論城市規劃的公共性及其制度矯正

王華兵，秦鵬

(1.重慶大學法學院，重慶400045;2.國土資源部，北京100812)

一、引 言

現代城市規劃作為一項事關城市的空間布局、功能擴展、社區培育、公眾安全和生活樣式的社會活動，其物質性、技術性的天然屬性逐漸褪色，演變為以公共決策和公眾價值為形式和依歸的社會性規劃。進而言之，城市規劃的功能外延不斷從安排物質空間、籌劃經濟功能、美化居住環境向彰顯社會文化、促進社會進步、保護生態環境、統籌城鄉發展、實現社會公平等方面演進;城市規劃的內涵屬性也從以行政權力對城市的統領性安排為重心的“城市管理”向回應公眾的公共利益的“城市治理”轉變。在筆者看來，城市規劃的這種轉變背后的驅動力是現代公共生活中公共利益和公共性價值對權力決策活動的制約和滲透。在此進程中，多元的價值取向、錯綜復雜的利益糾葛和多方主體的相互鉗制越來越明顯地要求將單純的空間布局議題置換為社會利益配置和實現的議題，將城市規劃置于更具人文色彩的“治理”領域之中。與之相關的追問是，城市規劃的治理屬性是“誰之治理，何種治理”呢?本文正是在這個問題基礎上，提出城市規劃的公共屬性的具體意涵，剖析其現實困境并提出相應完善建議。

二、城市規劃的公共性及基本內涵

從公共政策角度來說，城市規劃實則上就是為解決城市公共問題、協調城市公共利益、滿足市民公眾均等化公共服務的需求，由政府及其它相關利益主體協商而成并由政府強制保障實施的城市空間使用政策，具有明顯的公共性。

(一)城市規劃的本質是建構和諧的公共領域

城市規劃是對整個城市空間布局和各項建設的部署和安排，其涵蓋的范圍遠遠超出個人空間或局部的狹小領域。城市規劃所涉及的是社會資源配置及城市基礎設施規劃建設等公共物品的供給問題，而社會資源的配置和公共物品的提供，從社會整體的層面上，其終極目標和歸宿是社會整體福利的提高。事實上，現代城市規劃的出現就是為了解決18世紀末工業革命所引起的城鎮盲目擴展、居住環境惡劣、管網設施無序、生態污染嚴重等社會公共問題。1875年，英國率先對公共衛生進行立法，以控制和解決城市中出現的公共衛生問題。及至1906年，對公共衛生的規制延展到對城市建設的控制、對城市空間的配置，城市規劃(town planning)的概念應勢而生，并于1909年頒布了世界上第一部城市規劃法［1］。進入上世紀六、七十年代以后，隨著二戰后城市化的大規模推進，道路交通、產業布局、就業分布、舊城改造等等，都納入了城市規劃研究的范圍，城市規劃存在的公共領域不斷拓展。

城市物理空間的擴大和城市規劃內容的擴展意味著更多的社會主體和社會關系進入了城市生活空間。比如，因商品房開發而帶來的土地使用關系和制度變革，商品房開發帶來的社區空間的塑造和因社區差異而帶來的身份認同問題，這表明城市空間不僅是地理空間、地緣空間、建筑空間，還是生活的制度空間［2］和關系空間。因而，對城市空間的規劃同時也是對城市中的社會結構形態進行調整和塑造的過程。城市規劃在很大程度上決定了社會交往的范圍、形式和媒介，推動了新的公共領域的形成。在規劃出來的公共空間中，不同社區(如不同檔次的住宅區)、群體(如不同產業的從業者)、組織(如不同領域的企業和社會組織)和個人能夠通過不同的空間媒介(如小區、產業園區等)探討共同關心的事務，并影響與之相關的發展策略。在此意義上，在城市規劃的過程中“個人與個人之間、個人與共同體之間、個人與共同體制度之間的關系不再是抽象的同質性的關系，而是獲得了一種以‘參與性’和‘構成性’為特征的關系新質［3］”。因此，隨著現代城市發展理念的更新，現代城市規劃承載著通過組織化力量構筑公共領域的歷史使命，通過城市空間規劃改變傳統社會中占主導地位的“單位制”關系結構，通過人口聚集和功能分配增強空間結構、文化結構和利益結構的異質化、多元化、平等化，搭建基于社會福利均等化和平等的身份認同的公共交往平臺。

