在規范與實踐之間:行政決策法治化的空間拓展

□劉偉

因為規范性文件尚未納入司法性審查，行政決策法治化仍處于發展初期，自發性和隨意性較大。在“依法治國、建設社會主義法治國家”成為治國基本方略之后，行政決策法治化獲得了一定政策支持，開始茁壯成長。然而由于傳統行政法一味強調限制權力濫用，將行政行為的法治化牢牢鎖定在是否合法的空間內，導致決策體系存在合法卻不科學的內在尷尬。對此，行政法學家是固守成規，在原有合法性空間內深耕細作，還是走出傳統行政法學的藩籬，不斷拓展決策法治化的空間，為行政決策法治化探索出一條切實可行的道路，已然成為行政法學人必須破解的現實難題。

一、行政決策法治化的理論分析:傳統與現代行政法學的交織

(一)行政決策法治化的提出

“根據新制度主義政治學的理論，制度變遷可分為自發的誘致性制度變遷和政府發動的強制性制度變遷。”①周光輝:《當代中國決策體制的形成和變革》，《中國社會科學》，2011年第2期。中國決策體制變革屬于黨和政府主導下的強制性制度變遷，行政決策法治化隨著中國決策體制的變革逐步生長。黨的十一屆三中全會不僅實現了黨和國家工作重心的戰略轉移，還開啟了中國行政決策體制改革的進程。黨的十三大報告提出“黨的決策民主化和科學化”。十六大報告對改革和完善決策機制提出了“要完善深入了解民情、充分反映民意、廣泛集中民智、切實珍惜民力的決策機制，推進決策科學化民主化”的總要求。十七大報告進一步指出，“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規和公共政策原則上要公開聽取意見。”十八大報告更強調，“堅持科學決策、民主決策、依法決策，健全決策機制和程序，發揮思想庫作用，建立健全決策問責和糾錯制度。”

從黨的報告文字材料來看，決策法治化是在決策民主化與科學化論斷之后提出，在從傳統的人治治理邁向現代的法治治理過程中得以形成。黨的十三大報告“黨的決策民主化和科學化”是在“黨在憲法和法律范圍內活動”寫入黨章的大背景下提出來的;十七大報告指出“推進決策科學化、民主化”的大背景是“依法治國、建設社會主義法治國家”的基本方略;十八大報告強調“堅持科學決策、民主決策、依法決策”更是與報告要求的“更加注重發揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用”密不可分。

(二)行政決策法治化的基本內涵:合法性審查

決策法治化的一個基本內涵是合法性審查，這可以從國務院頒布的三個規范性政策文件中窺見一斑，即2004年《全面推進依法行政實施綱要》(以下簡稱《綱要》)、2008年《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》(以下簡稱《決定》)與2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》(以下簡稱《意見》)。三個文件的主題是依法行政與法治政府建設，都對行政決策合法性審查作出了具體要求。《綱要》指出“重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證”。《決定》要求“建立重大行政決策的合法性審查制度”，并明確規定“市縣政府及其部門做出重大行政決策前要交由法制機構或者組織有關專家進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不得做出決策。”《意見》將合法性審查列為重大決策的必經程序之一，規定“重大決策事項應當在會前交由法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不能提交會議討論、作出決策”。

三個文件體現出三個特點:一是合法性審查主要針對重大行政決策，因為重大行政決策事關國家經濟社會發展大計，攸關民生大事;二是合法性審查的關口在不斷前移，即從《綱要》的“決策過程中”到《決定》的“決策前”到《意見》的“會前”，其基礎地位得到強化;三是對未經過合法性審查的決策行為作出了強制性的否定評價，未通過審查，不得做出決策。這都表明合法性審查的構成要件更加完善，其重要性也逐步提升。

