湖泊治理:從“工程治污”到“綜合治理”：云南洱海水污染治理的經(jīng)驗(yàn)與思考*

項(xiàng)繼權(quán)

(華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院，湖北武漢430079)

環(huán)境保護(hù)是我國的一項(xiàng)基本國策，建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好、生態(tài)文明的社會(huì)是我們的奮斗目標(biāo)。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，水環(huán)境的保護(hù)與治理是當(dāng)前最為突出的問題之一。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、人口的急劇增加和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活和生態(tài)用水需求量大幅增長，水污染日益嚴(yán)重，相當(dāng)一部分大中型湖泊和城市湖泊水體透明度顯著下降、水生生態(tài)系統(tǒng)全面退化，不少湖泊出現(xiàn)水華暴發(fā)、水體缺氧等現(xiàn)象，已經(jīng)引發(fā)了一系列嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題。如何有效減排控污，治理湖泊污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，已經(jīng)成為事關(guān)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展及維護(hù)社會(huì)政治穩(wěn)定的重大問題。本文基于對(duì)云南洱海水污染治理的調(diào)查，對(duì)洱海治理中的創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，對(duì)我國湖泊治理及水環(huán)境保護(hù)的路徑和對(duì)策進(jìn)行討論。

一、洱海水污染和生態(tài)環(huán)境惡化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)根源

洱海位于云南大理白族自治州境內(nèi)，是我國第七大淡水湖，云南省第二大高原淡水湖泊，海拔高度1966米，湖面積252.91平方公里，流域面積2565平方公里，地跨大理市和洱源縣的16個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及大理省級(jí)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和大理省級(jí)旅游度假區(qū)，白族、漢族、彝族、回族、傈僳族、藏族、傣族、納西族等23個(gè)民族在此繁衍生息，流域總?cè)丝诩s82.3萬。

多少年來，蒼山洱海、青山碧水，造就了大理燦爛的文明，也給生活在此的人們帶來富足的生活。但是，上世紀(jì)90年代，洱海水質(zhì)不斷惡化，曾一度降到國家地表水Ⅳ類標(biāo)準(zhǔn)，1996年和2003年洱海更是暴發(fā)了全湖污性藍(lán)藻水華。

洱海水質(zhì)急劇惡化有自然的因素。一些研究表明，洱海湖區(qū)屬中亞熱帶型氣候，洱海藻類現(xiàn)存量與水溫間存在正相關(guān)關(guān)系。每年7月-10月，洱海的月平均水溫分別是21.5℃、22.2℃、21.5℃和18.6℃，太陽總輻射42913-50618 MJ/m2，高水溫和強(qiáng)光照是藍(lán)藻水華的誘發(fā)因素。平均水溫低于13℃的時(shí)間僅占全年的8%-15%。洱海為含氮量較高的堿性水體，極利于藍(lán)藻生長。洱海湖區(qū)西側(cè)為蒼山，從蒼山山頂至洱海湖面，水平距離僅13公里，但高差卻達(dá)2148米，山高坡陡，大量碎屑等物質(zhì)由十八溪攜帶直入洱海。東側(cè)山地起伏雖較西側(cè)和緩，但相對(duì)高差約600米;湖北部和南部分別是洱源盆地和鳳儀盆地，由于森林覆蓋率低，水土流失面積占總面積的30%。洱海年均泥沙沉積量約85875噸，其中，沉積總磷116噸，總氮154噸，湖水中殘留總磷50176噸，總氮653噸。據(jù)大理州環(huán)境監(jiān)測(cè)站的監(jiān)測(cè)，從1987年到1998年，洱海總氮由0.32mg/l上升至0.38mg/l，增加18.8%，年均遞增1.7%;總磷由0.018mg/l增加至0.025mg/l，增長38.9%，年均遞增3.3%。總磷和總氮的遞增導(dǎo)致洱海的富營養(yǎng)化，造成水質(zhì)的惡化［1］。

不過，我們也看到，自然因素的影響是存在的，但是，并不是造成洱海水質(zhì)惡化的根本原因。事實(shí)上，特定的自然環(huán)境和條件只不過說明洱海湖泊生態(tài)的脆弱性，增加惡化的可能性。深入的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，洱海水質(zhì)的惡化在相當(dāng)程度上是人類行為的結(jié)果。上世紀(jì)80年代改革以來，洱海流域人口迅速增加，資源過渡開發(fā)，過去一度進(jìn)行圍湖造田、引進(jìn)外來魚種，大搞網(wǎng)箱養(yǎng)殖，以及隨著流域工業(yè)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)迅速擴(kuò)張，濕地被開墾侵占，原有的大型水生植物及陸生植物破壞嚴(yán)重，致使物種大量消失，破壞了湖泊生態(tài)系統(tǒng)平衡，大量的生活污染、工業(yè)污染及農(nóng)業(yè)面源污染排入洱海，流域生態(tài)環(huán)境逐漸惡化，造成洱海水質(zhì)不斷下降。

