促進我國產學研合作的法律對策研究

胡冬雪，陳 強

(1.同濟大學博士后流動站上海市科技創業中心，上海200001；2.同濟大學經濟與管理學院，上海200092)

在一國的經濟發展和跨越、追趕中，僅靠自由競爭的市場經濟和以往自發的產學研合作是不夠的，還需要政府的政策干預和制度支持，以保證企業和國家長期戰略的實施。以產學研合作模式進行的技術創新不僅涉及到一系列經濟行為，也關系到多種法律形態，這些法律形態可以規范和約束產學研合作行為，促進和推動產學研合作的健康、可持續發展。

世界主要發達國家在推進產學研結合過程中都制定了一系列法律法規，為產學研結合創造了良好的法治環境，并通過良性的制度變遷，降低結合創新過程中的交易成本，對產學研結合創新提供支持與激勵措施，保護產學研結合創新的智力成果，調動創新主體參與創新的積極性和主動性，促進和保障產學研結合創新［1］。我國學者對國外產學研合作的立法實踐進行了細致的研究，這些研究成果為我國產學研合作的立法提供了參考。

范曉峰(2005)［2］對法國的《技術創新與科學研究法》(1999)進行了分析，指出該法的宗旨是促進公共研究機構與企業界的合作與交流，加快科研成果轉化，鼓勵科研人員創建高技術企業，營造有利于技術創新的政策環境。張薇、董瑜等(2008)［3］從產學研結合的科技計劃、立法保障、相關政策、中介服務以及產學研結合的模式等方面對中國和主要發達國家產學研結合進行了比較分析。曹勇、邢燕菊等(2009)［4］以近20年來日本推進產學研合作創新的系列法律政策為對象，分析各項法律政策的制定背景、主要內容特點及戰略意義。在梳理日本國家創新系統的演進歷程基礎上，深入揭示日本通過系統地制訂國家法律推進產學研合作創新的內在機理、具體效果及存在的問題，為我國建設創新型國家實踐提供重要理論支撐和國際經驗借鑒。駱大偉(2009)［5］通過對美國、日本、英國等國家先進的產學研合作模式和產學研聯盟的發展歷程分析，指出我國產學研聯盟的構建需要完善的法律保障、必要的財政支持、明確的國家創新戰略目標、鼓勵企業主體作用的發揮。王錦生(2009)［6］對我國產學研法律制度現狀進行了回顧、總結和分析，建議制定針對產學研合作的專門法律，通過法律法規保護產學研合作各方的合法權益。李恒(2009)［7］從產學研聯合創新的內涵入手介紹了國外產學研聯合創新法律機制的經驗以及我國的現狀，在分析了產學研聯合創新法律機制特點的基礎上提出了產學研聯合創新法律機制的調整重點。段瑞春(2009)［8］從國家在產學研合作中的定位、產學研合作的具體模式、產學研合作的技術轉移、產學研合作的知識產權、產學研國際合作、產學研合作的平臺搭建以及中小企業的產學研合作促進、產學研合作機制下的人才隊伍建設、促進產學研合作的激勵政策和保障措施等方面提出了我國產學研合作促進法的立法建議。陳武(2010)［9］從我國產學研合作創新的法制需求和現行法制供給出發，對相關政策和立法進行系統歸類，評估其實施效果，指出技術轉移立法的缺位、知識產權利益分享的立法引導、專利法與反壟斷的回應是亟待突破的瓶頸問題。提出今后法制建設的重點是立足國家創新體系構建，積極制定《技術轉移法》和《產學研合作促進法》，并實現二者的分工協同。馬德秀(2010)［10］認為，推進產學研結合需要通過立法來突破體制機制問題、合作模式、人才培養這三大障礙。黃明東(2011)［11］按照法源的縱向和橫向兩個結構對我國政產學研用合作促進的法律淵源進行了梳理，雖然也提出了建立健全我國政產學研用合作促進法律的基本設想，但不夠具體和明確。

綜上所述，我國學者的研究主要集中在兩個方面:一方面是對國外產學研合作的立法現狀進行描述和分析，提出可供我國參考的意見和建議;另一方面是在分析我國產學研合作立法現狀的基礎上，提出我國產學研合作立法的具體建議和設想。而這些建議和設想多是大而全的，沒有具體提出立法重點和思路，要么是沒有在我國已有法律的基礎上進行統籌考慮。本研究將在分析產學研合作立法最完善的美國和與我國歷史文化背景最接近的日本產學研合作立法現狀的基礎上，結合對我國產學研合作立法現狀和實證研究結果，提出我國產學研合作的立法構想。

一、促進產學研合作法律的國際比較

(一)美國促進產學研合作的法律現狀

美國是產學研合作創新立法最完善的國家。《拜杜法》(1980)的實施，促成了美國高校和企業新型的合作關系［12］。該法律規定，聯邦政府資助取得的研究成果歸承擔單位所有，承擔單位可以專有或者非專有方式授權給企業，進行技術轉移;《史蒂文森-威德勒技術創新法》(1980)的宗旨是促進技術創新，支持技術轉移，加強技術入股或投資，其一系列修正案中逐漸增加并強化對產學研共同合作研發協議的規定。1986年制定的《聯邦技術移轉法》是對《史蒂文森-威德勒技術創新法》的補充，其主要立法目的在于建立聯邦實驗室與企業合作進行研發的機制，加速推動技術移轉和商品化。《國家競爭力技術轉移法》(1989)進一步明確了技術轉移的任務，并將技術轉移上升到提升國家競爭力的高度來認識。

1982年制定的《小企業技術創新進步法》旨在鼓勵中小企業技術創新，利用中小企業的技術力量來滿足聯邦政府研究開發工作及商業市場的需要，并強化社會各界在聯邦政府研究成果商品化過程中的作用。1992年的《小企業技術轉移法》是對1982年《小企業技術創新進步法》的修訂，專門加入了促進產學研合作研發項目的規定。

1984年的《國家合作研究法》和1993年的修正案《國家合作研究生產法》改變了以反托拉斯法限制企業之間合作的傳統規定，轉而允許企業間進行競爭前的合作研發，特別是建立戰略研究合作伙伴關系，如由若干大學和產業界組成的技術轉移聯盟，促進了戰略研究合作伙伴關系的形成和發展，以增強企業研究開發能力。1985-1994年，美國企業組成了450個合資研究企業，1995年新成立了115個合資研究企業，1998年，則有741家合資研究企業注冊登記。同時，美國企業還與外國企業建立技術聯盟，數量由1980年的118個上升到2003年的491個［13］。另一方面，突破以往“競爭前階段”合作的限制，美國國家科學基金會、國家標準與技術協會等機構廣泛開展聯邦研發機構、大學與企業之間的對話與合作，提高技術產業化速度。

《研究交流促進法》(1998修正案)鼓勵國家研究機構的研究人員到民間企業參加合作研究，國立研究機構的設施設備向民間企業研究人員開放，接受他們參加協作研究項目，促進產、學、官各機構在人、物以及信息方面相互交流與協作。

這一系列法律明確了產學研合作在國家創新體系中的地位，確保了產學研合作主要政策的落實。同時，美國政府和有關部門從上世紀七十年代開始，還陸續制定了多個促進產學研合作的計劃，如支持企業與科研機構聯合體開發的先進技術計劃、合作研究機構的計劃以及支持中小企業與大學和研究機構合作的計劃。這些計劃的實施大大縮短了科技成果轉化為新產品的周期。

(二)日本促進產學研合作的法律現狀

日本在二戰后迅速發展成為世界第二大經濟體，在工業技術領域和德國一樣很有特色和國際競爭力，這與日本制定的一系列法律來支持和促進科技發展、促進科技對經濟的推動、促進產學研相結合有密不可分的關系。