(三)行政決策法治化的內涵擴展

決策合法性審查是否等同于依法決策，進而等同于決策法治化呢?我們從傳統行政法學面臨的困惑與新行政法學的出現尋找到答案。傳統行政法注重靜態的行政行為概念分析，自然容易形成以合法性審查作為衡量決策法治化標準的觀點。但我國目前，行政所依之法不限于立法機關制定的法律，大量由行政機關自己制定的規章與規范正成為行政活動的主要依據;同時，行政行為也不只是對立法機關制定法律的執行，還有大量以目標為導向的積極行政行為。這“意味著法律對行政的控制，通常只能是寬泛的目標指引而非具體的指令控制。……行政是否符合法律，并不是一目了然的。”①王錫鋅:《行政法治的邏輯及其當代命題》，《法學論壇》，2011年第2期。

因而，新行政法應運而生。“傳統的權力—服從模式的行政管理逐步演變為協商—合作模式的公共治理，傳統的限權、控權模式行政法逐步演變為以實現治理目標為導向的同時規范公權力和私權力模式的‘新行政法’。”②［美］朱迪·弗里曼:《合作治理與新行政法》，畢洪海譯，商務印書館2010版，第vi頁。新行政法學力求將行政過程中的各種行為形式全盤納入視野，注重同一行政過程中的各行為以及同一行為內部的各環節之間的關聯性，對行政過程的合法性進行全面、動態、實質的考察，進而探求法律與社會秩序之間的互動，實現法的規范性和社會性的統合。其實，中國在推進依法行政的過程中，已經意識到依法行政的合法性邏輯與現實的差距，并在實踐中嘗試拓展行政行為的合法性空間。如《綱要》指出依法行政的基本要求除了“合法行政”之外，還包括“合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統一”，可見，現代行政法視野下行政決策法治化不只關注決策合法的靜態意義，還關注決策行為是否有效的動態意義;不只注重行政機關的管理地位，還注重其他參與方的主體角色;不只顧及依法決策的單個行政行為概念，還要顧及能否通過民主決策、科學決策促成行政決策目的實現。簡言之，行政決策法治化源于依法決策，又不僅限于依法決策，民主決策與科學決策也是其考慮的范圍;依法決策不僅包括內部的合法性審查，也包括外部的人大監督與司法審查等內容。

二、行政決策法治化的實踐考究:一種新型行政決策模式的雛形

行政決策法治化是否從文本走向了現實，在實際行政決策活動中，行政決策機關是否僅僅局限于合法性審查的藩籬而忽略了決策的科學與民主或其它?我們不妨從近幾年的一些鮮活案例中去尋覓，希望為行政決策法治化空間的拓展提供真實的范本。

(一)廈門PX項目事件

廈門PX項目投資逾百億，距離人口密集區過近，有環境污染之險。2004年2月國務院批準立項，2007年3月105名政協委員建議項目遷址，廈門PX項目進入公眾視野。該事件發生在《綱要》頒行之后，是對行政決策法治化的一次重大考驗。第一個階段表現為政府內部的封閉操作，雖然決策依據與過程未對外公開，也沒有公眾參與。但PX項目在立項和審批過程中于形式上并沒有明顯的違法之處。①2004年2月，國務院批準PX項目立項;2005年7月，國家環保總局通過PX項目環評;2006年7月，國家發改委核準通過PX項目;2006年11月，PX項目正式開工。第二個階段表現為2007年3月的政協1號提案揭開其“潘多拉”盒子之后，廈門市民圍繞PX項目進行了積極的民意動員與表達，進而引發了6月初的“散步事件”。面對民眾的呼聲，政府積極應對，引入規劃環評程序和公眾參與程序，公布必要的政府信息，允許公眾組織化參與，召開正式的公眾座談會，在公眾參與和專家理性的雙重基礎上做出遷址決定。可以說，這個形式上合法的項目，在第一階段未能得到民眾的接受，原因就在于缺少決策公開與公眾參與，凸顯決策合法但不合理、不民主的特點;第二階段能取得良好效果，取決于政府的信息公開與民眾的有序參與，通過溝通與協商形成了各方都比較滿意的方案，基本符合依法決策、民主決策與科學決策的要求。