從我們的調(diào)查來看，在洱海各種污染源中，農(nóng)業(yè)面源污染占河流、湖泊營養(yǎng)物負(fù)荷總量的70%以上，是洱海最主要的氮磷污染源①據(jù)洱海項(xiàng)目課題組調(diào)查，洱海流域村鎮(zhèn)每年大約產(chǎn)生垃圾15萬噸，污水1036萬噸，糞便291萬噸，由村落污染、牲畜糞便產(chǎn)生的污染負(fù)荷為COD 33889.4噸/年，TN為7566.1噸/年，TP為1552噸/年，農(nóng)村面源污染嚴(yán)重。2004年進(jìn)入洱海的TP為106.25噸，TN為1208.97噸。。面源污染又主要來自畜禽糞便和化肥的流失。這與洱海流域奶牛養(yǎng)殖、獨(dú)蒜種植、農(nóng)業(yè)中工業(yè)中的乳制品加工直接相關(guān)。為了加快發(fā)展經(jīng)濟(jì)，洱海流域的一些地方政府一度將畜牧業(yè)、獨(dú)蒜種植作為地方經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)，大力推廣，奶牛養(yǎng)殖業(yè)與大蒜等經(jīng)濟(jì)作物種植比例急劇增長。僅“十一五”期間，洱源縣就規(guī)劃將奶牛存欄數(shù)從2007年的6萬頭增加到2010年的10萬頭，獨(dú)蒜種植面積也從4萬畝躍升至10萬畝。由于大蒜經(jīng)濟(jì)價(jià)值相對(duì)較高，連作問題突出，農(nóng)民舍得投入，施肥量相當(dāng)于其他作物的8-10倍，單一的種植結(jié)構(gòu)不僅破壞了農(nóng)田生物多樣性，削弱了農(nóng)田自身抗御病蟲災(zāi)害的能力，增加了農(nóng)田氮、磷污染負(fù)荷，加劇了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn);由于奶牛養(yǎng)殖方式比較傳統(tǒng)，戶基本為人、牛同院，這不僅影響了農(nóng)民居住環(huán)境，也為奶牛糞尿的處理和利用帶來極大障礙。未經(jīng)任何處理、裸露堆放的奶牛糞便在雨季很容易隨暴雨徑流污染洱海。一頭奶牛的污染排放相當(dāng)于30人的排放量。大理及洱海有其得天獨(dú)厚的旅游資源，大理州2010年的旅游目標(biāo)為接待國內(nèi)外旅游者突破1250萬人次，旅游社會(huì)總收入突破120億元，年遞增19.5%。雖然旅游是一種“綠色經(jīng)濟(jì)”，但是，大量的人口聚集也制造生活垃圾，特別是一些溫泉洗浴對(duì)水環(huán)境造成嚴(yán)重影響。照此速度發(fā)展，到2010年，農(nóng)業(yè)面污染量比2004年增加近1倍，旅游業(yè)污染排放將比2004年增加近2倍，從洱海流域的人口來看，2000年，流域總?cè)丝跒?2.14萬人，2005年增長到87.1萬人，2010年則達(dá)到92萬人。這都大幅度加重了水環(huán)境負(fù)荷。

顯然，洱海湖泊污染并不源于單純自然因素，從根本上說，是過快的人口增長、過度的資源開發(fā)及不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)和發(fā)展方式的惡果。其中，農(nóng)業(yè)面源污染及生活污染是主導(dǎo)因素。大量的農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)污染通過河溪注入洱海，致使水質(zhì)惡化。根據(jù)2000年洱海環(huán)湖河溪水質(zhì)水量同步監(jiān)測(cè)結(jié)果，十八溪、彌苴河和波羅江對(duì)洱海的污染物量的貢獻(xiàn)率超過90.0%，十八溪的總氮貢獻(xiàn)率最高，占38.0%，波羅江總磷貢獻(xiàn)率最高，占40.8%。

洱海是整個(gè)大理州及其下游地區(qū)的主要生產(chǎn)、生活水源，是整個(gè)大理州社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的根本，是當(dāng)?shù)馗髯迦嗣褓囈陨娴幕A(chǔ)。隨著水污染的日益加重，水質(zhì)惡化，水華頻發(fā)，洱海的飲用水源地功能受到嚴(yán)重威脅。1996年9月爆發(fā)的“水華”就使水廠取水口堵塞，自來水出水惡臭，嚴(yán)重影響對(duì)大理州的供水。洱海水質(zhì)由原來的Ⅱ類為主突降為以Ⅲ類為主，部分季節(jié)與區(qū)域甚至出現(xiàn)IV類，尤其是夏季藍(lán)藻水華的爆發(fā)，及有毒的銅綠微囊藻的出現(xiàn)，使洱海水源的安全性受到威脅。為了保證大理州飲用水的安全，大理州政府準(zhǔn)備花巨資從洱海上游55km的海西海引水。洱海水質(zhì)惡化所引起的水質(zhì)性缺水，已經(jīng)對(duì)大理州社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重大影響，洱海治理已刻不容緩。

二、從“工程治污”到“綜合治理”:洱海治理方式的轉(zhuǎn)變

洱海生態(tài)環(huán)境的惡化引起了當(dāng)?shù)卣椭醒氲母叨戎匾暋Ｗ?0世紀(jì)80年代，大理市、大理州及云南省就著手洱海的保護(hù)和治理工作。中央政府也不斷加大洱海治理的政策支持和財(cái)政投入。一些水環(huán)境研究機(jī)構(gòu)也紛紛參與洱海治理工作。不過，在相當(dāng)長一段時(shí)期，不少人防控工作的重點(diǎn)是工業(yè)污染、城市污染和水體本身的修復(fù)，采取方式也主要是依賴工程技術(shù)防治。大量的財(cái)政、人力和技術(shù)的投入都集中在工業(yè)和城鎮(zhèn)減排控污設(shè)施的修建，改進(jìn)污水處理技術(shù)，增強(qiáng)水體自凈能力等等，忽視農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)民生活污染的防治，也未能從整個(gè)流域角度對(duì)水環(huán)境進(jìn)行治理和生態(tài)環(huán)境有效保護(hù)。雖然一些努力在一定程度上緩解了水體污染，大理市90%的企業(yè)位于下關(guān)，通過下關(guān)城區(qū)的截污工程，工業(yè)廢水和下關(guān)城區(qū)的生活污水已得到逐步控制，不再是洱海主要的污染源。但是，面對(duì)重污染農(nóng)村產(chǎn)業(yè)迅速擴(kuò)張，流域人口急劇增長及快速工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化帶來的生態(tài)環(huán)境破壞及污染，單純的工程技術(shù)防治和城鎮(zhèn)和企業(yè)局部防控早已力所不及，窮于應(yīng)付。大量的投入并沒有使洱海水質(zhì)有根本性的改變，甚至不斷惡化。