一是政府通過立法建立協調機構促進產學研結合創新，例如《科學技術振興事業團法》(1996)促進了科學技術振興事業團的成立，加速了大學或研究所的優秀成果產業化;為充分發揮大學在經濟社會發展中的作用而制定的《大學技術轉移促進法》(1998)，促進了日本大學技術轉移機構(TLO)的成立，確立了政府從制度和資金方面對TLO予以支持，使之成為產學研結合創新的有效中介，故這部法律又被稱為TLO法。

TLO法給大學一個強烈的信號，即將其專利實施由“非正式”或“繞道”方式轉向高度正式化，即將產學合作由“看不見的”個人交易轉換為“看得見的”組織合作［14］。其法律要點是:促進大學和國立研究機構將科研成果向企業轉移，提高技術水平，活用研究成果，開拓新產業;設立“產業基礎整頓基金”，為TLO提供資金支持和債務擔保;免除TLO專利申請和維持費用;中小企業資助中心為中小企業與高校之間的合作提供資金支持;允許國立大學教師在具有私營企業性質的TLO從事兼職工作［15］。據日本文部科學省調查，日本國立大學與企業進行的共同研究和委托研究項目近幾年呈大幅增加之勢，2004年，共同研究項目達到10728個，企業通過共同研究項目對大學的投資額則達到264億日元。企業委托研究項目也達到15236個，通過委托研究項目對大學的投資額為1012億日元。

二是通過法律政策協調促進產學研結合創新，例如日本于1995頒布了支撐日本科學技術體系的基本法律《科學技術基本法》，該法規定了日本在發展科學與技術方面的基本國策和大政方針，要求增強產學研結合，推進基礎研究、應用研究和開發研究的協調發展。以該法為依據，五年為一個周期的三期《國家科學技術基本計劃》實施，推動了產學研結合創新的發展。2002年制定了《產學官合作促進稅制》，出臺了《知識產權戰略大綱》與《知識產權基本法》，并自2003年起每年制定年度“知識產權戰略推進計劃”，成立了“知識產權戰略本部”來指導本國的技術創新活動，突出了產學研結合創新中知識產權的創造、利用和保護，有力地保障了產學研結合創新的進行。

三是通過制定支持技術轉移的法律制度促進產學研結合，例如《研究交流促進法》(1986)、《產業活力再生特別措施法》(1999)、《產業技術力強化法》(2000)等，其中《研究交流促進法》在1998年的部分修訂中增加了促進了大學科研成果產業化和產學官合作的專門規定，后兩個法案也出現了專門促進產學官合作的條款。根據《研究交流促進法》部分修正案的規定，企業在國立大學及國立試驗研究機構等所在土地(均為國有土地)上建設共同研究設施，將對其土地使用費給予優惠。截至2005年11月，根據《大學技術轉移促進法》建立并獲得認可的技術轉移機構達到41家，這些機構為促進大學科研成果和技術的轉移轉化起了很大的作用，在大學、科研機構與企業之間發揮了橋梁和紐帶作用。2000年日本政府頒布的《產業技術力強化法》，使大學與企業合作促進科研成果轉化進入了新階段。其主要特點是支持大學建立“知識產權本部”、“技術轉移中心(TLO)”等專門機構［16］，獲得認可的技術轉移機構可以免費使用國立大學的科研條件和設施;另外規定，在一定的條件下，大學教員可以接受顧問費，在將自己的技術發明商品化過程中，還可以在企業兼職。這些法規的實施，再加上從2003年開始進行的國立大學法人化改革等措施，大大推動了日本的產學研合作。

(三)我國促進產學研合作的法律現狀

由于產學研合作過程涉及到諸多的主體和部門，而這些主體和部門都可以根據國家的相關法律法規和政策制定具體的規章制度，這些制度也都被視為法律的組成部分。這些法律制度都從不同的角度規定了不同主體各自的權利和義務。具體來說，我國促進產學研結合創新的法律制度供給主要包括促進產學研合作的綜合性科技法律、促進產學研合作的相關法律法規、具有法律效力的規范性文件、部門規章、地方性政策法規等，限于篇幅，本文只對與產學研合作關系較為密切的主要法律法規進行闡述。

1.促進產學研合作的主要綜合性科技法律

(1)《中華人民共和國科學技術進步法》(簡稱《科學技術進步法》)

《科學技術進步法》是我國促進科學技術進步，發揮科學技術第一生產力的作用，促進科學技術成果向現實生產力轉化，推動科學技術為經濟建設和社會發展服務的一部最基本的綜合性科技法律。經過十多年的發展，產學研結合創新作為國家創新體系的重要組成部分和突破口受到了全社會的高度重視。2007年修訂的《科學技術進步法》［17］中直接與產學研相關的條文就達12條。除了原則性規定外，相關措施也紛紛出臺，具體包括:建立產學研結合創新的協調機制(第12條)，明確財政性資金資助項目的知識產權歸屬及利益分配問題(第20條)，確立以企業為主體的技術創新體系(第30條)，鼓勵創新、寬容失敗(第56條)等(詳見表1)。新《科學技術進步法》中大量關于產學研結合創新內容的規定為產學研結合創新的進一步開展創造了條件，是指導產學研結合創新的基本法律制度。

盡管《科學技術進步法》確立了產學研結合創新的大方向，并就企業科技進步和科研機構進行了詳細的規定，但對于產學研結合創新體系中的另外兩個重要主體高等學校和科技中介機構卻缺乏規定。

(2)《中華人民共和國科技成果轉化法》(簡稱《科技成果轉化法》)

表1 新《科學技術進步法》中直接與產學研相關的條文簡介及主要內容

產學研結合是推動技術創新、實現科技成果轉化的有效途徑和方式。《科技成果轉化法》的出臺無疑對產學研合作起到了積極的推動作用。其中與產學研結合相關的內容主要表現在以下兩個方面:鼓勵產學研結合實施科技成果轉化和明確科技成果轉化中的知識產權歸屬與利益分配方式(見表2)。第26條、29條以及30條對產學研結合進行科技成果轉化過程中的知識產權歸屬以及科技成果轉化后的利益分配方式的規定對于確定科技成果轉化中的知識產權歸屬與利益分配方式具有指導性意義，并廣泛地被應用于產學研結合創新的實踐，也是其他法律法規確定產學研結合創新所產生的知識產權權利歸屬與利益分配方式的重要參考標準。

《科技成果轉化法》確立了我國科技成果轉化應遵循的原則、保障措施及技術權益的歸屬和分享，但不能完全涵蓋產學研涉及的內容，轉化模式有待進一步明確，操作性有待進一步增強。

2.促進產學研合作的相關法律法規

(1)商事組織制度

表2《科技成果轉化法》中直接與產學研相關的條文簡介及主要內容

《中華人民共和國公司法》(以下簡稱《公司法》)、《中華人民共和國合伙企業法》分別在有限責任公司設立、合伙企業設立章節中規定了知識產權出資等問題，特別是2006年修改的合伙企業法增加了有限合伙制度，為知識產權出資進行產學研結合創新鋪平了道路。

(2)契約制度

1999年新《合同法》吸納原有的《中華人民共和國技術合同法》，將其歸入第十八章“技術合同”，其中，有關技術開發、技術轉讓、技術咨詢、技術服務合同的規定適用產學研組織之間技術交易。技術合同制度并入《合同法》以后，法律地位上升為基本法律層面，適用范圍得到了擴大，其規定也更為詳盡并與其他合同制度相協調。產學研結合中的契約制度得到了進一步完善，但缺少規范重大技術創新工程的法律。