(二)城市規劃的實踐形式是提供必需的空間資源公共服務

城市空間是自然空間、精神空間和社會空間的“三位一體”。城市空間中“彌漫著社會關系，它不僅被社會關系支持，也生產社會關系和被社會關系所生產［4］”。這種社會關系的基本內容是對住宅、教育、健康安全、文體設施、交通條件、清潔環境等方面的集體性消費。這種集體消費的根本特征就是競爭和共生。因而，城市空間的規劃承載著社會公平的訴求，與中國的城市社會結構的變遷休戚相關，城市空間的分化及其背后的可能沖突在很大程度上反映了城市主體結構、利益結構和制度結構的變遷并產生了一系列新的需求。城市空間的集體消費品屬性決定了它的供給只能是公共權力機構而非個人。城市的空間資源不能被隨機分配，也不能因身份、權勢、機會、財力等因素而集中到少數人手中。

為保障城市空間的公共性，它必須由代表公共意志和公眾利益的權力機構根據公平和效率的原則予以配置，其中公平應當被置于優先序位。城市規劃作為政府配置城市空間資源的主要手段，其最終目標理應是提供相關的公共服務，消除市場中的資本邏輯對城市空間的聚集效應、壟斷效應。在城市規劃實踐中，政府應通過擔當城市空間資源的管理員、公共空間和基礎設施的謀劃者等角色來提供公共服務。

(三)城市規劃的價值目標是實現公共利益最大化和利益沖突最小化

城市規劃作為一種公共物品供應和協調，表面看是關乎城市空間資源的合理布局，實則是隱藏在布局與功能之后的利益關系。城市規劃要解決的核心問題并不在于加快城市建設和發展的速度，更不是以是否有利于具體建設項目的開展作為評價的準則，而是在于如何實現公共利益最大化，并協調和消弭不同利益主體之間的矛盾。這些相互沖突的利益包括:①政府作為城市管理者的整體發展利益與作為超級企業的短期經濟利益之間的沖突;②政府作為城市化建設主導者(更具體的是以城市化政績為目標的政府官員)與城市土地使用權人之間的利益沖突;③土地開放商與公眾之間的利益沖突;④土地開放商與政府之間的利益沖突;⑤城市建設與公眾的環境利益之間的沖突;⑥現代化建設與歷史文化傳承和保護之間的沖突，等等。城市空間是公眾的生活空間，公眾對城市規劃的最終訴求是期待它能夠更好地滿足生存和發展要求。當然，在堅持生態化、法治化、系統化、經濟化、人性化及國際化的前提下，政府的城市規劃可以在合理的范圍內限制公眾或個人的個體利益。但由于公共利益的內涵和外延具有較強的抽象性、不確定性和持續擴張性，在城市規劃中不宜對公共利益進行隨意解釋，以公共利益之名行侵害私權之實。

三、我國城市規劃的現實困境及其制度邏輯

(一)城市規劃的困境及其現實表征

近年來，全國各地大量涌現的高新產業園區建設、主題公園建設、文化保護單位的強制拆除①近年，引起爭議的大型城市規劃項目有:(1)建設方面:2010年，成都投資40億的新非物質文化遺產公園使原建于2007年的老園僅僅三年就棄之不用;西安投資預計400億的大明宮遺址公園，尚未開園就面臨著要被拆除的命運;南寧投資巨大的“南寧水城”可能對現在的邕江沿岸生態造成嚴重影響。2008年，鄂爾多斯規劃建成的康巴什－東勝“雙核城市”淪為“鬼城”，缺乏人文關懷;2007年，浙江金華投資3000萬新建的建筑藝術公園，由于交通區位相對偏遠和超前的建筑理念等多種原因，建筑藝術耗資8億興建的沈陽市綠島體育中心，占地45.5萬平方米，可容納3萬多人，曾是亞洲最大的室內體育場，于2012年6月被拆除。(2)拆除方面:2012年重慶對國民政府軍事委員會重慶行營“保護性拆除”;2011年，北京對梁思成故居“維修性拆除”，等等。、城市地下空間規劃不合理造成的城市內澇②2012年7月21日，北京的強降雨造成了嚴重的城市內澇、人員傷亡與財產損失，南京、武漢、長沙、成都、重慶、天津、廣州等多座城市也先后遭遇城市內澇之苦。根據住房和城鄉建設部在2010年對全國351個城市所進行的專項調研結果顯示，僅在2008年－2010年間，全國就有62%的城市發生過不同程度的內澇，其中內澇災害超過3次以上的城市有137個，甚至包括了干旱少雨的西安、沈陽等城市;在發生過內澇的城市中，積水時間超過半小時的城市占78.9%，其中有57個城市的最大積水時間超過了12小時。詳情可參見:王煒，《城市如何不再"逢雨必澇"》，人民日報，2011－07 －23，02版。、房地產開發過程中的強制拆遷等規劃亂象不斷挑戰公眾的神經，城市規劃逐漸偏離了公共性軌道，加劇了城市社會中的不公正問題。

