加拿大農地保護補償機制及其啟示

李武艷，徐保根，趙建強，王曉嶺

（1. 浙江財經學院不動產研究所，浙江 杭州 310018；2. 大連理工大學管理與經濟學部，遼寧 大連 116023）

加拿大農地保護補償機制及其啟示

李武艷1，徐保根1，趙建強1，王曉嶺2

（1. 浙江財經學院不動產研究所，浙江 杭州 310018；2. 大連理工大學管理與經濟學部，遼寧 大連 116023）

研究目的：闡述加拿大農地保護補償機制，為當前中國正在探索的耕地保護補償政策提供參考。研究方法：通過文獻調研，分析加拿大農地保護補償機制，從而得出對中國農地保護補償機制的啟示。研究結果：加拿大農地保護補償機制統籌考慮農戶、農業和農村，逐步建立了保障農民權益和適應國內外市場的補償機制。研究結論：可借鑒加拿大農地保護補償機制并結合中國的制度環境，轉變補償理念，健全補償機制，提高補償方式的多樣化、專業化、動態化與梯度化，完善補償法規，為完善可持續發展農地農村經濟政策提供借鑒。

土地管理；農地保護；補償機制；啟示；加拿大

1 引言

農地保護補償是農戶在農地利用過程中創造的社會與生態效益未在市場上實現的相應的經濟價值，而通過政府和市場獲得補償的一種現象[1-2]。加拿大農業發達，土地利用率高，是世界上僅次于美國的第二大糧食援助輸出國，這與其完善的農地保護補償計劃密不可分。加拿大設置多項農戶種植行為規范，建立針對不同農地利用類型和環境問題的補償計劃，激勵農戶合理種植，保障農戶經濟利益，同時維護了加拿大農產品在國際市場上安全、潔凈、環保的聲譽，實現了土地可持續利用[3]。當前，中國正在探索建立耕地保護補償機制，一些地區開始了試點工作，例如：成都市于2008年率先提出設置耕地保護基金，對承擔耕地保護任務的農民直接進行補貼；浙江省于2009年在臨海市、海寧市、慈溪市3個國家級基本農田保護示范區各部署一個基本農田保護補償試點；佛山市于2010年在全市實行基本農田補貼。許多學者對此進行了探討[4-5]。本文通過歸納分析加拿大的農地保護補償計劃，試圖給中國建立和完善耕地保護補償機制與實踐提供一些借鑒。

2 加拿大農地保護補償機制概況

農戶收入提高項目和農地環境激勵項目是加拿大最主要的耕地補償項目[3]。下面以這兩種項目類型為例，簡要介紹加拿大農地保護補償機制概況。

2.1 補償主體與對象

加拿大農地保護補償機制按照其實施主體覆蓋范圍可分為聯邦政府、省、市、區域等4種類型，涉及農業、農產品、環境、自然資源等行政管理部門。項目可以由聯邦政府、省和市共同提出，也可以由某地區單獨提出并負責，服務范圍可以是全國，也可只涉及某省市或某特定區域。項目通常有時間限制，主要取決于啟動項目的政府意圖[6]。農地保護補償對象涉及農業生產和經營各個環節，既包括農戶與食品生產者，也包括食品經營商、政府和相關研究部門。

2.2 補償方式與資金來源

農地保護補償方式主要有直接支付現金、減免稅收、購買項目指定產品、完善基礎設施、培訓農業技術等。除直接補貼現金和參加農業保險之外，也會通過減免稅收的方式提高農民收入。加拿大實施自愿農地環境計劃，鼓勵農民采取土地最佳管理方式和環保生產的方式，多采用通過攤銷成本的方式提高農民收入，而較少直接采用現金補償。加拿大農地保護補償計劃多數項目由政府財政資助，部分項目由合作者配套資金。