(3)知識產權制度

《中華人民共和國專利法》(以下簡稱《專利法》)及其《實施細則》所確立的專利制度和職務成果制度，為保護發明創造提供了最主要的法律手段，也為保護科技成果的產權奠定了基礎。《中華人民共和國著作權法》(以下簡稱《著作權法》)及其《實施細則》明確了科技作品的保護手段。《專利法》、《著作權法》與《計算機軟件保護條例》、《集成電路布圖設計保護條例》、《植物新品種保護條例》等法律法規一起構筑了我國的知識產權保護制度，為產學研結合創新中的知識產權歸屬與利益分享機制的形成提供了制度支持與保障。

《專利法》、《著作權法》和《商標法》等知識產權法律體系，為知識產權權益獲得和分享提供了基本原則，但是對產學研合作創新針對性不強，制度運用規則不明朗。

(4)科技獎勵制度

《國家科學技術獎勵條例》及其實施條例的出臺形成了最高科學技術獎、自然科學獎、技術發明獎、科學技術進步獎和國際科學技術合作獎五大獎項，標志著我國科技獎勵工作進入了一個新的階段，在推動產學研結合，發展高科技，實現技術創新和產業化等方面更好地發揮了政府的杠桿作用。

(5)創新主體法律制度

《中華人民共和國高等教育法》(1998)僅從提高教育資源的利用效益方面對產學研結合做出了原則性規定。該法第12條規定“國家鼓勵高等學校之間、高等學校與科學研究機構以及企業事業組織之間開展協作，實行優勢互補，提高教育資源的使用效益”。

《中華人民共和國中小企業促進法》(2002)規定了中小企業的技術創新，突出了在產學研結合創新過程中中小企業的地位和作用。第31條規定“國家鼓勵中小企業與研究機構、大專院校開展技術合作、開發與交流，促進科技成果產業化，積極發展科技型中小企業”。但缺乏促進中小企業參與產學研合作的相關規定，鼓勵產學研合作的力度不夠。

3.具有法律效力的規范性文件

除法律法規外，中共中央、國務院發布的具有法律效力的規范性文件對促進產學研結合創新也起到了推動作用。如《國家中長期人才發展規劃綱要》(2010-2020年)、《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》、《國務院關于＜中國教育改革和發展綱要＞的實施意見》、《中國教育改革和發展綱要》、《國務院關于貫徹實施＜中華人民共和國教師法＞若干問題的通知》、《國務院關于全面推進依法行政的決定》、《行政復議條例》、《中華人民共和國測繪成果管理條例》、《中華人民共和國勞動合同法實施條例》、《中華人民共和國著作權法實施條例》、《中華人民共和國專利法實施細則》、《國家科學技術獎勵條例》、《關于修改＜國家科學技術獎勵條例實施細則＞的決定》、《國家科學技術獎勵條例實施細則》、《關于做好＜中華人民共和國行政許可法＞貫徹實施工作的意見》、《國家科技計劃實施中科研不端行為處理辦法》(試行)等等。這些法規性文件中，都從不同的角度對與產學研合作有關的工作進行了規定。相比較那些法律規定，國務院所制定的這些文件較為具體、明確，便于操作，對于促進產學研合作更加方便、有效。下面只對對產學研合作具有重要影響的文件進行分析。

(1)為產學研合作開啟大門的三個關于“體制改革”的決定

1984年《中共中央關于經濟體制改革的決定》出臺，緊隨其后《中共中央關于科學技術體制改革的決定》以及《中共中央關于教育體制改革的決定》于1985年出臺。中共中央關于三個“體制改革”的決定為我國產學研合作的進行敞開了大門。其中《中共中央關于科學技術體制改革的決定》確立了“經濟建設必須依靠科學技術、科學技術工作必須面向經濟建設”的戰略方針，并提出“大力加強企業的技術吸收與開發能力和技術成果轉化為生產能力的中間環節，促進研究機構、設計機構、高等學校、企業之間的協作和聯合”，開啟了產學研結合的大門。《中共中央關于教育體制改革的決定》提出了“教育必須為社會主義建設服務，社會主義建設必須依靠教育”的指導思想，認可了大學的知識創造功能與社會服務功能，推動了高等院校與企業和科研機構的產學研結合創新。

1995年《中共中央國務院關于加速科學技術進步的決定》指出“繼續推動產學研三結合，科研院所、高等學校的科技力量以多種形式進入企業或企業集團，參與企業的技術改造和技術開發，以及合作建立中試基地、工程技術開發中心等，加快先進技術在企業中的推廣應用”。1996年我黨十五大報告也指出“有條件的科研機構和大專院校要以不同形式進入企業或同企業合作，走產學研結合的道路，解決科技和教育體制上存在的條塊分割、力量分散的問題”。1999年中共中央、國務院發布了《關于加強技術創新發展高科技實現產業化的決定》進一步明確提出“高等學校要充分發揮自身人才、技術、信息等方面的優勢，鼓勵教師和科研人員進入高新技術產業開發區從事科技成果商品化、產業化工作。支持發展高等學校科技園區，培育一批知識和智力密集、具有市場競爭優勢的高新技術企業和企業集團，使產學研更加緊密地結合”。在政府的大力推動了，產學研結合創新的實踐取得了可喜的成績，然而我國早期的產學研結合政策產生于科教體制改革需要，著眼于高校科技成果的轉化，此時產學研結合創新的重心仍然是科研機構和大專院校，在產學研結合創新的過程中起主導作用的還是“研”，企業的創新能力普遍較低，缺乏創新動力和積極性，在產學研結合中處于被動的地位，作用也十分有限。

(3)以“產”為中心的產學研結合創新

2006年中共中央國務院發布了《國家中長期科學和技術發展規劃綱要》及其“60條”配套政策，其深化科技體制改革的指導思想是:以服務國家目標和調動廣大科技人員的積極性和創造性為出發點，以促進全社會科技資源高效配置和綜合集成為重點，以建立企業為主體、產學研結合的技術創新體系為突破口，全面推進中國特色國家創新體系建設，大幅度提高國家自主創新能力。《綱要》指明了當前和今后一個時期科技體制改革四項重點任務，而排在首位的就是支持鼓勵企業成為技術創新主體。進一步明確了科技體制改革的指導思想，將產學研合作提升到國家戰略的高度，具有十分重要的歷史意義，我國的產學研結合政策也發生了從以“研”為中心到以“產”為中心的科學轉變［18］。

“60條”配套政策從政府科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進消化吸收再創新、創造和保護知識產權、人才隊伍、教育與科普、科技創新基地與平臺、加強政府統籌協調十個方面全方位地為建設創新型國家、營造激勵自主創新的環境、推動企業成為技術創新主體保駕護航。其中直接與產學研結合創新相關的政策措施主要有4條內容，見表3。

4.目前有關產學研合作法律法規的不足之處實證分析

通過對896份調研問卷結果進行分析(見圖1)，“法律法規更新不及時，不適應目前技術轉讓的現實需求”是產學研合作法律法規存在的最大問題;“未能充分保護技術轉讓雙方的利益”、“技術轉讓糾紛中對于技術保護不力”、“未能對技術轉讓起到保障與促進作用”也是目前產學研合作法律法規存在的突出問題。所以，及時更新和完善產學研合作法律法規中不適合當前發展的內容、規范產學研合作的利益分配制度、加強知識產權保護是目前產學研合作法律法規建設的首要任務，從制度層面為產學研合作提供法律制度保障。