1.城市規劃形成的領導意志化

在我國，城市規劃由政府機構主導并受到政府領導者的極大影響。政府領導者不當的政績觀和晉升訴求往往對城市規劃產生許多負面影響，逐漸偏離了規劃應然的價值取向。一直以來，地方官員之間圍繞GDP增長而進行的“晉升錦標賽①周黎安將晉升錦標賽理論引入地方政府以GDP增長為核心的相關行為的研究之中，他認為，晉升錦標賽“作為一種行政治理的模式，是指上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其它可度量的指標”。參見:周黎安.中國地方官員的晉升錦標賽模式研究［J］.經濟研究，2007(3)。筆者認為，晉升競標賽能在很大程度上激活地方官員的經紀人理性，進而將城市規劃個人意志化。②部分數據參見:曹傳新.美國現代城市規劃思維理念體系及借鑒與啟示［J］.人文地理，2003(3).”，使得官員有強大動力推動經濟增長。但“為增長而競爭［5］”的官員驅動模式卻會使“官員的目標與政府職能的合理設計之間存在嚴重沖突的問題，導致了許多扭曲性后果，成為當前經濟面臨的各種重大問題的主要根源［6］”。在城市規劃領域中，這種晉升機制常常使地方官員的注意力集中在公路、機場、商業圈等顯而易見的硬公共產品上來，卻對公共住房、醫療機構、教育機構等與地方官員晉升指標相關性較弱的軟性公共產品缺乏興趣，形成“換一屆政府換一張規劃圖”的過度規劃，進而形成產業同質競爭、項目重復建設、空間批量生產的亂象。

2.城市規劃目標的經濟化和效率化

城市規劃的目的是通過社會資源的配置并提供公共物品服務以保障城市社會的有序發展。城市規劃固然對城市建設的效率具有重要意義，但在公正和效率兩者之間，城市規劃的終極目標是公正而非效率。著名學者弗里德曼曾指出，公共領域的規劃與市場理性觀念無關，而主要對應于社會理性的概念［7］。也就是說，城市規劃最終目的不是為了市場效率，而是在對市場效率的盲目追求進行制約［8］。但是，長期以來我國許多城市的城市規劃卻產生了目標替代，城市規劃的工具化傾向過重，許多城市規劃是以“規劃跟著項目走”和“根據投資需要調整和修編”為思路形成的。城市規劃為經濟發展服務突出了對效率和技術的追求，忽視了整體社會效益的提高。在國家推動工業化和城鎮化的發展過程中，不少城市過于重視經濟增長的速度和數量，偏重經濟價值的產出而忽視城市空間資源的科學配置，城市規劃被當作追求財富增長和招商引資的工具。政府對于經濟增速和增量的追捧，市場主體的利益取向，很多時候通過變通的途徑，轉化為城市規劃的技術語言［9］。不切實際的城市人口與規模的擴張，開發區熱、高新區熱、房地產熱、CBD熱，以及舊城改造對于城市歷史文化的破壞，城市規劃在其中都扮演了技術工具角色，通過具有市場取向的技術話語來為經濟增長的速度和數量服務。這不僅背離了城市規劃的公共性，同時也增加了政府權力“設租”、“尋租”的腐敗機會。仔細研究美國在不同的發展階段城市規劃所關注的目標與重點及演進過程(表1)，可以發現，城市規劃終極價值意義在于摒棄市場理性的失靈及不當指引，彰顯社會理性，實現社會資源、機會、財富及人的生存權利的公平公正。

