策協調發展。長期以來，我國社會政策依附于經濟政策。我國的“片面追求經濟增長的發展戰略，社會問題的‘非問題化’策略、政策選擇中精英的經濟偏向，社會政策責權的非專屬性以及社會福利的意識形態的特點造就了社會政策的弱勢性。”①參見王思斌:《我國社會政策的弱勢性及其轉變》，《學海》，2006年第6期。改革開放以前，我國社會政策是為經濟政策的實現服務的，對農民進城就業設置各種政策限制就是在這一前提下不斷出臺的，為了建立國家的工業體系，給工業發展提供資金積累，對農業產品實行剪刀差;為了保證城市糧食供應，對有限的糧食剩余實行統購統銷政策;為了保障城鎮居民就業，不允許農民進城;等等。在這一時期，我國出臺經濟政策較多而社會政策較少。改革開放后，特別是在“以人為本”的科學發展觀指導下，社會政策才逐步處于與經濟政策相互并立、協調發展的地位，我國初步實現了“從經濟政策到社會政策的歷史性跨越”。②參見郁建興、何子英:《走向社會政策時代:從發展主義到發展型社會政策體系建設》，《社會科學》，2010年第7期。農民進城就業政策從限制走向開放，保障了中國農民就業自由，形成了全體公民平等發展的良好局面。

第四，中國人口城市化需要億萬農民進城就業，實現身份轉換。中國工業現代化由于起點低，勞動力資源豐富，因而我國的工業結構主要是勞動密集型產業。正是作為工業生產主力軍的億萬農民工，為中國經濟的崛起貢獻了自己的聰明才智和辛勤勞動，才取得了改革開放以來的經濟社會建設的巨大成就。如果億萬農民仍舊捆綁在農村，在有限的土地上勞動，農民相對貧困狀況就無法改變，中國現代小康社會也無法實現。所以，按照科學發展觀的要求，堅持“以人為本”的原則，加強農民工在城市的就業政策、戶籍政策、社會保障政策、住房補貼等方面的政策供給，實現農民工的城市身份轉換，有利于進一步加快我國的城市化進程。