表3“60條”配套政策中直接與產學研相關的條文簡介及主要內容

圖1 產學研合作法律法規的不足之處

(四)小結

美國、日本和我國在產學研合作方面的立法情況見表4。可見，各國法律中并無單獨的產學研合作促進法典，而是將相關內容散見于多部法律法規之中，同時以配套政策、政府計劃等形式共同確立了產學研合作中的一些重要制度。其中有些行之有效的立法例和政策例可供我們比較借鑒。

基于可編程步進控制器的整流子點焊機控制系統，具有技術先進，操作簡便，焊接穩定的特點，該系統的使用進一步提高了整流子點焊機整機的性能，實現了整流子焊接過程自動化。

表4 美國、日本和我國產學研合作立法情況

通過考察美國和日本科技政策法律的動向可以發現，促進科技進步與創新的政策法律日益系統綜合，主要包括:加大對研究開發、創新活動與科研基礎設施的投入;運用補貼、貸款、稅收、風險投資等財政金融手段，促進高技術發展與中小企業技術創新;改革公共科研體系，協調研究與創新活動;充分運用知識產權制度，鼓勵科技創新活動;鼓勵和促進技術轉移;實施各類教育培訓計劃等內容。而引導和規范企業、高等學校與科研機構等創新主體的創新活動，建立并完善產學研結合創新體系以促進知識創新與技術創新，加快技術轉移與科技成果轉化，高效整合創新主體所掌握和擁有的科技資源是促進科技進步與創新法律政策的著力點。

相對而言，我國在促進技術轉移、保障產學研合作方面的法律法規建設上存在較大差距。我國現行促進產學研結合創新的政策法律雖然確定了促進產學研結合的大方向，但這些規定分散在許多政策法規中，促進產學研合作的法律體系還沒有形成。《科學技術進步法》與《科技成果轉化法》雖然是促進產學研結合創新的綜合性科技法律，但其法律條文均為原則性表述，剛性約束不強，缺乏實施細則及可操作性。例如《促進科技成果轉化法》中關于國家財政投入、稅收優惠、信貸支持、風險基金、成果價值評估的規定缺乏操作性，也沒有相關的配套和具體落實措施。而美國的《聯邦技術轉移法》、日本的《促進大學等技術轉讓法》則體現出良好的操作性。有些領域還存在立法的空白。如產學研合作形成的共有知識產權應如何確定產權歸屬、產生的收益如何分配，技術轉移中二類經濟主體的利益分配與監督機制等。而且，雖然產學研合作是促進科技成果轉化的方式之一，但“科技成果轉化”與“產學研結合”的機理有很大區別。《促進科技成果轉化法》重在將現有研發成果予以商品化、產業化;而產學研結合是一種市場化的技術創新行為，屬于技術創新體系。另外有關產學研結合的科技法律法規之間缺乏協調，對同樣的事項(例如職務發明人的報酬)幾部法律的規定不一致，從而影響法律的實施效果。

因此，我國應在評估和整理現有產學研相關的政策法律基礎上加快研究制訂相關的法律規定，對合作研究中不同主體之間的權利和義務關系進行規范，彌補立法漏洞，明確相關法律責任，體現法律規定的可操作性，如對在知識產權和利益分配中出現的糾紛的處理做出明確規定，以引導和鼓勵不同主體開展合作研究，為合作研究提供法律保障。

二、產學研合作的突出障礙和績效影響因素分析

為把握立法方向和立法重點，有必要對產學研合作的突出障礙和績效影響因素進行分析，以通過立法形式形成突破口。

(一)相關文獻研究結論

針對產學研合作的障礙和績效影響因素，國內外學者進行了許多理論和實踐上的研究。Siegel等(2003)［19］指出影響高校同企業間技術轉移的主要障礙在于文化存在沖突、機構缺乏靈活性、利益分配體系設計不合理以及高校技術轉移機構缺乏有效的管理等等。Allen Kathleen、Taylor Cyrus(2005)［20］提出以構建合作網絡環境來消除阻礙高校新技術成果商業化效果的思想。Richard B.Dasher(2003)［21］則認為成功的高校-產業合作必須提高各參與方自身的核心能力，提高自身的靈活性，提高快速、及時滿足對方要求的反應能力。并提出21世紀，高校-產業合作新模式的發展目標在于提高創新系統的效率，而不在于改變高校與企業的現有角色。

國內學者郭曉川(1996)［22］在對 1988-1996年間學術期刊產學研相關論文研究統計的基礎上，總結出18種影響產學研的障礙因素。郭鳳蘭(2004)［23］認為產學研利益分配是影響產學研合作及產業群落發展的關鍵問題。呂海萍、龔建立、王飛絨等(2004)［24］認為產學研相結合的動力因素可能會因合作的主體、所在行業、合作方式的不同而不同。企業認為前三位障礙因素是:技術不成熟、決策管理協調不夠、權益分配不當;學研單位認為前三位障礙因素是:權益分配不當、技術不夠成熟、決策管理不協調。游文明、周勝、冷得彤等(2004)［25］認為產學研合作動力機制乏力的原因是:科技評價目標不一致(重技術含量輕經濟價值);合作各方對科技成果的價值取向不一致;中介機構的力量薄弱;合作資金缺乏。杜鵑、李焱焱(2005)［26］認為產學研合作模式中存在的共性問題是產學研合作模式中內部動力、管理和利益分配機制問題不完善不健全以及外部條件問題(信息不流暢、資金不到位和缺乏法規)。顧偉忠、劉蘭(2006)［27］認為我國產學研合作存在的主要問題有:企業缺乏信譽及合作精神，合作各方管理體制不健全，合作資金不充足，知識產權保護存在制度困境，合作所需政策法規不到位。并針對問題提出了相應的政策建議:構建利益與風險共擔的產學研合作創新機制，加快體制創新，建立和完善產學研合作創新的風險投資機制，加強科技中介服務組織建設，營造有利于產學研合作創新的政策環境。董靜、茍燕楠、吳曉薇(2008)［28］從知識產權糾紛的角度探討產學研合作的障礙，這些障礙包括:由于缺乏信息、科技成果不成熟等造成企業難以從合作中獲得研究成果，對技術創新存在認識上的差異、目標和職責差異，技術需求與供給不匹配，利益分配不合理，信息不對稱和溝通困難，合作形式單一，資金小足，協調小利，文化存在差異，環境支持度低(如風險投資和中介服務發展滯后)，知識產權保護意識淡薄等等。秦軍(2011)［29］指出，在產學研合作的實踐中，合作各方由于出發點不同，參與動機也各不相同，企業偏重于技術創新中的風險分擔、應對技術及市場的快速變化和掌握自主知識產權的需要，而高校和科研機構偏重于實現自身價值和提高自身科研能力和水平的需要。楊風(2011)［30］通過對391家企業的問卷調研分析，發現“產業升級與產業發展的需要”和“跟蹤行業或領域的技術發展態勢”是企業進行產學研合作的兩個主要動因;“技術與現實的對接障礙”和“合作成本普遍偏高”是制約產學研深化合作的關鍵因素。

(二)實證分析

1.產學研合作的突出障礙實證分析

(1)企業產學研合作的突出障礙實證分析

通過對733家企業的調研結果進行分析(見圖2)，發現影響企業開展產學研合作的因素多種多樣，其中以“科技成果的技術不夠成熟”、“缺乏政府引導和支持”、“缺乏科技成果信息”、“缺乏產學研合作信息的交流平臺”、“缺乏技術轉化資金”、“對產學研合作的重視程度不高”為主要影響因素。