表1 美國不同發展階段中城市規劃所關注的目標與重點②

3.城市規劃結果的公平性缺失

一方面，城市規劃中的公平性缺失表現在缺乏對弱勢群體的關懷。城市規劃的公共服務的重要內容是能為各種社會群體提供必需住房、醫療、交通、教育等公共空間，保障和提高社會個體的生存和發展能力。但現實的情況是，大多的城市規劃都以高端的CBD、一流的文化藝術中心、高精尖的技術示范基地等國家化城市指標的建設為核心，而對與一般公眾日常生活相關的社區公共設施和氛圍營建缺乏熱情。以公共住房為例，政府權力以城市規劃為媒介不斷分配城市空間并造就了新的不平等，形成了住房階層化現象。公共住房的空間不斷地被商品住房壓縮，無法滿足龐大的低收入群體的需求，并且由于地方政府的土地財政策略使城市中心地價居高不下，普通民眾的生活空間被迫與城市邊緣置換，資本、權力通過拆遷的方式將城市弱勢群體向城市邊緣聚集，形成了新的基于城市空間的階層區隔和不平等。

另一方面，城市規劃中的公平性缺失表現在城市發展成本的不公正分配。城市規劃通常能夠將城市發展中的成本轉嫁到公眾身上并通過城市化的外部特征和總體效益掩蓋群體之間的成本分配不公，形成負外部性。如城市規劃造成的拆遷往往需要相關民眾以喪失傳統生活空間、重建社會網絡和生存方式為代價，同時也會為土地利益的獲得者埋單。再如城市規劃常常會造成環境污染和生態破壞，這也需要公眾無條件承受。可以說，城市規劃成本的外溢將會進一步加劇貧富分化，增大弱勢群體的相對剝奪感①相對剝奪感的概念被用來指稱群體性事件中公眾在權利遭受侵占時的普遍心態，具體可參見:Smelser N J.Theory of collective behavior［M］.Free Press，1962 和 Turner Killian.Collective behavior［M］.Prentice Hall，1987.，進而激發社會矛盾。

4.城市規劃主體的單極化和利益錯置

城市規劃主體以政府為主，專家和公眾的參與僅具有形式意義，缺少公眾監督。在城市規劃的實際操作中，地方政府及官員由于受到土地財政和權錢交易等利益驅動，規劃控制指標易成為討價還價的籌碼，規劃缺乏應有的控制性和強制性。舊的城市規劃的修訂受到一系列規程規范的制約，審批程序復雜，而新任職的領導往往以非法定的形式變更原規劃，例如城市概念規劃、新區發展規劃等等，對原規劃做出重大變動以體現新任領導班子的意圖。而這類規劃由于沒有按法定程序編制，在規劃內容和規范性上無法達到公共利益的深度和應然要求，與城市規劃追求的社會公正相去甚遠［10］。

從應然層面上看，城市規劃從醞釀、論證、起草及執行等全過程，不但要保障相關利益主體的參與權利，而且要采取多種措施調動各方利益主體的積極性，使之主動參與規劃制定，通過公眾監督政府和官員等強權主體，防止規劃利益偏置。我國《城鄉規劃法》盡管規定了“組織編制機關應當充分考慮專家和公眾的意見，并在報送審批的材料中附具意見采納情況及理由，并規定采取聽證會、論證會和其他方式聽取公眾意見作為規劃的必要程序”，但這種制度安排將公眾參與后置，實則是一種信息傳遞機制而非參與機制。這種關于公眾聽證及征求意見的相關規定也不具有實際可操作性，對于公眾參與缺少強制性和程序性規定，聽證和專家意見易受利益和權力操控。其結果是，城市規劃中的公共利益常常被政府及官員“看得見的利益”取代，出現利益錯置(圖1)。

5.城市規劃實施后的行政問責機制缺位

相對于社會公眾，政府必須承擔起廣泛體察社會公眾的公共利益需求且主動回應的責任，對危及公共利益的行為與事件保持高度警惕。一方面要積極創造條件，提供高品質的城市設施公共產品;另一方面要準備承擔與城市建設有關的義務性規劃職責與消極性規劃管理責任。這也是現代政府理念中責任政府作為一種政府屬性和特征存在的邏輯基礎。但近年來頻發的城市內澇、圈地經濟、土地財政以及政績盲動在內的諸多問題，暴露出政府規劃責任缺失下行政問責機制的虛弱，致使部分政府官員濫用手中權力而得不到相應的責任懲處。

圖1 規劃角色分化與利益錯置

以近年來屢屢發生的城市內澇為例，盡管來自媒體的報道以及政府的新聞發布揭示了內澇的原因主要是城市市區內包含排水系統在內的地下基礎設施規劃和建設亟待完善，該領域的規劃建設遠遠落后于城市表面發展的步伐，但政府及官員應對其不作為而造成的財產和人身損失承擔相應責任。