3 加拿大農地保護補償機制的特點

隨著經濟發展，加拿大農地保護補償機制在補償目標、補償主體、補償形式等方面已逐漸形成了與農戶經營、市場變化相協調的運行機制。

3.1 補償目標與理念的針對性與適應性

加拿大農地保護補償目標與理念通過逐步調整，目前已轉變為主要以適應市場變化為主。始于第二次世界大戰之后的加拿大農地保護補償最初主要是針對特定商品而設計的，即補貼費取決于某種商品的生產、銷售、價格或收益[7]。由于補貼水平在不同商品之間不盡相同，導致后來越來越多的農場主要考慮補貼的差異來選擇種植品種，結果發現這樣的補貼方式并不利于提高加拿大農業生產的國際競爭力。加拿大國內農業產品大約一半需要出口[7]，對特定商品的補貼屬于WTO“黃箱”政策范疇，因而這種補償計劃很易被其他國家貿易保護政策影響。同時，針對特定商品的補貼計劃也不能解決農業收入的問題。因此，加拿大農地保護補償計劃在20世紀90年代初期做出了重大改變，轉向了“整個農場”的計劃[8]，開始關注農場主的綜合收入而非個別商品的生產、收益或價格，這也是對《WTO農業協議》中新出現的規則做出的響應。與此同時，加拿大農地保護補償計劃的著眼點也從最初關注農地數量到質量，逐漸轉移到當前的土地可持續利用模式，補償計劃更加注重統籌考慮農村、農業和農民問題，內容既涉及農戶收入與農地環境保護，也涉及區域農業經濟發展模式，力爭在保障農戶收益的同時，能夠促進經濟與環境的協調發展[8]。

3.2 補償主體與資助來源多元化

補償項目運行有3個關鍵，一是運行機制，二是人力資源，三是經費。政府可以制定補償運行機制，但難以完全承擔人員與資金問題。在這方面，加拿大充分吸納社會力量，與企業合作解決資金不足和政府人員少問題；與高校合作，解決技術咨詢和培訓缺乏問題；與農戶合作，更直接了解農民需求，也展示了農戶“主人翁”精神。農業金融服務公司是具體負責農業穩定收入計劃的省級國有單位，公司董事會有12名成員，經省政府農業部任命，由政府工作人員、農場主、商業人士、會計師共同組成，任期3年，在全省范圍內共設有50個辦事處，246名全職或兼職的員工，工作內容包括審核農戶資格和發放資金等。這種形式大大減少了政府的工作量，也避免了政府招募更多的工作人員。

正在安大略省諾?？丝h（Norfolk）試點運行的可替代土地利用服務計劃（ Alternative Land Use Services Program）是由加拿大草根農業組織發起，由當地農民和區域內一些專家組成的顧問委員會共同治理的農業環境激勵項目。圭爾夫大學（The University of Guelph）和滑鐵盧大學（The University of Waterloo ）及一些社會相關領域專家共同參與研究和撰寫項目準則、操作規范等。包括加拿大農業和食品部、諾?？丝h政府在內的22個組織提供技術支持和基礎設施，加拿大農業調整局（Agricultural Adapation Council）、安大略省釣魚和獵人協會（Ontario federation of anglers and hunters） 和加菲爾德韋斯頓基金會（The W. Garfield Weston Foundation）等13個組織提供資金來源。專業人士的參加保障了項目運行的科學性，資助多元化保障了項目的順利運行，該項目于2013年開始第一階段驗收，當地農業機構監測結果表明環境已有所改善，農民收入也有一定提高[9]。

3.3 補償形式多元化，權益與責任同在

加拿大采取多樣化補償形式解決復雜的農地利用和農地環境保護問題，建立激勵與考核并存補償機制。除了農戶收入補償計劃直接采用現金補貼外，加拿大其他農業補償計劃多采取間接補貼形式，如農業基礎設施建設、各種教育與培訓（包括種植、草原管理、農業市場營銷、環保技術等）、農場經營策劃、項目可行性研究、項目運作設備購買等[8]，這些間接補貼可提高農場農業技術和經營能力，改善農業經營條件，強化農業環境意識，進而有助于構建農村經濟環境可持續發展模式和提升加拿大農業全球競爭力。