(2)高校和科研機構產學研合作障礙實證分析

通過對122個科研人員的調研結果進行分析(見圖3)，發現影響高校和科研機構開展產學研合作的因素多種多樣，其中“缺乏合適的合作伙伴”、“對產學研合作的重視程度”、“缺乏產學研合作信息的交流平臺”、“無法判斷成果的應用前景”是影響高校和科研機構開展產學研合作的最主要因素;“合作雙方是否有較好的技術研發互補條件”、“缺乏政府引導和支持”、“缺乏良好的中介機構的介紹和服務”、“合作雙方難以就利益分配方式達成共識”、“合作伙伴的信譽”、“產學研合作缺乏全面明細的規章制度”也是影響高校和科研機構開展產學研合作的重要因素。

2.產學研合作績效影響因素實證分析

(1)影響企業產學研合作績效的主要因素

圖2 影響企業開展產學研合作開展的因素

圖3 影響高校和科研機構開展產學研合作開展的因素

通過對被調研的733家企業的調研結果分析(見圖4所示)，發現影響企業產學研合作績效的因素也是多種多樣，其中“合作雙方目標的一致性”對企業開展產學研合作績效的影響最為顯著，“產品的市場需求程度”、“技術成熟度、實用性和先進性”、“對技術和市場的調研和分析”、“周密的研究進度控制”、“過高的研發費用”和“產品競爭力”也是影響企業產學研合作績效的重要因素。

(2)影響高校和科研機構產學研合作績效的主要因素

通過對122個科研人員的調研結果進行分析(見圖5所示)，發現影響高校和科研機構產學研合作績效的因素也是多種多樣，其中“合作雙方目標的一致性”對高校和科研機構開展產學研合作績效的影響最為顯著，“對技術和市場的調研和分析”、“技術研發能力”、“合作雙方的相互理解和信任”、“投入人力資源的程度”、“技術成熟度、實用性和先進性”、“產品的市場需求程度”、“周密的研究進度控制”等也是影響高校和科研機構產學研合作績效的重要因素。

圖4 影響企業產學研合作績效的因素

圖5 影響高校和科研機構產學研合作績效的因素

(三)小結

實證分析結果表明，影響企業、高校和科研機構開展產學研合作的影響因素看起來存在較大的差異，但實際上是一致的，也正是因為影響企業開展產學研合作的最主要因素為“科技成果的技術不夠成熟”和“缺乏政府引導和支持”，從而導致了影響高校和科研機構開展產學研合作的最主要因素為“缺乏合適的合作伙伴”和“對產學研合作的重視程度”。科技成果信息和產學研合作信息的交流平臺對企業、高校和科研機構來說都是影響其開展產學研合作的重要因素。企業、高校和科研機構都認為，影響其產學研合作績效的最主要因素都是“雙方目標的一致性”和“市場需求程度”。通過文獻分析和實證研究結果，影響產學研合作開展的突出障礙主要為產學研合作的運行機制和組織模式、合作的動力機制、合作的風險和利益分配機制、知識產權保護問題、合作各方的內外部管理和協調問題等。這些機制障礙和矛盾沖突必須依靠立法來解決。

三、我國促進產學研合作的法制需求分析

立法需求是立法動機產生的條件。按照國家法制的基本原則，凡涉及到國家長遠的、戰略的、基本的重大問題，都應當通過立法來規范、調整，建立產學研相結合的創新體系是建設創新型國家的突破口，是一場攻堅戰，事關未來發展的前途，所以更應當通過專門的法律制度來促進、引導、規范和保障。

(一)促進產學研合作的制度需求實證分析

通過對896份調研結果進行分析，產學研合作制度的重要程度排序見圖6所示，“政府立法與政策引導制度”和“知識產權保護制度”是促進產學研合作的最重要制度。其中，從高校和科研機構來看，“籌融資制度”對促進產學研合作最為重要;從政府部門來看，“知識產權保護制度”對促進產學研合作最為重要;從企業來看，“政府立法與政策引導制度”和“知識產權保護制度”是促進產學研合作的最重要制度。這與各自的需求和認知有著直接的關系，高校和科研機構實現成果轉化的關鍵是缺乏資金;企業開展產學研合作最重要的是需要制度保障和政策支持，以有效實現技術轉移、成果轉化和產業化;政府部門的判斷是基于理論認知和國外開展產學研合作的現實。

圖6 促進產學研合作制度的重要程度

(二)集中調整產學研合作中各種社會關系的法律制度

產學研結合創新涉及到企業、政府、高等學校、科研機構、科技中介服務機構、金融機構等多個創新主體，包括生產、教育、科研、金融等多種社會關系，涉及民商事法規、科技法規、教育法規、經濟法規等多個部門法律以及公共政策。就創新主體而言，我國產學研各創新主體之間仍然存在部門、機構條塊分割的問題，缺乏統一協調的機制，科研、教育發展與經濟存在一定程度的脫節。無法滿足企業在創新過程中對知識與技術的需求，高等學校和科研機構中大量有價值的科技成果被束之高閣，科技信息交流與共享渠道不暢通，在我國產學研結合創新的科技中介服務體系尚未形成的情況下產學研結合創新的無縫隙連接存在障礙。就法律制度而言，與促進產學研結合創新相關的法律法規分散在不同的行政部門，造成了有些規范之間銜接的錯位甚至是沖突，影響了產學研結合創新的效率。同時法律規范的原則性過強，缺乏實際可操作的具體措施，使得法律規范的原則性規定在實際中很難適用。所以，產學研結合創新需要有集中調整各方社會關系的法律制度來規范、支持與協調各創新主體的創新活動，并為之營造賴以生存和發展的制度環境。明確與協調政府及相關部門在促進產學研結合創新中的職責，完善產學研結合創新的科技中介服務制度、投融資制度、知識產權歸屬與利益分享等制度。

(三)重塑創新主體的法律制度

在政府、企業、高等學校、科研機構與科技中介服務機構等創新主體組成的產學研結合創新體系中，企業是技術創新的主體，高等學校和科研機構是知識創新的主體，科技中介服務機構是創新服務的主體，政府是制度創新的主體。然而，長期以來我們對產學研結合創新主體的認識存在一定的誤區，對各主體功能與角色的定位也不明確，使得各主體之間缺乏有效的互動，影響了產學研結合創新的效率。

1.加大政府對產學研結合創新支持力度的法律制度

作為法律制度與政策措施供給者的政府是制度創新的主體。政府根據產學研結合創新的總體規劃和具體實施計劃，制定的與產學研結合創新配套的科技投入政策、融資擔保政策、稅收鼓勵政策、政府采購政策等是引導和推動產學研結合創新最強有力的力量。值得注意的是，政府在產學研結合創新中的角色應由命令與計劃轉換為宏觀指導和協調，為企業、高等學校、科研機構架設合作橋梁，形成創新主體之間的互動，引導科技投入向高新技術產業聚集，推進知識創新與技術轉移，為各創新主體構建一個良好的制度環境。

2.促進企業成為技術創新主體和支持中小企業進行產學研結合創新的法律制度

企業是技術創新的主體已經得到了理論界的一致公認，然而實踐中企業的主體地位與其在技術創新中所發揮的作用并不相稱。從建國60年的發展歷史看，目前我國的科技力量主要集中在科研院所和高校，企業還并未成為完全意義上的技術創新主體，尤其是還沒有成為技術創新投融資的主體，政府特別是中央政府通過直接的經費資助和間接的政策效應，仍然對技術創新活動產生著主導性的影響，技術創新活動實現由政府主導型模式到企業主導型模式的轉變還需要一段時間，需要通過相應的政策或者法律去引導科研院所和高校的科技力量盡快過渡到和企業的結合，也就是產學研結合和成果轉化上去，促進企業成為技術創新主體尤其是促進中小企業進行產學研結合創新。