在此背景下，人們?cè)絹碓揭庾R(shí)到，僅僅依靠技術(shù)手段和工程治污難以遏制環(huán)境惡化，難以根治湖泊污染。特別是洱海水質(zhì)惡化的根本原因是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，而非工業(yè)和城鎮(zhèn)，重污染的農(nóng)業(yè)和牲畜業(yè)及片面追求產(chǎn)值和收入發(fā)展方式造成大量的農(nóng)業(yè)面源污染，日益發(fā)展旅游業(yè)及由此增加大的生活污染也加重了水環(huán)境的負(fù)荷。由于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村面源污染存在隨機(jī)性、潛在性、廣泛性、復(fù)雜性和滯后性的特點(diǎn)，一直沒有給予應(yīng)有重視，也未能采取針對(duì)性措施，這是造成洱海流域水污染長期難以根治的一個(gè)原因。因此，在繼續(xù)加強(qiáng)城市和工業(yè)的污染防控和投入的同時(shí)，必須將農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染作為重點(diǎn)，加大投入;在工程技術(shù)處理的同時(shí)，必須采取社會(huì)行動(dòng)，尤其是優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、控制人口規(guī)模、合理布局城鎮(zhèn)以及消除增加污染破壞環(huán)境的陳規(guī)陋習(xí);關(guān)注洱海水體本身修復(fù)的同時(shí)，要著眼于全流域的治理。換言之，在“工程治污”的同時(shí)應(yīng)實(shí)施“綜合治理”，尤其是通過產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和人口城鎮(zhèn)科學(xué)規(guī)劃布局等等進(jìn)行“結(jié)構(gòu)控污”和“經(jīng)社控源”，才可能對(duì)湖泊污染進(jìn)行有效的治理。

正因如此，從“九五”開始，大理市、大理州和云南省就逐步轉(zhuǎn)變洱海治理的思路，強(qiáng)調(diào)洱海的綜合治理。“十一五”，進(jìn)一步提出“圍繞‘一個(gè)目標(biāo)’(實(shí)現(xiàn)洱海Ⅱ類水質(zhì)目標(biāo))，體現(xiàn)‘兩個(gè)結(jié)合’(控源與生態(tài)修復(fù)相結(jié)合，工程措施與管理措施相結(jié)合)，實(shí)現(xiàn)‘三個(gè)轉(zhuǎn)變’(湖內(nèi)治理為主向全流域保護(hù)治理轉(zhuǎn)變，從專項(xiàng)治理向系統(tǒng)的綜合治理轉(zhuǎn)變，以專業(yè)部門為主向上下結(jié)合、各級(jí)各部門密切配合協(xié)同治理轉(zhuǎn)變)的思路”，治理工作突出“四個(gè)重點(diǎn)”(以城鎮(zhèn)生活污水處理、湖濱帶生態(tài)恢復(fù)建設(shè)、入湖河流和農(nóng)村面源治理為重點(diǎn))，堅(jiān)持“五個(gè)創(chuàng)新”(觀念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、體制創(chuàng)新、法制創(chuàng)新、科技創(chuàng)新)，并全面實(shí)施洱海保護(hù)治理“六大工程”(洱海生態(tài)修復(fù)、環(huán)湖治污和截污、流域農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染治理、主要入湖河道綜合整治和城鎮(zhèn)垃圾收集污水處理系統(tǒng)建設(shè)、流域水土保持、洱海環(huán)境管理工程)。

在實(shí)踐中，大理市及洱海地區(qū)各政府大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、控制流域人口以及轉(zhuǎn)變生產(chǎn)、生活和發(fā)展方式，致力于源頭治污。對(duì)云南人造纖維板廠、大理造紙廠、大理市化工廠等一批污染嚴(yán)重、治理無望的高耗能、高污染企業(yè)實(shí)施關(guān)閉，促使大理市洱濱紙廠、大理水泥廠、華能水泥廠、大理市上和水泥廠、大理紅山水泥廠等一大批企業(yè)完善污染治理設(shè)施并實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放;大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)聚集，實(shí)現(xiàn)污水的集中處理，降低分散治污成本。與此同時(shí)，自1999年開始實(shí)施“三退三還”(退魚塘還湖、退耕還林、退房屋還濕地)政策，以修復(fù)流域生態(tài)環(huán)境。到2002年9月，共實(shí)現(xiàn)“退塘還湖”4444.5畝，“退耕還林”7274.52畝，“退房還濕地”616.8畝，還實(shí)現(xiàn)植樹造林5000畝，種植柳樹48萬株。其中退耕還林還擴(kuò)大到洱海流域，共退耕還林16.2萬畝;開展流域“三禁”工作。在流域內(nèi)104個(gè)自然村全面禁牧山羊，處置山羊1.76萬只，改造、拆除廄舍1.28萬平方米;加強(qiáng)生活污染的治理，實(shí)施全流域禁磷、禁白工作，堅(jiān)決禁用含磷洗衣粉，全面禁用無降解塑料袋。加大新型農(nóng)村種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和畜牧業(yè)新技術(shù)的推廣應(yīng)用，以加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，著力治理農(nóng)業(yè)面源污染。2009年度，大理州人民政府安排的第二批洱海保護(hù)及生態(tài)文明建設(shè)重點(diǎn)工程項(xiàng)目資金和計(jì)劃中，用于農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理資金達(dá)2000多萬元，主要用于大理、洱源兩縣市洱海周邊部份地區(qū)農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境污染的治理。在上關(guān)、喜洲、鄧川、右所4個(gè)鎮(zhèn)，33個(gè)村委會(huì)的100個(gè)自然村進(jìn)行生態(tài)溝渠建設(shè)，共建堆肥發(fā)酵池3.67萬立方米。對(duì)規(guī)模奶牛養(yǎng)殖場糞便進(jìn)行無害化處理，建設(shè)大理上關(guān)鎮(zhèn)河尾畜禽糞便收集站，對(duì)奶牛場、養(yǎng)豬場、雞場的畜禽糞便收集及清運(yùn)，對(duì)大理雞鳴江種雞養(yǎng)雞場異地搬遷，對(duì)九園有機(jī)肥加工廠改擴(kuò)建等項(xiàng)目。