(二)資本與權力:城市規劃現實困境的制度邏輯

公眾對城市空間的消費和資本基于這種消費對城市空間的滲透是造成城市規劃現實困境的一個制度邏輯。城市化過程中形成的交通擁堵、住宅擁擠、污染嚴重等問題在很大程度是由于城市空間消費(尤其是土地消費)與資本之間的聯系越來越緊密。當前中國土地市場的資本化，使城市的空間生產和消費成為城市化進程中的最大買賣。社會分化、商業發展、舊城改造、人口流動等多種變量對不同城市空間的需要使城市土地成為極為稀缺的資源，成為資本爭奪的戰場。城市土地資源的稀缺使資本逐漸聚集，而資本的聚集反過來使城市空間更為擁擠。城市空間被條塊分割，按價出售，它被規劃的速度遠遠超前于對人口布局、價值轉移的規劃。“人們住得越擁擠，房地產主的受益就越大，而房地產主的收益越大，土地的資本價值也越高，如此惡性循環下去”，這種城市規劃的最終目的是“滿足不斷擴張中的那種經濟的利益［11］”。而城市規劃中資本運作的現實獲益者則是土地開發商和依賴土地財政的地方政府。資本通過各種形態深入到城市空間布局和再生產的領域，把它視為資本流動的制高點，并將城市生活空間建構是為獲取利益的主要方式，這是當前城市規劃問題的一個根源。

造成城市規劃現實困境的另一個制度邏輯是權力的運行。前已述及，地方政府在城市規劃中占據絕對主導地位，與政府作為公共利益的維護者的職能時常發生矛盾。同時，權力將公共、專家、政府機構中的不同意見者排除出城市規劃的編制和執行過程，公眾對城市規劃沒有發言權或僅有形式上的參與權。在權力的運行邏輯下，支配、服從和秩序高于自由、同意和參與的價值。公眾參與淪落為政府權力篩選下的合作模式，公眾參與的機會和能力受到政府的限制，合作的對象、領域、方式都由政府確定。這樣一來，城市規劃也就異化為權力的單方產品。同時，城市規劃中的權力主宰和資本主導兩種動力要素之間有著天然的關聯性。地方政府的企業化、市場化傾向和官員的政績觀進一步為合理的城市規劃的形成和運行設置了障礙。獲取土地出讓收益、追求政績、官員“尋租”等城市規劃中權力要素引發了公眾對政府權威的質疑，引發了諸如拆遷血案、大規模環境事件之類的安定危機。

還需注意的是，城市規劃中的權力邏輯還有另外一個重要功能，就是通過塑造城市空間結構、形成城市文化和社會認同、促進城市群體的有機團結，進而實現城市治理的目標。城市社會的復雜性和流動性使原本的“單位制”社會模式日益式微，形成了更具分散性和多元性的治理結構。城市社會的模式轉變決定了城市社會治理模式的調整，傳統上國家權力直接調整個體生活的治理方式與市場化社會中的權利凸顯和意識勃興之間存在一定程度的沖突。以單位為載體建制的組織型城市社會治理模式轉向了以“權力－權利”對話為根基的話語型治理模式。在話語型治理模式下，權力需要塑造新型的社會個體和話語空間，而這就需要以社區為單位形成不同種類的對話共同體。權力在城市規劃中占據主導地位的重大意義就在它可以藉此分布社會階層，強化相關群體對新社區的認同感，以此來支配社會日常生活秩序，保持政治結構的穩定性。

四、城市空間公共治理的應然價值回歸

筆者認為，城市規劃的命題之下包含這樣幾個需要破解的關鍵問題:規劃的現代化、城鄉統籌和社會公正、民生優先和社區建構、城市社會治理和公眾參與、內生發展和權利保障、生態安全和防災減災。這些問題通過城市規劃的技術性處理轉變為多元價值和利益的調試、社會資源的分配、社會公正的維持和公共政策的方向等社會性問題。城市規劃不僅是城市土地的利用和空間開發，它更是城市治理模式及其相關制度設計的規劃。