(二)昆明“私改公”事件

昆明市為了解決交通擁堵問題，于2008年2月出臺《昆明主城區內單位及小區道路轉為城市公用道路方案》，建議將39條單位及小區道路轉為城市公用道路。之后，以“任務書”形式要求相關單位做好“私改公”工作。這場“道路交通微循環整治改造工程”引發了相關小區業主的強烈抵制，并導致昆明“4·22”堵車事件。這一事件剛好發生在2008年《決定》頒布之前，可以說是對《決定》的一個生動注解。一項意在解決城市交通擁堵的利民新政為何引發不大不小的群體性事件，這需要考量行政決策的正當性。一是決策合法性:根據《物權法》第73條的規定，建筑區劃內的道路屬于業主共有，政府為了公共利益的需要，固然可以征收，但前提是“依照法律規定的權限和程序”。②《物權法》第42條規定:“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”但我國法律卻沒有任何程序規定。這個現實難題擺在政府面前，檢驗著決策者依法行政的能力。二是決策民主化。“私改公”工程決策中沒有考慮公眾的意見，沒有任何形式的公眾參與，如此強制決策，必然引發抵制。三是決策科學化。業主爭議的另一個焦點是工程決策方案不科學、很危險、污染大。③“不科學”指的是北辰大道路網路況不好，修立交和搞微循環，不但不能解堵，反而會癱瘓;“很危險”和“污染大”則是就小區居民將要面臨的生活環境而言。參見李蔚:《昆明花園小區“私改公”風波調查》，《瞭望東方周刊》，2008年第21期。對照《決定》設置的六項制度，昆明“私改公”政策并未做到聽取群眾意見，調查論證、聽證等程序，與重大行政決策聽取意見制度、重大行政決策聽證制度、重大行政決策集體決定制度的要求還有一定差距。至于政府是否進行了合法性論證與實施情況后評價，源于政府決策的封閉性與資料收集渠道有限，則難以考究。

(三)北京汽車限行決策

北京在奧運會、殘奧會期間采取“單雙號限行”的臨時交通管理措施，而后相繼發布四個通告從2008年10月11日起至2013年4月10日，連續實施“尾號限行”。臨時限行措施得到各界人士的普遍的認同與支持，但2008年10月之后的連續性長期限行引發了公眾的普遍質疑。首先是合法性質疑。北京市政府出臺機動車限行政策的主要法律依據是《道路交通安全法》第39條④第39條規定:“公安機關交通管理部門根據道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。”，但人們并不認可，普遍認為限行措施事實上是一種侵權行為，侵犯了機動車所有權人對機動車的使用權和道路通行權⑤陳虹偉:《北京車輛“限行”面臨“轉正”關口》，《法制日報》，2009年3月19日。。其次是決策民主化質疑，這也源于缺乏公眾參與。就2010年繼續實施汽車限行，有媒體指出“一如兩年前，北京初始實行限行措施一樣，有關部門根本沒有召開限行聽證會，也沒有通過媒體廣泛討論，更沒有經過人大的表決通過，就匆匆一紙禁令，讓限行措施繼續延續兩年。”①浩瀚:《限行規定缺少人大和民意程序》，《經濟參考報》，2010年4月16日。最后在于決策科學化質疑。交通擁堵的原因很多，“不去解決這些導致交通擁堵的根本原因，而單單限制一些車輛上路，這恐怕并非是治本之策。”②陳虹偉:《北京車輛“限行”面臨“轉正”關口》，《法制日報》，2009年3月19日。從北京市政府公布的數據來看，限行效果比較明顯，但人們質疑這些數據沒有經過獨立的第三方評估，是否真實、公平與可靠。可見北京汽車限行政策雖然發生在三個規范性文件頒布之后，同時又有諸如上述兩個事件之類的案例可資借鑒，按理說決策行為應該更加規范，與前述案例相比有長足進步。而事實卻并非如此。政府決策雖然也包括一定的公開與公眾意見的征求，但在制度執行方面，仍然顯得滯后，決策合法性依然飽受詬病，未見座談會、聽證會等制度化的公眾參與形式，決策程序依舊不透明、不開放。