在實(shí)施一系列重大經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及環(huán)保項(xiàng)目工程的同時(shí)，加大財(cái)政投入，積極促進(jìn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)移就業(yè)，不斷完善社會(huì)保障體系建設(shè)，健全洱海治理的法規(guī)政策體系和監(jiān)督管理體系，為流域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整提供支持和保障。1988年，大理州制定頒布并實(shí)施了《大理白族自治州洱海管理?xiàng)l例》。此后，兩次對(duì)《條例》進(jìn)行修訂，大理市也制訂出臺(tái)了水污染防治、水政、漁政、航務(wù)、流域村鎮(zhèn)及入湖河道垃圾徑流區(qū)農(nóng)藥、化肥使用管理等辦法。為了使洱海流域治理及生態(tài)保護(hù)工作落到實(shí)處，云南省、大理州及流域內(nèi)的地方政府大力加強(qiáng)流域治理的綜合領(lǐng)導(dǎo)體系、監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制，著力提高洱海治理及生態(tài)保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。2003年，大理市、洱源縣打破行政區(qū)劃，將洱源縣最富庶的江尾(現(xiàn)“上關(guān)鎮(zhèn)”)、雙廊兩鎮(zhèn)并入大理市，從而解決了長期以來洱海流域區(qū)劃分割的問題，統(tǒng)一了洱海周邊的行政管理體制。隨之，大理市成立了由市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，三位副市長擔(dān)任副組長，市級(jí)各有關(guān)部門和環(huán)湖各鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的大理市洱海綜合治理保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)組，建立統(tǒng)一指揮、綜合協(xié)調(diào)的洱海綜合治理保護(hù)組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制;實(shí)行了重獎(jiǎng)重懲的目標(biāo)責(zé)任制，按照縱向到底、橫向到邊的工作要求，與各級(jí)各部門簽訂了洱海綜合治理保護(hù)目標(biāo)責(zé)任書，將任務(wù)、目標(biāo)層層分解，實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)金抵押和一票否決制;嚴(yán)格流域建設(shè)項(xiàng)目審批，對(duì)凡是浪費(fèi)資源、污染環(huán)境的項(xiàng)目堅(jiān)決不予引進(jìn)發(fā)展，一切開發(fā)建設(shè)和發(fā)展都必須服從和服務(wù)于洱海保護(hù)。建立健全沿湖環(huán)保監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化管理制度，分別在沿湖10個(gè)鎮(zhèn)和大理經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)成立了編制為3至5人的洱海環(huán)境管理所，在沿湖聘請(qǐng)了1366名灘地協(xié)管員、河道管理員和垃圾收集員，負(fù)責(zé)洱海灘地和入湖河道的常年管護(hù)及日常保潔，建成了以灘地協(xié)管員、河道管理員，各鎮(zhèn)洱海環(huán)境管理所、市級(jí)行政主管部門為主體的多層級(jí)流域管理體系。

經(jīng)過不懈努力，洱海生態(tài)環(huán)境不斷惡化的勢(shì)頭得到遏制，近兩年洱海水質(zhì)總體上保持穩(wěn)定并不斷改善。2009年2個(gè)月、2010年4個(gè)月達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)，2011年1-3月份也為Ⅱ類水，洱海也因此成為國內(nèi)保護(hù)最好的城市近郊湖泊之一。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù):洱海綜合治理的難題

雖然通過轉(zhuǎn)變治理方式，提高了洱海水污染防治的績效，但是，從調(diào)查來看，洱海的綜合治理仍面臨著諸多的困難。

1.經(jīng)濟(jì)增長的壓力大，環(huán)保困難重重。長期以來，發(fā)展成為各級(jí)政府工作的重點(diǎn)，而人們對(duì)于經(jīng)濟(jì)收入的增長也有強(qiáng)烈的追求。一定的發(fā)展速度不僅關(guān)系政府及其干部的績效，也事關(guān)地區(qū)人們的就業(yè)、收入及社會(huì)穩(wěn)定。在此背景下，無論是政府還是民眾，常常將發(fā)展置于首位，甚至不惜犧牲環(huán)境而追求經(jīng)濟(jì)和收入的增長。在洱海治理中，如何妥善處理經(jīng)濟(jì)增長和目標(biāo)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，一直是一個(gè)難點(diǎn)。根據(jù)“十一五”規(guī)劃，到2020年，洱海流域人口達(dá)到95萬，年均國民生產(chǎn)總值增長率達(dá)到8%，這也將使洱海水污染負(fù)荷的壓力成倍增加，如果不能盡快調(diào)整流域地區(qū)的產(chǎn)生結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，控制農(nóng)業(yè)面源污染和生活污染，從根本上削減流域污染負(fù)荷的產(chǎn)生源，必然加重洱海水污染與富營養(yǎng)化，最終也將損害地區(qū)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