(一)關于城市規劃中具體問題的若干對策建議

1.完善城市規劃決策體制和規劃內容

首先，完善城市規劃決策事項的前期調查制度。多渠道、全方位獲取公眾的利益需求，使規劃充分體現公共利益。其次，完善城市規劃委員會制度，擴大城市規劃專家的數量，使其不至于成為市長辦公會的翻版，保證集體決策的科學性和民主性。第三，完善城市規劃內容，將城市安全方面的內容納入城市總體規劃，增強城市防災抗災能力。除了考慮諸如民防、消防、醫療救護、氣象災害、疏散避難等傳統安全因素外，建議將城市內澇、能源資源緊缺、城市人口結構失衡、建筑工程結構和管線老化、化學品事故潛在危險、通信信息災害等致災因素納入城市安全規劃編制之中。除了將城市安全方面的內容和要求納入城市總體規劃外，還應在控制性詳細規劃之中予以深化和細化。

2.健全城市規劃中的政府績效考核機制

一方面，將公眾確立為政府規劃績效的評估主體，實現政府自身評估、專家評估和社會評估并重，形成上級自上而下的監督和公民自下而上的監督相結合的績效推動機制，強化政府的服務意識［12］。通過民間渠道進行的考核評估，可以采用民意測驗、社會調查等方法，定期采集求廣大市民對城市規劃的滿意程度。另一方面，將改善民生納入政府績效指標體系的建立，將關系到市民切身利益的內容納入指標體系中，特別是應將消防、醫療救護、氣象災害、城市內澇、能源資源緊缺、城市人口結構失衡、管線老化、化學品事故潛在危險、通信信息災害等城市安全因素及其公共服務水平納入到政府績效評估指標體系之中。

3.明確城市規劃中“公共利益”的范疇

我國的《憲法》、《土地管理法》、《物權法》、《城鄉規劃法》等相關法律均未對公共利益做出明確界定，這給行政權力的自由裁量和任意解釋留下了空間。為防止對公共利益的范圍進行擴張解釋:第一，應在《城鄉規劃法》中設置“公共利益”條款并通過正當法律程序保障公共利益條款發揮有效制約作用。具體而言，城市規劃行為應當遵循如下步驟:①城市規劃的預先通告;②規劃目標確定與方案情況通報;③方案的制定與比較;④方案征求意見;⑤執行方案的細節設計;⑥出臺城市規劃中的利益糾紛救濟方案;⑦城市規劃的監督機制設計。第二，應將政府機構利益與社會群體普適性利益緊密聯系起來，政府及其組織機構的利益是否為社會群體普適性利益的另一個側面，為政府權力合法性的判斷標準。第三，應將公共利益與自利性私益、局部利益、壟斷性利益進行區別分析。第四，應將公共利益與社會的公平正義緊密聯系。第五，應當在《城鄉規劃法》中采取“羅列 +限縮解釋”的方式框定公共利益的范圍，形成更具可操作性的公共利益標準。

4.完善城市規劃修改程序及制度

第一，將城市規劃修改的原因嚴格化。《城鄉規劃法》在城市規劃的修改條款中有“城鄉規劃的審批機關認為應當修改規劃的其他情形”的兜底條款，應當予以刪除，對規劃修改的原因必須以法律明示的類型為標準。第二，將城市規劃修改的程序嚴格化。城市規劃的修改應當公示評估材料、更改事由和預期目標成效，征求公眾意見(尤其是利害關系人的意見)，詳細規劃應當舉行聽證會，接受質詢和監督，并承擔因規劃更改給利害關系人造成的損失。城市規劃的評估、維護和修改建議可按照圖2所示的框架邏輯進行設計:

圖2 城市規劃中的評估、維護與修改的框架邏輯

5.限制權力部門的自由裁量權，強化問責機制

城市規劃中權力部門的自由裁量權過大是造成不公正的主要因由。為防范自由裁量權缺乏約束導致的相關機構對城市規劃恣意更改，為在規劃實施過程中受損害的相對人提供充分救濟的前提下，建立責任追究制度遏制違反法律規定制定規劃方案或隨意實施規劃的權力行為。濫用自由裁量權侵害公共利益或個體利益的，在依法撤銷相關行政行為的基礎上，賠償當事人的損失并對作出違法規劃行為的相關人員予以追責。同時應發揮人大的監督作用，例如，人大有權要求同級政府提交城市地下基礎設施建設的專題報告，報告內容應包括城市排水管網設計標準、排水能力以及內澇防治的具體情況。對于重大的城市規劃事項的制定和實施，人大還可以要求政府首長或主要負責人接受專門質詢或調查，并且有權以專門委員會報告的形式對政府的決策做出評價，并有權對政府城市規劃進行否決。人大也可以針對城市規劃重大事項、城市安全問題事件組織專門的調查委員會，對事件中政府機構的執法情況、相關官員的瀆職、腐敗等行為進行獨立全面的調查，并依據調查結果審議決定提起對相關行政官員的罷免案或撤職案。