農戶可自愿參加政府或非政府項目，如選擇參加某補償計劃，在享受一定的補償權益的同時，必須遵守一定的規范制度和承擔相應的責任。加拿大農地環境激勵計劃設置嚴格的準入門檻與考核標準，如上述提到的ALUS是一項對環境敏感性土地進行針對性管理的計劃，主要涉及濕地、河岸、陸地和野生動物等4種生態服務類型。項目申請人須任選一種類型并提交一份符合此項目要求的農場環境管理計劃，ALUS項目委員會負責審核計劃，獲取資格的農戶將與項目組簽署9年協議。為保持項目運行的靈活性，適應變化的市場或經濟條件，每隔3年農戶可以選擇退出。用于購買硬件和設備的啟動資本在獲得批準后即可獲得，農戶必須接受激勵計劃，同意維持生態服務，農戶行為需符合4種土地利用類型評價指標和操作流程，如控制農場雜草，修理圍欄，確保土壤侵蝕不影響服務區等，年終績效補償是按照評價結果發放?？冃И剟钍菫榱斯膭詈脱a償農民保持現有生態服務和維護新服務。

3.4 補償計劃因地制宜，以點帶面

加拿大農地保護補償機制依據不同自然條件制定補償計劃。加拿大農地占國土面積約7%，主要集中在加拿大南部和加美毗鄰的400多km的狹長地帶。根據自然條件差異可分為土壤肥沃但雨水不足的“大草原區”、耕地集中在河流盆地的“中部地區”、農業集中在沿岸地區的“大西洋沿岸”、多山且耕地局限于高地及盆地的西部、森林資源豐富但耕地面積較少的“太平洋地區”。土地利用類型多樣，帶來多樣的土地利用問題。根據以上情況，加拿大政府針對草原、濕地、敏感地帶等各種地形地貌制定環境計劃和專項補償。如加拿大“大草原區”三省之一的薩斯克徹溫省水利設施計劃（Water Infrastructure in Saskatchewan），僅服務薩斯克徹溫省，為當地農民、食品生產商提供水的來源和基礎設施。農業沼澤地保護計劃（Agricultural Marshlands Protection Services）為新斯科舍省農戶和食品生產商指導如何改善沼澤地排水系統并提供一些相關具體設施，維護新斯科舍省潮汐堤壩和內陸洪水系統控制工作。

補償激勵計劃是一種探索性實踐，加拿大政府采取先試點，再推廣，并且依據運行績效評估再改進，螺旋上升。如ALUS項目選擇安大略省諾?？丝h作為試點，是由于該縣域自然條件豐富，有水田、水域和森林；組織基礎好，當地農場組織較成熟；研究基礎好，各種非政府和研究組織都在此做研究。

4 加拿大農地保護補償機制對中國的啟示

耕地保護補償是提高農民收入和舒緩耕地保護壓力的重要途徑。借鑒加拿大的經驗，進一步轉變補償理念和完善耕地保護補償機制，實現保存耕地綜合生產能力和保護耕地生態與環境功能，從而更有效地保障糧食安全、保護農民利益和提高農業競爭力。同時，依靠耕地保護補償平臺，將補償逐步推廣到園地、草地、林地等其他農用地，促進農村社區、農村經濟與農村環境可持續發展。

4.1 轉變補償理念，統籌農業農村共同發展

補償理念從保護土地資源轉變為健全土地資源與農戶、農業、農村“四位一體”的協調機制，這是實現農村經濟社會生態可持續發展的關鍵和基礎。土地是城鄉之間縮小差距的橋梁，耕地保護補償機制構建是統籌城鄉發展、解決“三農”問題的重要舉措[10]。因此耕地保護補償計劃不應僅涉及耕地數量、質量，而應以耕地為平臺，統籌考慮農民權益、農業競爭力、農村經濟與環境。不僅以農戶得到合理補償為目標，還應包括完善農業耕地條件、健全農業經營市場和保護農村生態環境。只有農民權益得到合理保障，農業農村實現可持續發展才能真正保障耕地數量、質量與生態合理利用。不僅政府、研究人員需要轉變理念，農戶更應認識到耕地保護補償的實際意義，因為農戶是補償計劃的直接受益者，只有其認識并參與此計劃，這樣才能更有效執行補償計劃。