(四)新型行政決策模式的雛形:對三個案例的綜合評價

三個案例是新時期重大行政決策的典型案例，體現出科學發展觀指導下政府決策部門決策思維的轉變與更新③譬如有專家指出，“由于最高層推行科學發展觀，在政策目標和干部考核指標中加入了公共服務、環境保護、社會穩定等內容，并在干部考核程序中加大了民意測評、民意調查等程序技術的運用，因而地方決策者已有一定動力對本轄區內公眾的要求作出積極回應。”參見王錫鋅，章永樂:《我國行政決策模式之轉型——從管理主義模式到參與式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。，展示出一種新型的具有中國特色的決策模式正在逐步生成。這種模式要求，政府既要代表公共利益，又要考慮個體利益;既要實施管理職能，果斷及時做出決策，又要轉變政府職能與改進管理方式，積極主動與公眾溝通協商;既要關注以合法性審查為基礎的決策行為之法律效果，更要關注行政決策行為法律效果的形成過程，尋求決策行為與社會秩序的互動。

1．公共利益與個人利益協調發展，但對個人利益依然重視不夠

行政決策應以維護和促進公共利益為己任。從靜態視角看，廈門PX項目是為了促進地方經濟的發展;昆明“私改公”工程與北京汽車限行政策是為了改變或緩解道路交通堵塞的困局;從動態視角看，各地政府能以積極的態度回應民眾的質疑與反對，不斷調整決策行為，力求保持公共利益與個人利益的平衡。但也要看到行政機關忽視甚至無視個人利益的傾向還在一定范圍內存在，“公眾最多是被咨詢的對象，并不是治理過程中的有機組成部分”。④王錫鋅、章永樂:《我國行政決策模式之轉型——從管理主義模式到參與式治理模式》，《法商研究》，2010年第5期。

2．依法決策受到重視，但仍停留在起步階段

隨著政府依法行政意識不斷提升，政府在行政決策中普遍注重依法決策。如北京限行通知明確指出“根據《中華人民共和國道路交通安全法》和《北京市實施〈中華人民共和國大氣污染防治法〉辦法》有關規定”，且在出現合法性爭議之后，能從法律層面作出解釋與回應。廈門PX項目不僅前期“項目環評”形式上合法，還嘗試進行“規劃環評”，追求項目實質上的合法與可接受性。但依法決策依然停留在起步階段，表現在:一是合法性審查只是依法決策的一個方面，是政府內部監督的一種形式，并沒有覆蓋依法決策的全部內容。二是合法性審查不公開透明。當公眾指出決策有違法律時，政府總是事后解釋該項決策符合法律規定、經歷過合法性審查，但未見“決策過程中”、“決策前”或者“會前”的合法性審查記錄的公開或公布。三是當決策合法與合理、合情發生矛盾時，不能有效協調三者的關系。廈門在PX項目事件中作出了一定探索，但北京與昆明的回應還顯不足。

3．公眾積極參與行政決策，但缺乏制度性方式

重大行政決策涉及公眾切身利益，因而公眾參與決策的積極性與熱情度很高，但這些參與大多是自發的、非制度化參與，制度之外的“散步”與堵路等參與方式更是公眾的無奈選擇。這是因為:(1)公眾參與的制度不完善。“目前我國決策實踐中采取的是利害關系人參與的方式，然而利害關系人常常人數眾多，難以全體參與，需要產生代表人。但是代表人如何產生，名額如何分配，在官方文本中均未作任何規定”⑤姬亞平:《行政決策程序中的公眾參與研究》，《浙江學刊》，2012年第3期。，這導致公眾不知如何參與。(2)政府執行制度不到位，大多沒有將決策事項、依據和結果公開，也沒有嚴格執行“制定與群眾切身利益密切相關的公共政策，要向社會公開征求意見”與“通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見”的規定，更遑論“意見采納情況及其理由要以適當形式反饋或者公布”，這導致公眾不能有效參與。(3)民意動員機制出現新動向。傳統的民意動員主要依靠政策宣傳與會議發動，以運動方式轟轟烈烈展開。決策程序中的公眾參與因缺乏政府鼓勵與發動而被迫另辟蹊徑，現代技術支撐的短信和網絡等構建的新媒體平臺正好彌補了路徑缺陷，這種新型民意動員機制正呈現出勃勃生機。有鑒于此，將這種新型參與方式納入制度內范疇加以規范顯得非常必要。