2.產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整困難，勞動(dòng)力難轉(zhuǎn)移。洱海水生態(tài)環(huán)境的破壞在相當(dāng)程度上是人口增長及其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)超過水生態(tài)環(huán)境承載力和修復(fù)力的惡果。為此，必須大力調(diào)整流域的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變生產(chǎn)和生活方式，轉(zhuǎn)移過量的人口和勞動(dòng)力。然而，從實(shí)踐來看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和勞動(dòng)力及人口轉(zhuǎn)移都相當(dāng)困難。特別是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的調(diào)整要求減少甚至禁止農(nóng)民傳統(tǒng)生產(chǎn)、就業(yè)甚至生活方式，進(jìn)入其他農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及城鎮(zhèn)和工業(yè)，但是，目前流域內(nèi)的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足，第二產(chǎn)業(yè)中勞動(dòng)密集型企業(yè)數(shù)量有限，吸納勞動(dòng)力的能力有限，加之勞動(dòng)力自身素質(zhì)偏低，給就業(yè)安置帶來困難。據(jù)我們調(diào)查，在勞動(dòng)力人口中，35-44歲人員5.3萬人，占總數(shù)的23.4%，45歲以上人員5.75萬人，占總數(shù)的25.2%;從文化程度看，勞動(dòng)力高中以上文化的1.13萬人，只占到總數(shù)的4.91%，勞動(dòng)力的大多數(shù)只有初中和小學(xué)文化程度。年齡偏大、學(xué)歷偏低且缺乏專業(yè)知識(shí)和技能的勞動(dòng)力難以適應(yīng)洱海流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及生產(chǎn)要技術(shù)改造升級(jí)，再就業(yè)比較困難。從勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的外部條件來看，現(xiàn)行戶籍、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社保、就業(yè)等等城鄉(xiāng)二元化的體制依然存在，這些構(gòu)成勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的制度性障礙。不僅如此，洱海流域是生態(tài)脆弱地區(qū)，區(qū)域環(huán)境承載力以及城鎮(zhèn)人口承載力有限，給勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移造成困難。勞動(dòng)力域外轉(zhuǎn)移的組織化和穩(wěn)定性程度不高，融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)和抵御市場風(fēng)險(xiǎn)的能力較差，一旦遭遇如金融危機(jī)等大的市場變動(dòng)，大量人員被迫回流，加劇了流域內(nèi)的生態(tài)與人口的矛盾。

3.資金籌措能力有限，供需缺口很大。無論是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、人口轉(zhuǎn)移還是水體污染的防治修復(fù)，都需要大量的資金。近些年來，洱海流域的地方政府積極拓展洱海治理及生態(tài)保護(hù)的籌資渠道，通過市場和社會(huì)途徑獲得部分經(jīng)費(fèi)支持。但是，由于水環(huán)境治理及生態(tài)保護(hù)工程大都是基礎(chǔ)性、公益性的項(xiàng)目，難以獲得投資回報(bào)，也難以吸引市場和民間資本投入。從2003-2007年洱海治理的投入來看，中央、省投入洱海環(huán)境專項(xiàng)治理資金7億多元，州市縣財(cái)政從各個(gè)渠道投入近7億元(約占地方財(cái)政收入的1/10)，從銀行獲得貸款4億多元，民營資本投入5000多萬元。顯然，雖然有金融資本和民間資本投入洱海治理，但投入量不大，尤其是民間資本投入少，政府投入仍占主導(dǎo)地位。近10年來，中央到地方各級(jí)政府為洱海治理已經(jīng)投入了近30億元資金，洱海流域的地方政府也作了巨大努力，不斷加大投入。但是，相對(duì)于洱海治理及生態(tài)保護(hù)的需求來說，資金籌措依然困難。云南本身是我國欠發(fā)達(dá)省區(qū)，雖然洱海流域是云南經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)，大理市年度財(cái)政收入也過10億。但是，除大理市之外，洱海流域的一些縣市財(cái)政收入仍相當(dāng)有限。過去5年，僅洱源縣環(huán)保投入就超過8000萬元，相當(dāng)于2009年縣級(jí)財(cái)政一年的收入。當(dāng)?shù)貨]上任何污染項(xiàng)目，巨額的環(huán)保投入還使其他方面支出減少，地方財(cái)政投入了巨量的資金，一些產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格的限制，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也因此受到了更多的制約，地方財(cái)政捉襟見肘。僅洱海保護(hù)治理所實(shí)施的“六大工程”及34個(gè)子項(xiàng)目，資金概算總投資達(dá)30.0億元。其中“十一五”期間計(jì)劃實(shí)施的工程項(xiàng)目31項(xiàng)，計(jì)劃投資達(dá)15億元。一些工程仍有相當(dāng)大的資金缺口。