3.鼓勵高等學校與科研機構進行知識創造并明確其技術轉移義務的法律制度

技術轉移實際上就是知識與技術在某一創新體系內的流動與擴散。對于產學研結合創新體系而言，創新寓于技術轉移之中，知識流動與技術轉移就像生命體奔流不息的血液一樣，一旦停止流動，整個系統便沒有存在的意義［31］。我國高等學校和科研機構是知識創新的主體，也是基礎研究或應用研究主要承載者，但其對于研發成果的技術轉移任務都不明確。國內除了六個國家技術轉移中心外，許多大學技術轉移工作是由處理行政事務為主的科技處來負責，其專業化程度直接影響了技術轉移的效果。我國的科研機構正處于分級分類改革探索中，研究院所的法律地位還不甚明確，其體制、內部管理機制、人員激勵機制、分配機制、經費渠道與績效評估等都是多元化的。由于缺乏法律依據，難免各行其是［32］。完善高等學校的技術轉移法律制度，加快現代科研院所建設，在保障高等學校與科研機構的知識創造能力同時規定其技術轉移義務是產學研結合創新成功的保障。

4.完善科技中介服務體系的法律制度

科技中介服務機構是指與科技密切相關，圍繞創新主體的創新需求提供科研條件、技術轉移、科技咨詢、知識產權和投融資等專業化服務的中介機構，是產學研結合創新服務體系的重要組成部分。其主要包括與科技成果轉化活動相關的知識產權代理、產權交易、技術轉移服務、財稅、法律等中介機構;為科技發展服務，提供科技咨詢及行業信息并服務于創新主體的行業協會和組織;以及金融及投融資相關的中介機構。在市場經濟體制下，科技中介機構以專業知識、專門技能為基礎，與各類創新主體和要素市場建立緊密聯系，為產學研結合創新活動提供重要的支撐性服務，在有效降低創新創業風險、加速科技成果產業化進程中，發揮著不可替代的關鍵作用［33］。產學研結合創新需要促進科技中介服務機構建設的法律制度以加快技術支撐平臺、知識產權服務平臺、技術轉移中心等其他公共服務平臺建設，加強科技中介服務機構與企業、高等學校、科研機構、其他中介機構的聯合與協作，逐步建立有利于科技中介服務機構發展的政策法規體系，營造公平有序的市場環境，形成新的產學研結合創新服務體系。

(四)規范產學研結合創新利益分配的法律制度

產學研結合創新中，由于參與各方處于不同行業、不同系統、不同領域，各方所持的目標值不同，因此在合作利益的分配上，常常產生矛盾，這些矛盾集中表現在產權尤其是知識產權的利益分配方式上。主要涉及三方面的內容:創新主體所掌握和擁有的創新資源尤其是智力資源的權利歸屬與利益分配;創新過程中新創造的知識產權權屬與利益分配，以及二次創新以及后續開發所形成的知識產權歸屬和與利益分配等，包括國家主管部門和產學研組織間的關系，產學研結合創新組織合作伙伴之間的關系，以及產學研結合創新主體內部的關系。

1.利益分配

處理好國家立法引導與市場主體自治的關系是知識產權利益分享問題良好解決的前提。首先，立法應對政府支持的合作研發知識產權問題進行界定，例如財政性資金投入產生的研發成果歸屬問題，我國新修訂的《科學技術進步法》第20條借鑒美國Bayh-Dole法案對此已有初步規定，但對于既有國家財政性資助也有企業投入或第三方資助的合作研發的知識產權歸屬等問題尚需要進一步明確;其次產學研結合創新知識產權利益分享問題的解決也取決于大學和企業方基于研發合同的約定，而這往往與大學的知識產權政策有關系［34］，比如在企業贊助大學進行研究開發時，尤其需要在合同中明確贊助者是否需要因使用技術而支付權利金，贊助者是否有權對研發成果進行排他許可或者非排他許可，以及是否有權向第三方進行許可或者分許可等等;實踐中有些大學希望盡量對這些贊助研發的知識產權保持一定的控制，至少有共同的所有權。

2.風險分擔

同時，產學研結合同其它技術創新活動一樣都存在各種風險，其中最重要的客觀性風險就是技術風險和市場風險，從實驗室走出的新技術必然帶有一定的市場風險，而新技術進入市場必然也會帶來市場的風險，合作各方在決定進行合作時，也就意味著要共擔因此而產生的風險［35］。風險負擔和利益分配如果不能掛鉤，必然成為產學研結合的不穩定因素。

(五)小結

良好的科技法律制度不僅能引導資源向科技創新領域匯聚，促進科技創新活動的蓬勃發展，而且能有效調節各創新主體的關系，構建分工協作、運行高效的創新機制。政府立法與政策引導制度對促進產學研合作有決定性意義。

產學研結合創新需要有集中調整各方社會關系的法律制度來規范、支持與協調各創新主體的創新活動，并為之營造賴以生存和發展的制度環境。明確與協調政府及相關部門在促進產學研結合創新中的職責，完善產學研結合創新的科技中介服務制度、投融資制度、知識產權歸屬與利益分享等制度。

產學研結合創新需要重塑創新主體的法律制度對產學研各創新主體之間的有效互動予以明確界定，對產學研結合中的各方主體利益關系予以規范，明確創新主體產學研結合中的法律職責［36］。重塑創新主體的法律制度具體包括:加大政府對產學研結合創新支持力度的法律制度，促進企業成為技術創新主體和支持中小企業進行產學研結合創新的法律制度，鼓勵高等學校與科研機構進行知識創造并明確其技術轉移義務的法律制度，完善科技中介服務體系的法律制度。產學研結合創新的主體重塑法律制度能夠有效地消除各創新主體層面對產學研結合創新的制約因素，實現創新主體之間的互動、銜接與溝通。

利益機制是產學研合作的重要驅動力，如果分配不合理，合作就難以持續下去。要使產學研合作從短期的利益機制轉化為長期的戰略機制，必須解決好這個問題。

四、我國促進產學研合作的立法構想

我國促進產學研合作的法律制定應以黨的十七大提出的“建立以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系”思想為指導，以《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》為政策導向，牢牢把握我國改革開放的大趨勢和我國法制建設的基本方向，立足我國國情，并充分借鑒國際上的成功經驗，從而制定出符合時代發展趨勢和我國科技發展需要的法律法規。

(一)在原有法律法規的基礎上完善或增加法律條款

1.完善促進企業成為技術創新主體的舉措

企業是技術創新的主體已經成為共識，可在原有法律法規的基礎上增加促進產學研合作的條款，進一步完善促進企業成為創新主體的舉措。如可在合同類法律法規中增加條款以約束企業建立內部權益分配制度，鼓勵采用技術入股和技術期權等方式，保障科技成果發明人權益，充分調動產學研結合創新參與主體的積極性和創造性;在相關稅收類法律法規中增加對高新技術產品研究開發和生產企業、投資于中小型高新技術企業的創業投資企業的稅收優惠條款;在國資管理類法規中將技術創新投入、創新能力建設、創新成效等指標納入國有企業負責人的業績考核范圍等。在產學研合作促進法中，鼓勵企業同高等學校、科學技術研究開發機構合作建立產業技術創新戰略聯盟、知識產權聯盟等技術創新組織。對產學研相結合的技術創新組織而言，應建立系統有效的產學研結合創新體內部管理體制，比如將企業的治理模式引入產學研結合創新體的內部管理體制，采用股份制的方式激勵高等院校和企業通過建立聯盟實現結合創新，支持科技成果作為生產要素參與收益分配，以合同形式應明確合作各方的權利和義務，建立產學研結合創新體內部的人員管理、流動機制，結合創新的參與各方風險風但、利益共享機制以及知識產權等協調機制等。