4．行政決策程序基本框架形成，但相關的體制與制度建設仍需完善

公正、理性的行政決策程序，不僅是行政決策實質正義得以實現的保障，也是科學決策的應有內涵之一。在總結政策性文件實施情況的基礎上，《意見》指出“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序。”這表明重大行政決策程序的基本框架已經形成。各地政府在作出重大行政決策時也能主動或被動地遵循這項規定，但由于相關配套性制度缺乏，政府決策時大多“形式”遵守而“實質”回避。譬如各地重大行政決策中都有專家的身影，都有合法性辯解，但決策合法性與科學性卻一直是各界人士質疑的焦點。如何讓決策程序走出“形式化”的陰影，確保程序真實有效，這既需要政府嚴格執行相關制度，也需要通過頂層設計進一步完善行政決策體制機制，更需要進一步深化國家政治體制改革，為行政決策法治化營造一個良好的生存與發展空間。

三、行政決策法治化的框架構建:體制、體系與模式生成

政策文本已就行政決策法治化做出了初步規范，但文本背后的理論支撐還顯薄弱，理論研究體系不夠健全，而在實踐中，政府對依法決策、民主決策、科學決策的執行也不夠到位，這不僅與傳統管理思維模式的影響息息相關，還與體制機制的阻礙密切相連。進一步拓展決策法治化的空間，需要深化決策理論的系統研究、健全決策體制、厘清決策邏輯體系，從而不斷促成新型決策模式的生成。

(一)健全行政決策體制

隨著中國社會的轉型，我國決策體制也在發生轉變。在決策結構上，逐步形成了黨委政府主導，多方參與的決策結構，尤其是大眾傳媒成為了決策結構的重要組成部分;在決策方式上，從經驗決策轉向科學決策，從決策封閉轉向決策公開、開放;在決策機制上，從只講民主決策原則過渡到重視民主決策機制與程序建設，從非制度化向制度化轉變。三個政策性文本對決策體制的變化作出了部分回應，主要就決策機制部分進行了初步探索，而決策實踐或多或少地反映了決策體制的整個變化過程，但囿于理論與文件規范的不完善，實踐性回應顯得不夠到位。尤其是決策結構不合理導致決策法治化的發展受到抑制。有專家指出，由于決策權力高度集中，“在決策結構中缺少公民參與的制度化安排，加上決策過程又不夠開放，普通公民很難有機會參與公共政策的制定過程，這種決策結構雖然組織動員能力強，但吸納來自基層民眾訴求的能力卻弱……會直接影響決策的公信力，也會帶來決策體制的合法性危機。”①周光輝:《當代中國決策體制的形成和變革》，《中國社會科學》，2011年第2期。同時，決策機制制度化程度低、功能發揮不正常、決策程序缺少剛性約束力等弊端也一定程度上制約著決策法治化的發展。因此，拓展決策法治化的空間，必須從決策結構、機制與方式三個方面著手，不斷健全與完善決策體制，否則，決策法治化只能是單兵突進，可能取得一時之效，但最終會走向死胡同。

(二)厘清行政決策邏輯體系

構建合理的決策體制，離不開決策體系內生邏輯體系的完善，需要厘清決策合法、民主、科學的內在關系，否則可能導致理論的混亂與實踐的無可適從。依法決策、民主決策、科學決策作為決策的主要組成部分，相互聯系、相互交織，共同支撐決策的邏輯體系。然而，緊密聯系的三者也會發生沖突。一項依法作出的決策可能不合理、不民主，反之亦然。如廈門PX項目“手續完備、程序合法”卻未得到民眾支持，關鍵的原因就是項目選址不合理、布局不科學。決策的民主與科學也內含矛盾。“一般情況下，行政決策的民主性并不能兼容行政決策的科學性，相反，行政決策的科學性也不是完全能兼容民主性，在行政決策實踐中兩者之間存在著一種矛盾和斥力。”