4.生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制不全，補(bǔ)償難以到位。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中，生態(tài)補(bǔ)償不僅是有效減少和控制污染的重要手段，也是籌措資金、修復(fù)環(huán)境的重要措施。近些年來，洱海流域的政府按照“誰開發(fā)誰保護(hù)，誰破壞誰恢復(fù)，誰受益誰補(bǔ)償”的原則，積極探索建立資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制。但是，但涉及到具體補(bǔ)償行為時(shí)，難以確定生態(tài)環(huán)境的破壞者、生態(tài)補(bǔ)償?shù)母顿M(fèi)者及生態(tài)效益的創(chuàng)造者及生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖芤嬲摺Ｌ貏e是農(nóng)業(yè)面源污染涉及多個(gè)污染者，在一定區(qū)域內(nèi)它們的排放是相互交叉的，加之不同的地理、氣象、水文條件對(duì)污染物的遷移轉(zhuǎn)化影響，因此很難監(jiān)測(cè)到單個(gè)污染者的排放量，也難以準(zhǔn)確確定其補(bǔ)償付費(fèi)。在環(huán)境治理收費(fèi)的問題上，環(huán)保設(shè)施建成后，常常要通過受益居民付費(fèi)來維持這些設(shè)施的日常運(yùn)作。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，洱海流域內(nèi)的很大一部分居民，尤其農(nóng)村群眾認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)生的垃圾量不大，而且農(nóng)村有自己的垃圾處理方式，要么燒掉要么作肥料屯肥，基本不存在垃圾污染，垃圾處理付費(fèi)對(duì)他們而言難以接受。下游對(duì)上游如何補(bǔ)償、補(bǔ)償多少，很難核算。從現(xiàn)有的補(bǔ)償來看，“三退三還”補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)主要是依據(jù)國家退耕還林等統(tǒng)一政策確定，一些補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低。如洱源縣右所鎮(zhèn)右所村的李耀珍家有3畝多田，原來冬季都種大蒜，雖然蒜種、化肥和勞動(dòng)力成本高，但每畝毛收入在5000元以上;為了保護(hù)洱海，2010年她家改種了蠶豆，畝收入不到1500元。政府對(duì)改種蠶豆的農(nóng)戶每畝發(fā)100塊錢補(bǔ)貼，只能補(bǔ)償損失的一小部分。蒼山洱海國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)和國家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，然而，在大理市93.77萬畝公益林中，林權(quán)改革確權(quán)到農(nóng)戶的公益林62.38萬畝，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)僅為每畝5元，還不夠管護(hù)費(fèi)支出。

5.部門和地方利益分割，監(jiān)管難度大。為了有效地治理洱海，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，云南省、大理州及流域內(nèi)的地方政府制訂了一系列保護(hù)條例和規(guī)范，著力加強(qiáng)流域治理的綜合領(lǐng)導(dǎo)體系、監(jiān)管執(zhí)行機(jī)制，提高洱海治理及生態(tài)保護(hù)的領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行力。但是，洱海流域保護(hù)治理工作涉及多個(gè)地區(qū)、單位和部門，流域內(nèi)縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組都是相對(duì)獨(dú)立的行政單元，各行政部門的職能和考核目標(biāo)也不盡一致，常常導(dǎo)致生態(tài)保護(hù)權(quán)責(zé)和利益上的分歧和矛盾，削弱生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋O(jiān)管能力和執(zhí)行能力。特別是目前的洱海治理中，重城市和工業(yè)的財(cái)政投入仍沒有根本改變，上下游之間生態(tài)保護(hù)的責(zé)任和收益存在失衡，防治和監(jiān)控氣候、水文、環(huán)衛(wèi)及水體污染監(jiān)測(cè)等等技術(shù)和信息沒有很好整合，一些基層環(huán)境保護(hù)和監(jiān)管部門的工作條件簡陋，工作人員的待遇較低，這些都影響到全流域治理的統(tǒng)一性和執(zhí)行力。

顯然，在當(dāng)前洱海治理中，既有觀念上的偏差，也有利益上的矛盾，還有體制和機(jī)制上的障礙;既有政府和干部績效競爭、行政壓力的影響，也有民眾自身的生產(chǎn)方式和生活習(xí)慣的影響。這些都影響和制約著洱海治理的行動(dòng)與效能。

四、發(fā)展與治理的雙重轉(zhuǎn)型:基于洱海治理的經(jīng)驗(yàn)

我國是一個(gè)水資源缺乏且分布不均的國家。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水資源需求迅速增加，但水污染日益加劇且未能有效控制，已經(jīng)構(gòu)成我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的嚴(yán)重障礙。特別是水資源的爭奪以及污染和環(huán)境事件不僅引發(fā)嚴(yán)重的利益沖突和社會(huì)矛盾，也日益政治化，成為影響社會(huì)和諧和政治穩(wěn)定的重大問題。近些年來，各級(jí)政府為湖泊治理已經(jīng)投入了大量人力、物力、財(cái)力，但是，仍沒有根本扭轉(zhuǎn)惡化的趨勢(shì)，一些湖泊治理收效甚微。如何有效控污治污、保護(hù)珍貴的水資源，已經(jīng)成為當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中亟待解決的重大難題。

洱海治理被視為當(dāng)今我國湖泊治理中少有的成功范例，也為人們觀察和思考我國湖泊水污染治理及加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了典型樣本。從洱海治理中，我們不僅可以看到湖泊治理的艱難，也可以發(fā)現(xiàn)湖泊治理的機(jī)會(huì)和希望，特別是洱海綜合治理的做法，為我們進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)水污染的治理及生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供了諸多啟示:

首先，城鄉(xiāng)并重、工農(nóng)并舉，切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染的防治。長期以來，在水及環(huán)境污染防治中，一直存在“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”、“重城市輕農(nóng)村”、“重水面輕流域”以及“重大輕小、重聚輕散”的傾向，污染治理資金、技術(shù)和人力投入的重點(diǎn)是工業(yè)和城鎮(zhèn)，對(duì)城市和規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)污染治理，出臺(tái)了許多優(yōu)惠政策，而對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染防治的扶持十分薄弱，農(nóng)村環(huán)境治理和保護(hù)資金投入嚴(yán)重不足。特別是由于農(nóng)業(yè)面源污染具有“面廣、點(diǎn)多、源雜、分散、隱蔽、不易監(jiān)測(cè)、難以量化”的特征，常常被人們所忽視。在快速的工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化過程中，工業(yè)和城鎮(zhèn)造成了大量的環(huán)境污染，無疑需要加強(qiáng)防治。但是，與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境保護(hù)也不容忽視。特別是隨著工業(yè)化、市場化和現(xiàn)代化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的生活也大量應(yīng)用現(xiàn)代技術(shù)和物品，為了追求產(chǎn)量、效率和收入，人們大量施用農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜，擴(kuò)大畜禽養(yǎng)殖規(guī)模，農(nóng)業(yè)的面源污染和農(nóng)村生活污染日趨嚴(yán)重。這不僅造成嚴(yán)重水環(huán)境和生態(tài)的破壞，也造成我國農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留及重金屬、抗生素超標(biāo)等，嚴(yán)重?fù)p害了我國農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)安全。同時(shí)，農(nóng)村污染也直接傷害了農(nóng)民群眾的身心健康，一些地區(qū)農(nóng)民疾病發(fā)生率急劇上升，不少農(nóng)民因病致貧、因病返貧;一些污染也引發(fā)人們的投訴上訪甚至群體性事件，成為社會(huì)不安定的因素。因此，在當(dāng)前水污染和環(huán)境保護(hù)中，必須切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染的防治。事實(shí)上，農(nóng)業(yè)不僅是工業(yè)的基礎(chǔ)，也是城市賴以生存的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的污染和不安全，工業(yè)和城市也不可能清潔而安全。

其次，工程治污、結(jié)構(gòu)控污，切實(shí)轉(zhuǎn)變湖泊水污染治理的方式。水是人類不可或缺的自然資源，也是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。湖泊治理是我國在水資源保護(hù)和水污染治理的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。長期以來，在我們水污染和湖泊治理中，人們關(guān)注的重點(diǎn)往往是湖泊水體本身的治理和保護(hù)，采取的方式也主要是依靠現(xiàn)代技術(shù)和工程，進(jìn)行減排控污、污染降解和水體修復(fù)。這也正是洱海前期治理的基本方式。但是，盡管技術(shù)工程的投入是必要的，然而，并不能從根本上控污。尤其是隨著快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)與農(nóng)村現(xiàn)代化，污染源和污染量急劇增加，單純的工程技術(shù)力不從心。正因如此，在洱海的治理中，人們?cè)趯?shí)施工程技術(shù)治污的同時(shí)，更加注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，以此削減污染總量，從源頭上治污。這也正是洱海的成功和經(jīng)驗(yàn)之所在。這也啟示人們，在我國水污染和環(huán)境治理中，必須著力轉(zhuǎn)變治理方式，更加注重結(jié)構(gòu)減排，將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用有效地結(jié)合起來，實(shí)施綜合治理。

第三，環(huán)境友好、社會(huì)和諧，切實(shí)轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式。我國是一個(gè)發(fā)展中國家，“發(fā)展是硬道理”，只有加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，才能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)文化的需求，也才能為社會(huì)政治穩(wěn)定和人們幸福生活奠定基礎(chǔ)。然而，在任何社會(huì)中，發(fā)展都需要資源的消耗，加大自然的負(fù)荷，付出生態(tài)和環(huán)境成本。特別是在相當(dāng)長一段時(shí)期，一些地方將發(fā)展理解為經(jīng)濟(jì)發(fā)展或經(jīng)濟(jì)增長，存在“重經(jīng)濟(jì)輕環(huán)保”、“先污染后治理”的傾向，甚至不惜采取掠奪性的方式，以犧牲環(huán)境為代價(jià)謀求經(jīng)濟(jì)的增長。這種對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的渴望，對(duì)物質(zhì)生活的追求以及對(duì)GDP的崇拜，讓人們失去對(duì)自然的敬畏，對(duì)環(huán)境的珍惜，由此造成對(duì)湖泊及生態(tài)極大的破壞!洱海的污染就是一個(gè)慘痛的教訓(xùn)。正因如此，新世紀(jì)以來，黨和政府一再強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀，提出生態(tài)文明的主張，并明確提出建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)的目標(biāo)。然而，迄今為止，一些地方仍片面追求GDP，一些破壞生態(tài)環(huán)境的行為屢禁不止。即使在洱海治理中，地方政府仍面臨經(jīng)濟(jì)快速增長的巨大壓力，環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾依然存在。因此，在當(dāng)前，迫切需要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念和發(fā)展方式，以人與自然和諧相處為目標(biāo)，以資源和環(huán)境承載力為基礎(chǔ)，以遵循自然規(guī)律科學(xué)發(fā)展為準(zhǔn)則，采取有利于環(huán)境保護(hù)的生產(chǎn)方式、生活方式、消費(fèi)方式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。為此，妥善處理“控污減排”、“經(jīng)濟(jì)增長”與“社會(huì)和諧”的關(guān)系，適當(dāng)降低增長速度，建立污染負(fù)荷消減或綠色GDP為導(dǎo)向的政府績效評(píng)價(jià)體系，調(diào)整地方政府和干部的行為;大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，選擇適合生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)力布局，減少和控制重污染和高損耗的產(chǎn)業(yè)，停止對(duì)環(huán)境和人體健康有不利影響的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推行清潔生產(chǎn)，倡導(dǎo)文明消費(fèi)，構(gòu)建生態(tài)文明，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。