2.加強保護產學研合作創新成果的法律制度

產學研結合創新的成果尤其是知識產權權利歸屬與利益分配問題需要法律制度的保障。2008年國務院發布的《國家知識產權戰略綱要》提出，要貫徹激勵創造、有效運用、依法保護、科學管理的方針，加快建立企業為主體、市場為導向、產學研相結合的自主知識產權創造體系，大幅度提升我國知識產權創造、運用、保護和管理能力，為建設創新型國家提供有力支撐。可見，知識產權是牽動產學研結合創新全局的戰略問題［31］。保護產學研結合創新成果的知識產權制度應在優勢互補、協作共贏原則的基礎上處理好產學研相互之間有關知識產權的創造、運用、分享和維權等基本問題。我國現有的《專利法》、《著作權法》等知識產權法律制度是基礎，但僅此還遠遠不夠，還需要在這些法律法規中增加條款，或出臺專門的法規和政策來明確各方對知識產權所有和使用權益。

另外，產學研結合各方可以以書面合同形式明確合作內容、知識產權權屬分配、成果利益分配、風險承擔和技術保密等。契約在知識產權權利歸屬與利益分配問題上發揮著重要的作用。國內對于產學研結合的研究雖多，但研究產學研合作合約的文章卻很少，政策與相關立法中也沒有涉及。而在美國，無論是1980年的《史蒂文森-威德勒技術創新法》，還是1986年的《聯邦技術轉移法案》，均通過合作研發協議(Cooperative Research and Development Agreements)來實現研發機構與工業界結合創新的管理［37］。因此，加強對產學研合作協議的規范與管理也是一條促進產學研結合創新的有效途徑。

3.完善產學研結合創新中的政府職責

進一步完善政府鼓勵和引導產學研結合創新的配套制度措施。完善稅收優惠政策，例如企業與高校、科研機構結合創新所發生的費用可以列入技術開發費，享受一定比例的加計扣除，可以抵扣應納增值稅額;高校、科研機構與企業結合創新取得的收入免征營業稅、所得稅，科研人員取得的收入可以享受個人所得稅一定額度的加計扣除。企業、高校和科研機構合作建立的開發機構、實驗室，購置科學研究和技術開發用品，免征進口關稅和進口環節增值稅，所取得的收入免征所得稅、營業稅等［38］。加強政府科技投入。明確科技投入幅度及資金用途，加強對科技投入資金的監督管理，引導社會資金投入，重視產學研結合創新過程中資金的可持續投入。設立產學研專項計劃和資金，資助產學研聯合建設實驗室、工程中心，產學研合作項目、企業購買高校、科研機構的技術創新成果，支持高校、科研機構從事行業共性技術服務等。

完善政府采購對產學研結合創新產品的“優購”“首購”制度。對于政府采購的產品尚待研究開發的，采購人應當運用招標方式確定科學技術研究開發機構、高等學校或者企業進行研究開發，并予以訂購。

加大金融支持力度，搭建科技金融平臺，促進科學技術資源與金融資源相結合。引導金融機構加大對產學研結合項目的扶持力度，擴大對產學研合作轉化科技成果項目的信貸。引導創業風險資本加大對產學研合作轉化項目的投資力度。鼓勵金融機構開展知識產權質押業務和圍繞技術創新開發金融產品和服務。鼓勵保險機構根據高新技術產業發展的需要開發保險品種。

建設政府主導，高等學校、科學技術研究開發機構和大型企業參與的公共技術服務平臺，加快先進實用技術向中小企業的輻射和轉移。建立科技資源公開和共享使用制度。制定購置大型科學儀器、設備的規劃，并開展對以財政性資金為主購置的大型科學儀器、設備的聯合評議工作，引進、培養更多復合型科技人才。重建政府部門內部績效考核指標，將產學研結合創新的實施效果作為各級政府部門績效考核的重要指標等，推進社會資源整合，強化政府的激勵與引導功能。

(二)出臺新的法律法規以彌補促進產學研合作的法律空白

1.制定專門法律以促進我國產學研合作工作的開展

我國產學研合作工作起步較早，早在上個世紀的50-60年代，國家就提出了這樣的構想。到了上個世紀末，黨和國家已經開始著手推進產學研一體化工作，目的在于加快科研成果轉化為現實的生產力。進入新世紀以來，人們更加關注“產學研用”的結合。但是，隨著這項工作的深入推進，碰到的問題也愈來愈多，深感必須要通過制定專門的《中華人民共和國產學研合作促進法》方可解決目前面臨的諸多問題，使我國“政產學研用合作”工作向著更加良性化的方向發展。當然，鑒于產學研結合創新的復雜性、網絡性與跨部門性等特點，對產學研結合創新的立法并不是說一次性解決所有制約產學研結合創新的制度瓶頸，而是為促進產學研結合創新搭建起一個制度框架，引導與協調相關配套政策措施的制定。

(1)集中調和產學研合作中各種社會關系

當前，我國科技成果轉化率不到20%，產業化不到5%，而發達國家技術轉移高達40%-50%。我國科技成果轉化的最大障礙是體制機制。首先是產學研利益保障機制不健全。由于各類創新主體的職責和權益界定不清，對共同投入、成果分享，技術、市場、管理等風險分擔的機制不健全，缺乏法律約束，導致產學研結合難以持續。其次是政府發揮引導與協調作用不夠。產學研結合沒有專門的促進政策，信息和中介服務體系不完善。政府在產學研結合的資源配置上缺乏明確導向，特別是在對多項技術集成創新和產業技術創新鏈的資源配置上，“貼牌”現象較多。再次是引導產學研結合的評價激勵機制有待完善。長期以來，學術至上“一刀切”的評價標準，造成了業績考核中輕視企業服務、項目管理中輕視橫向科研的“兩個不平等”;同時，企業也缺乏合作創新意識，從而制約了產學研結合的積極性。最后，創新型科技人才，僅靠高校關起門來培養肯定不行，必須走產學研合作的道路，在教育發展的體制機制上進一步適應生產力發展、變革的新要求，加大學科鏈與產業鏈的對接。

產學研合作的創新體系體現為知識、技術、資本在創新主體間有序有效流動。為提高產學研合作各方的積極性，提高合作效率，需要政策法律制度來明確合作中產權歸屬、理順契約關系、激發合作動力，并根據社會經濟發展、科技體制改革不斷予以調整。

(2)鼓勵科研機構建設、推動現代院所制度

從事基礎研究、前沿技術研究和社會公益研究的科研機構是科技創新的重要力量。建設一支穩定服務于國家目標、獻身科技事業的高水平研究隊伍，是發展科學技術事業的希望所在。要充分發揮這些科研機構的重要作用，必須以提高創新能力為目標，以健全機制為重點，進一步明確科研機構的權利義務，深化管理體制改革，鼓勵企業、高等學校自辦或者與科學技術研究開發機構聯合設立研究開發機構，增強自主創新能力，明確科研機構的權利、義務及對科研機構的評價、管理制度，加快建設“職責明確、評價科學、開放有序、管理規范”的現代科研院所制度。