4.2 健全補償組織，實現社會化管理

健全的組織機構是補償計劃科學實施的保障，社會化管理是補償計劃實施的必然趨勢。當前，中國耕地保護補償主要由各級政府負責，但補償計劃涉及面廣，人員需求量大，政府無足夠人員和資金獨立執行。加拿大依靠政府、NGOS、民間團體與組織、個體等多個主體聯合推動農地保護補償。主體多樣化也拓寬了資金來源渠道。加拿大農地補償計劃主要由農業與農產品部單獨負責管理，中國農業補貼由農業部發放，耕地保護補償機制由國土資源部探索。多部門管理易出現功能交叉，補償總體標準較難核算，農戶易混淆補貼來源。建議兩部門明晰各自權責，共同制定合理補償標準。

加拿大在農地保護補償機制中逐漸突出農戶角色作用。農戶在解決自然環境保護問題中占有非常重要的位置，許多項目驗證通過農民來保護農田是發展保護農田最好的方法。中國也應該鼓勵農戶積極參與項目設計，強化其在項目運行中的作用。角色的變化有利于農戶樹立主人翁精神，進而提高參與和執行項目的積極性。

4.3 提高補償方式的多樣化、專業化、動態化與梯度化

面對農業、農村與農地利用的復雜問題，加拿大農地補償形式呈現多樣化、專業化、動態化與梯度化的特征。補償形式有政策、資金、物質與技術。農戶需求包含物質和精神兩方面。國家需制定相應的政策提高農戶社會地位和健全其社會保障。政府、NGOS和科研機構宣傳保護的目的，并提供各種專業化技術培訓，幫助農民認識保護本質，科學種植和經營。由于農地保護措施首先采取刺激機制，緊接著是土地利用控制或者控制與刺激綜合措施[11]，因此當前中國構建多樣刺激補償方式，首先引導農戶積極種植，然后再規范其行為，如何保護生態環境等。面對復雜農地利用問題和繁瑣農地補償程序，專業化的計劃是農地補償科學執行的依據。中國應與高校科研機構合作，因地制宜建立專業化農地補償計劃，先試點，再逐步推廣。當前中國對農戶種植行為規范更多是倡議，應構建標準生產體系，包括化肥農藥等生產要素使用，建立補償評價體系，增加農戶監督考核機制，使補償標準有據可依，提高補償計劃執行的有效性。

補償標準須具有一定彈性。區域經濟發展水平總量變化與耕地資源保護壓力時序變化要求補償標準的動態化。區域經濟發展水平空間差異、耕地資源稟賦空間異質則要求補償標準梯度化。加拿大農地補償標準根據國際市場需求變化而調整，各省、市之間和不同土地利用類型補償標準亦不同。

4.4 完善補償法規，規范補償機制

農地保護補償是一項長期任務，是提高農業競爭力與農民收入、保護農村生態環境的重要政策。要充分發揮農地保護補償政策效應，必須完善補償的法律制度。加拿大制定了《農業保險法》、《農業災害救助條例》等相關法律法規，構建公開透明的農地補償體系。一些研究人員探討了農地生態補償是否應該寫進地方、省和國家的法律[12]。加拿大政府在農業部網站上公布了所有的農地補償項目，詳細描述誰負責、誰受益、覆蓋范圍、項目受理時間與程序等內容。當前，中國耕地保護補償正處于探索階段，政府應盡快明確補償目標、補償原則、補償主客體、補償標準、補償方式、補償途徑、補償監督體系等，完善補償機制。通過健全耕地補償法規，保障耕地保護補償的穩定性、權威性和科學性，從而實現耕地保護補償政策的高效性和長效性。

（References）：

［1］ 陳會廣，吳沅箐，歐名豪，等.耕地保護補償機制構件的理論與思路［J］ .南京農業大學學報（社會科學版），2009，9（3）：62-66.