第四，政府主導(dǎo)、多方籌資，切實(shí)加大污染防治的資金投入。從洱海治理來看，各種治污工程、環(huán)保設(shè)施、生態(tài)修復(fù)以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和社會(huì)保障體系建設(shè)等等都需要大量的人力、物力和財(cái)力的投入。能否保障必需的和可持續(xù)的資金和資源投入，是污染治理和生態(tài)保護(hù)的關(guān)鍵。由于生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及社會(huì)保障體系建設(shè)等等總體上說是公共和公益事業(yè)，政府理應(yīng)是投入的主體。有關(guān)研究已經(jīng)表明，政府的財(cái)政投入對(duì)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)具有決定性的影響。與其他國家相比，我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入占GDP的比值偏低，“生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政支付在全國環(huán)境投資中所占的比重很小且不到GDP的1%，而根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)治理環(huán)境污染的資金占GDP的1%-5%之間可以控制環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)，當(dāng)該比例達(dá)到2%-3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可以有所改善。”［2］因此，必須進(jìn)一步加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)的財(cái)政投入。由于湖泊治理和生態(tài)保護(hù)所需資金投入規(guī)模巨大，地方財(cái)政無力全部承擔(dān)。特別是生態(tài)環(huán)境從來就不完全是區(qū)域性的，而是全局性的。不同地區(qū)的湖泊和生態(tài)環(huán)境也是我國以至整個(gè)人類生態(tài)環(huán)境的一部分。因此，應(yīng)建立科學(xué)、合理的中央和地方各級(jí)政府財(cái)政分?jǐn)倷C(jī)制，由各級(jí)政府共同承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任。與此同時(shí)，湖泊治理及生態(tài)保護(hù)不僅是政府的職責(zé)，也是社會(huì)共同的責(zé)任，需要社會(huì)力量的參與和支持，必須充分利用市場機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)投入，多方融資，并動(dòng)員社會(huì)力量參與，逐步建立政府資金引導(dǎo)、市場資金融入、社會(huì)資金參與、農(nóng)民自主投入的多渠道籌資機(jī)制。

第五，健全法制、整合資源，切實(shí)完善全域治理的體制機(jī)制。從洱海治理來看，水污染治理不僅僅是湖泊、水體本身治理，也不是單純技術(shù)問題，實(shí)際上是全流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理問題，不僅涉及人們的生產(chǎn)方式、生活方式、人居方式、消費(fèi)習(xí)慣以及文化觀念，也涉及城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、部門之間以及不同產(chǎn)業(yè)、職業(yè)、人群之間的利益調(diào)整，必須實(shí)施綜合治理。這要求進(jìn)一步制訂和完善流域發(fā)展規(guī)劃，對(duì)產(chǎn)業(yè)、人口和城鎮(zhèn)科學(xué)布局;進(jìn)一步制訂和完善相關(guān)法律、法規(guī)、制度和政策，從國家層面要加快制訂《農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)評(píng)制度，完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全評(píng)估制度，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程的環(huán)評(píng)及監(jiān)督;要進(jìn)一步調(diào)整和完善環(huán)保財(cái)政投入機(jī)制，加大農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)和農(nóng)村水環(huán)境保護(hù)投入，加大農(nóng)業(yè)面源污染防治和農(nóng)村飲用水安全工程建設(shè)專項(xiàng)投入，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等部門農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金、環(huán)保部門的排污費(fèi)專項(xiàng)資金、國土資源部門的礦山生態(tài)環(huán)境治理恢復(fù)保證金等專項(xiàng)資金要向農(nóng)村地區(qū)傾斜;要加快建立水生態(tài)、農(nóng)業(yè)和林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度，加大水源地和保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度;長期以來，由于條塊分割和人為地將系統(tǒng)完整的水系分開，“多龍管水”實(shí)際上很難實(shí)現(xiàn)水資源的統(tǒng)一和合理分配，導(dǎo)致出現(xiàn)了許多部門之間、地區(qū)之間以及流域上下游之間的水事糾紛，為此，必須構(gòu)建全流域綜合治理領(lǐng)導(dǎo)、決策、執(zhí)行和監(jiān)督體系，整合各部門的資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方面的力量，保障污染治理和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的決策落到實(shí)處。

總之，從洱海湖泊治理中，我們不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)前水污染的治理以及生態(tài)環(huán)境保護(hù)亟待雙重轉(zhuǎn)型:經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)型和污染治理方式的轉(zhuǎn)型。一方面要深刻反思和糾正傳統(tǒng)的通過高消耗追求經(jīng)濟(jì)數(shù)量增長和“先污染后治理”的發(fā)展模式，走人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源相互協(xié)調(diào)的、既能滿足當(dāng)代人的需求而又不對(duì)滿足后代人需求的能力構(gòu)成危害的可持續(xù)發(fā)展的道路。與此同時(shí)，也必須反思和糾正傳統(tǒng)的“重城鎮(zhèn)輕農(nóng)村”、“重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)”、“重技術(shù)輕社會(huì)”以及“重點(diǎn)輕面、抓大放小”的污染治理的做法，大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，致力于“結(jié)構(gòu)減排”和“經(jīng)社控污”，著力加強(qiáng)農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染的治理，形成節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費(fèi)模式，實(shí)施全域性的綜合治理。這是從總量上減排控污、從源頭上治理污染、從根本上保護(hù)水資源和生態(tài)環(huán)境的迫切要求和必由之路。

［1］華中師范大學(xué).“營養(yǎng)化初期湖泊(洱海)水污染綜合防治技術(shù)及工程示范:洱海全流域清水方案與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展友好模式研究”課題組項(xiàng)目調(diào)查和論證報(bào)告［D］.2008.

［2］俞海波.生態(tài)補(bǔ)償法律制度的現(xiàn)狀與完善策略［J］.人民論壇，2010，(2):60-61.