(3)激勵、評價與約束科技人員

科技創新和科技進步離不開全體科技人員的共同努力，為推進產學研結合創新，應拓寬高層次創新創業人才培養渠道，促進高層次人才培養與產學研合作互動融合。鼓勵企業與科學技術研究開發機構、高等學校、培訓機構聯合建立實習、實訓基地，培養專業技術人才和技能型人才。鼓勵企業、高等學校與科學技術研究開發機構聯合設立碩士點、博士點、博士后流動站、博士后科研工作站。鼓勵高校、科研機構、企業等用人單位根據實際情況實施分類人才評價制度。對從事基礎研究的科技人員，以學術水平為評價重點，重在業內認可;對從事技術開發和科技成果轉化的科技人員職稱評定，在按評審條件進行評審時，注重衡量所產生的經濟、社會效益;對在事業單位從事研發工作的，在崗位設置核定和按機構比例申報時予以傾斜。保障科技人員在產學研結合創新中的合法利益，完善科技人員的獎勵和報酬制度，對科技人員實施長期激勵與持續性激勵。此外，還可借鑒《科學技術進步法》第51、56條等條款對寬容失敗，激勵創新的相關規定。同時，科技人員應明確科學研究的社會責任，恪守科研道德，防止各種科研不端行為，由此還需完善一些約束措施。

(4)明確相關法律責任

法律責任是增強法律法規實施效果的主要保證，在充分調研和詳細論證的基礎上，從產學研結合創新各類主體的權利義務出發，明確其法律責任，如增加違反科技資源共享使用義務的法律責任，明確科研不端行為、違背科研誠信的法律責任等。

2.建立技術轉移的法律支持體系

法律是國家調節經濟活動的有效工具。技術轉移作為一類經濟活動需要有立于其上的法律形式，將技術轉移過程中的各種經濟關系和相關活動的準則以法律形式加以固定，以便為利益相關的各方提供活動的準繩，為解決爭端提供依據及準則，并將政府對技術轉移的引導和管理活動納入法律規定的范疇。可見，技術轉移立法對于建立政府、大學和科研機構、企業之間的協作與監督機制，完善技術供給方(尤其是國家資助產生)的科技成果的歸屬、利益分享、披露、監督等內容，促進知識與技術在產學研結合創新體系內部的流動與擴散具有重要的意義［39］。

我國技術轉移體系仍然是國家創新體系建設中較為薄弱的環節之一，突出表現在日益增長的公共科技財政投入所形成的大量成果還沒有對經濟和社會發展形成有效的支撐。在技術轉移過程中，技術轉移機構是大學知識產權資產向企業界轉移的管理機關，也是創新提供者與有能力進行商業化一方的媒介，美國大學技術經理人協會(AUTM)的報告顯示，美國大學2005年的許可收入高達14億美金。而我國的技術轉移機構的建設比較滯后，技術轉移體系在體制、結構、機制、效率等方面還不盡人意。因此促進產學研結合創新體系建設的技術轉移立法是一項重要課題。借鑒國外的成功經驗，結合中國的具體情況，中國近期應盡快制定和頒布技術轉移促進法、技術轉移機構組織法、企業技術進步促進法等法律、法規，努力構成從技術成果研發到最終使用的完整法規體系，以適應當前國內技術轉移和經濟發展的客觀需要。

3.制定大學技術轉移促進法

大學應是未來科技發展的“窗口”，是競爭中未被充分利用的資源。加強科教結合也是全面落實科教興國戰略和人才強國戰略的重要方式，是深入實施國家中長期科技、教育和人才發展規劃綱要及深化科技體制與教育體制改革的重大舉措。因此，政府應進一步完善促進產學研合作的制度環境，要制定大學技術轉移法，規范大學技術轉移管理，為大學與企業的合作研究創造良好的政策環境，激勵大學與企業、科研機構聯合進行知識創新。對具有明確市場應用前景的科技計劃項目，鼓勵高等學校聯合企業、科研機構共同實施。進一步完善高校的用人機制、職稱評定機制和成果屬權界定機制，引導高等學校和科研機構設立面向企業創新人才的客座研究員或兼職崗位，引導并規范高等學校和科學技術研究開發機構選派科學技術人員到企業服務。明確高等學校技術轉移義務，將科技成果轉化的指標規定為各實驗室的義務和獲得下次科研資助的前提條件，保障發明人對技術轉移收益的利益分享權利。

4.引導科技中介服務機構的健康發展

社會主義市場經濟是法制經濟，科技中介機構的健康發展要依靠法制作保障。要建立和發展好科技中介機構條件是多方面的，但是根本一條就是要按照中央關于“要盡快制定和完善關于科技中介服務組織的法規，規范其行業行為，加強管理”的精神，進一步做好立法工作。這些年來，根據科技中介機構發展的態勢，各級政府為了加強對科技中介機構的管理制定了不少有關的方針政策，出臺了不少相關規章，對規范科技中介機構起到了相當大的作用。應當及時加以總結，并作為科技中介機構立法的基礎，把它列入立法的規劃。

科技中介機構的立法應從以下幾個方面進行:

一是對科技創新中介服務主體獨立的法律地位做出明確的規定。明示科技服務中介機構的法律地位是當前產學研結合科技創新制度建設的重要任務。按照政府引導與市場調節相結合、發展與規范相結合、專業化分工與網絡化協作的原則，鼓勵各類科技中介機構開展多種形式的服務創新，充分發揮和完善科技中介機構在技術服務、技術評估、技術經紀及信息咨詢等方面職能，推動創新資源與企業的緊密結合，有效地促進企業與高等院校、科研機構之間的聯合。

二是從法律制度上明確科技中介服務機構的人員地位、法律職責、業務范圍與從業標準，若科技中介服務從業人員準入門檻過低，則會導致從業人員素質參差不齊，法律責任不清。

三是建立與完善科技中介機構行業自律制度。若科技中介機構不按照行業標準收取服務費，難免出現為了一塊肥肉大家明爭暗奪，不守誠信不守規矩辦事的情況，而我國的《反不正當競爭法》無法對科技中介這種服務給予有效管制，這種不正當競爭局面很難說有高的服務質量。行業自律是提高服務質量的有效保障。

四是加強中介行業協會建設，推動行業協會建立行業自律制度。引導和支持科技中介機構行業協會加強對產學研結合的信息溝通、咨詢、推介等服務，鼓勵行業協會組織產學研結合活動，將推進產學研結合納入行業協會章程。發揮科技中介機構行業協會的專業優勢，為產學研結合創新發揮橋梁紐帶作用。積極探索科技行政部門與科技中介行業協會相結合的科技中介管理模式，開展科技中介機構資信認證和評價工作。

(三)立法過程中應注意處理好幾個關系

一是公法規范與私法規范之間的關系。完善產學研結合創新體系既需要政府部門的協調管理，又需要靈活的私法規范對產學研創新主體進行引導。

二是國內立法與國外立法之間的關系。在技術經濟全球化背景下，產學研合作項目的國際化程度不斷加強，我國的產學研結合創新既要加強國內法制建設又要密切注意國際法制的最新動向和變化趨勢，國內立法應與國際規則相接軌。

三是中央立法與地方性法規之間的關系。我國對產學研結合創新體系做出規定的有法律、行政規章、地方性法規和各級政府的規范性文件，紛繁龐雜，需要及時進行清理和評估。一方面應將地方性法規中的有效措施上升為法律制度，另一方面應統一地方性法規關于某一問題的不同規定。

四是法律法規與科技政策之間的關系。科技政策與法律是密不可分的。一方面，科技政策在經過實施、成熟、提煉以后可以上升為法律，也就是我們常說的“科技政策法制化”［40］。另一方面由于科技法規條文的原則性表述較多，激勵、引導性規范較多，再加上產學研結合創新過程中所涉及到的社會關系復雜，因此促進產學研合作的法律并不是解決產學研結合創新中所有問題的萬能藥，還需要一系列配套政策措施的出臺以貫徹和實施有關法律的相關規定。如美、英、德、日法等國，為加強產學研合作，較早就在促進大學與產業結合方面出臺了相應的制度性安排，通過國家規劃、法律法規、配套政策、政府計劃、民眾參與等諸多方式得以體現。

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