(二)如何實現公共治理:公眾參與機制的具體安排

1977年一些城市規劃師提出的《馬丘比丘憲章》就曾明確指出“城市規劃必須建立在各專業設計人、城市居民、公眾和政治領導人之間的系統的不斷的互相協作配合的基礎上”。城市規劃的公共性屬性與應然的公共利益取向要求必須將城市社會的權利主體納入到規劃編制、監督和改善的全過程中去，實現公共治理。城市空間公共治理彰顯的是基于公共利益的包容性的共同體法治邏輯，它強調城市規劃不再是權力意志的集結，而是城市共同體成員協商一致達成的集體共識;不再是源于抽象的約束命令，而是公共利益的表達。這意味著必須對城市規劃中的公眾參與做出詳盡的制度安排。

第一，參與主體包括公眾(利害關系人)和專家。在規劃過程中，專家應在城市規劃前期的信息收集、規劃準則和標準、規劃方案和執行細節、規劃中的利益處理方案等方面充當主要角色。公眾除了在規劃前期的信息收集、規劃準則和標準方面充當主導角色外還應在規劃目標確定、規劃方案的篩選、規劃方案本身和貫徹落實后的評價環節掌握足夠話語權。

圖3 參與主體與基礎

第二，由于組織化的參與比個體參與更能體現公共利益，更具影響力，因而，構建基于普遍互惠的規范、伙伴式的信任的類型不同而又相互交叉的組織化參與機制，對城市空間的共同治理意義重大。可選擇的方案有:①通過居委會的組織化參與。居委會在性質上既是政府在鄰里社區中的代理人，也是公眾與政府互動溝通的基層代表。這種參與模式一種基于“生活政治”和社區公民身份的自主參與。②通過各類公民團體的組織化參與。這些公民團體包括業主委員會、社區公民委員會、城市社會事務理事會等，公眾或利益相關者通過這些組織積極有效地參與規劃，將城市規劃帶入日常生活政治，將公眾帶入城市規劃議程。③通過NGOs的組織化參與。盡管NGOs不能改變城市規劃中的權力機構，但是它蘊含著糾正錯誤或失當的城市規劃中的能力，通過為公眾或利益相關者提供宣傳、法律援助、知識普及、與規劃部門的非正式接觸等手段拓展其參與空間，喚醒公眾對關乎切身現實利益的城市規劃和相關政策采取切實行動，為公眾實踐行自己的公民權利和責任提供組織化媒介。④通過民間非專業的規劃機構的組織化參與。這種制度在美國已經成型且發揮重大影響。盡管這種機構不具有正式的規劃權力，但應賦予其提出自己的規劃方案供政府規劃機構選擇和參考的權利和資格。這樣，公眾可以以社會公共利益代言人的身份成為該結構的成員。這幾種組織化參與中，第一類屬于自上而下的組織化參與，是官方型組織參與;后三者屬于自下而上的組織化參與，有自組織型和成員授權型兩種來源模式。

第三，要在不同的階段和層級上豐富參與的形式和方法。我國《城鄉規劃法》中提到的公眾參與方式有論證會、聽證會、公告、公布、公示、村民會議或村民代表會議，以及其他方式。參與的方法則主要是以參觀、咨詢、調查等手段為主。我們認為，應在城市規劃的目標確認、方案選擇和實施的不同階段適用不同的方法。城市規劃的目標確認階段的主要參與方法有:公眾意愿調查、參與規劃論證會、向政府規劃部門陳述公眾意愿和利益訴求。方案選擇階段的參與方法有:形成公眾方案并利用媒體宣傳、官方方案的公眾表決和宣傳、不同版本的方案對比分析。方案實施階段的參與方法有:通過訴訟救濟因規劃導致的利益損失、規劃方案的效果調查和反饋、方案運行細節監督、情況通報和破解方法研究。這樣就可以在城市規劃的不同階段搭建多樣性和差異化的參與網絡和方法系統。

［1］趙民，雷誠.論城市規劃的公共政策導向與依法行政［J］.城市規劃，2007(6):21－27.

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