那該如何應對三者內在的矛盾與沖突呢?我們要看到三者在共同支撐決策正當化的邏輯體系時，實際上體現的是三個不同層面的價值追求。依法決策強調行政行為的來源價值，通過行政與法律的一致性促成行政活動在法律形式意義上符合正當性要件;民主決策強調合民意性，通過公眾參與整合不同利益訴求，促使行政活動獲得結果意義上的正當性;科學決策強調合規律性，以科學機制、科學程序、科學方式促成科學結果的形成從而滿足理性意義上的正當性要求。因此，構建和諧有序的決策邏輯體系，必須把依法決策放在首要位置，因為依法決策是依法行政的基本內涵，是法治國家建設最低限度的要求，沒有依法決策的先決條件，決策行為便是無源之水，決策正當化也無從談起。在此基礎上，要妥當處理民主決策與科學決策的關系。考慮到民主決策關注的是價值取向問題而科學決策應對的是工具理性問題，我們在研究決策時，“應把決策的結果看作是決策者與決策對象之間利益互動過程的一種合力，也就是雙方反復進行利益交易的結果。從這方面說，并不存在追求真理和追求科學性的問題，存在的只是追求利益的協調，即追求雙方都能或都愿意接受的結果。這才應該是正確決策的最后的衡量標準。”①李景鵬:《政策制定的兩個維度:科學決策與民主決策》，《北京行政學院學報》，2000年第1期。也就是說，科學決策要服從民主決策的價值選擇。一項決策不管多么科學合理，一旦偏離了民眾的需求，背離了民眾的愿望，只能是鏡中花、水中月，看起來很美，卻沒有多少現實價值。

(三)促成新型行政決策模式生成

行政決策正在從原有的管理型模式向合作治理型模式轉變。在這種轉變過程中，政府已經取得一定進步，譬如能注意公共利益與私人權益的協調，注重公眾的呼聲與訴求，在此基礎上，要不斷實踐與探索，積極有效地推動新型決策模式的生成。第一，要不斷完善合法性審查的內容與形式。在內容上，內部的合法性審查要注意克服立法的滯后性，譬如廈門PX項目中的審查從“項目環評”擴展到“規劃環評”就是一個良好的例證。在形式上，要逐步引入外部的人大監督與法院的司法審查，從而破解“在某些異化的地方權力運行機制面前，行政法制機構的合法性審查能否發揮實效，還得看地方主要領導的臉色而定”②王仰文:《重大行政決策合法性審查問題研究》，《理論月刊》，2012年第1期。的尷尬局面。第二，以公眾的制度性參與推動民主決策機制的形成。“實踐證明，行政決策過程中不同利益主體的訴求和主張越是反映充分，行政決策越是具有正當性與合理性。”③楊海坤、李兵:《建立健全科學民主行政決策的法律機制》，《政治與法律》，2006年第3期。如何增強行政決策公眾參與度從而“增加公民對政府決策公正性的信任”④E．Gellhorn，Public Participation in Administrative Proceedings，in 81 Yale L．J．p．361(1972)．實踐中的案例尤其是廈門PX項目危機事件，為公眾參與展示了一種可以加以借鑒的良好模式。廈門PX項目決策模式的亮點在于公眾座談會。其有益做法是在技術環節上采取“隨機搖號+現場直播”，在程序環節上設置代表優先發言和發言權平等分配。公眾座談會等方式取得的良好結果通過公眾對參與過程和決策結果的心理感受而獲得確認與加強，政府的公信力與公共行政的合法性亦在公眾的這一自然而然的理解中得以恢復。第三，以理性的決策程序凸顯科學決策的力量。對三個規范性文件的梳理，可以看出行政決策包括如下步驟:廣泛聽取意見、公開征求意見、公開決策事項與依據、重大行政決策聽證、合法性審查、風險評估、會議討論、公布重大決策意見采納情況及其理由、公開決策結果。這些步驟體現了多方參與、權力與權利互動、溝通協商、理性交往等程序特點。在此基礎上，《意見》要求“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”，說明理性的決策程序已經成為共識。實踐中各地政府也能主動積極地或被動應急地考慮或顧及這些程序要求，說明決策程序理念正逐步內化為政府行政行為的價值標桿。我們應當以此為契機，有所為有所不為，以“行政參與”與“行政公開”的程序理念為基礎，強化決策程序的剛性要求，從而不斷滿足決策科學化的要求。