［2］ 牛海鵬，楊小愛，張安錄，等.國內外耕地保護的經濟補償研究進展述評［J］ .資源開發與市場，2006，26（1）：24-27，83.

［3］ Canada’s National Farmer Union. The Farm Crisis and Corporate Profits［R］. National Farmers Union, 2005：10 - 15，25.

［4］ 陳志剛，黃賢金，盧艷霞，等.農戶耕地保護補償意愿及其影響機理研究［J］ .中國土地科學，2009，23（6）：20-24.

［5］ 張效軍，歐名豪，高艷梅.耕地保護區域補償機制研究［J］ .中國軟科學，2007，17：47-55.

［6］ Bruce F, Mackenzie. Supporting environmental stewardship and livelihood benefits in ontario’s greenbelt: assessing the potential contribution of the alternative land use services program［EB/OL］ . http://www.norfolkalus.com/，2008 - 04 - 16 / 2012 - 09 - 15.

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［8］ Stew Hilts, Nancy Walther, Gerald Poechman，et al. Ontario Farmland Trust：2011 Annual Report[EB/OL]. http://www. ontariofarmlandtrust. ca/resources/annual-report, 2012 - 05 - 05 / 2012 - 10 - 15.

［9］ Robert O, Bailey, David J, et al. “ALUS: THE FARMER’S CONSERVATION PLAN” ［EB/OL］ . http://www.norfolkalus.com/, 2004 -03 - 24/2012 - 10 - 15.

［10］ 孫海兵.城鄉統籌發展中的耕地保護補償研究［J］ .農村經濟與科技，2010，21（9）：42-44.

［11］ At ash, F. Urban growth and farmland preservation: an assessment of alternative programs［J］ . Soil and Water Conservation Society, 1987: 199 - 208.

［12］ Ann Slater. Should ecological goods and services be part of the Ontario local food act? ［EB/OL］ . http://www.nfu.ca/story/union-farmernewsletter-october-2012, 2012 - 10 - 11 / 2012 - 11 - 01.

（本文責編：郞海鷗）

Ref lections on the Compensation Programs of Farmland Protection in Canada

LI Wu-yan1, XU Bao-gen1, ZHAO Jian-qiang1, WANG Xiao-ling2
（1. Institute of Real Estate, Zhejiang Finance and Economics University, Hangzhou 310018, China; 2. Faulty of Management and Economics, Dalian University of Technology , Dalian 116023, China）

The purpose of this study is to provide a reference for the policy of cultivated land protection compensation in china by analyzing the operation of farmland protection compensation mechanism in Canada. Based on analyzing the documentation, the paper explains the guidelines and mechanism of the compensation system in both countries. The results show that the mechanism of Canadian compensation system simultaneously takes into account farmers, agriculture, and rural sector together. It has gradually established a compensation mechanism meeting the requirements of protecting farmers’ interests and internal and external markets. The paper concludes that there are three advantages of the Canadian compensation mode that can be referred by Chinese land-policy makers in order to improve the farmers’income and build a sustainable rural economy, i.e., 1) changing compensation guidelines, 2) establishing diverse forms of compensation, and 3) changing current mechanism into a specific, dynamic and graded one.

land administration; farmland protection; compensation mechanism; reflection; Canada

F301.1

A

1001-8158（2013）07-0074-05

2012-12-05

2013-05-14

教育部人文社科青年基金“農戶耕地保護經濟與社會補償機制研究：以浙江省為例”（12YJC630103）。

李武艷（1978-），女，河南新鄉人，副教授，博士。主要研究方向為土地利用與生態安全。 E-mail: faye.li.hz@gmail.com