查處無證行醫行政執法風險與防范

呂忻宸 寧豪丁 吳會林

查處無證行醫行政執法風險與防范

呂忻宸 寧豪丁 吳會林

現行衛生監督體制在無證行醫行政執法時存在著諸多困境, 直接導致衛生監督機構及衛生執法人員面臨較大的風險和考驗。本文旨在通過對無證行醫執法風險的特殊性、存在形式、存在根源等的分析, 尋求防范與化解執法風險的措施。

無證行醫；執法風險；防范措施

衛生監督執法, 必須依法行政, 按照程序執法, 按照權限執法, 合理使用自由裁量權, 在依法行使衛生監督管理權中也因責任的重大而執法風險相對加大。特別是在查處無證行醫過程中, 由于無證行醫的特殊性, 衛生執法人員所面臨的風險和考驗更為嚴峻。

1 執法風險的概念

能否明晰衛生執法風險的準確內涵關系到整個衛生執法風險防范體系的構建。衛生執法風險, 就是具備衛生執法資格的執法人員執行法律、法規所賦予的權力或履行職責的過程中, 因存在未按照或未完全按照法律、行政法規、規章要求的行為損害了國家和人民群眾的利益所承擔的影響和后果。

2 查處無證行醫執法風險的特殊性

梳理近年來各地衛生監督機構執法在衛生執法過程中存在的主要風險, 其表現形式主要有兩種, 即自身固有風險和外在風險。

2.1 內在風險 就衛生監督執法而言, 內在風險是指政府監察部門、檢察院等監督機構對衛生監督執法的依法監督,對衛生監督執法是一種有效的促進和監督, 其目的在于確保衛生監督執法合理、合規、合法。此風險引起的責任追究包括行政責任及法律責任, 行政責任即指因此所受到的警告、記過、降級等行政處罰, 法律責任則是因玩忽職守、濫用職權等行為觸犯刑法而受到的刑罰。此類風險一般情況下是因衛生監督執法主體實施衛生監督行政執法行為引起的衛生監督行政復議撤消、衛生監督行政訴訟敗訴、衛生監督行政賠償等引起, 從日常表象上不易察覺, 最容易忽視, 而實際最終造成的后果將可能是極其嚴重的甚至要負擔法律責任。

2.1.1 行政不作為的風險 無證行醫行為具有較強的隱蔽性, 衛生執法人員難以全面查清每一處無證行醫行為, 面臨行政不作為的風險。無證行醫行為場所隱蔽、主要分布在城中村及工業區周邊的民工集聚區, 且開業時間不固定, 為逃避查處, 通常選擇在節假日、周末、晚上等時間開業, 行醫地點和行醫時間都具有較強的隱蔽性。當前衛生執法人員多采用集中摸底調查、群眾舉報兩種方式作為發現無證行醫行為的兩大來源, 同時, 深圳市率先采取“有獎舉報”的方式鼓勵群眾舉報, 但仍然難以確保全面了解到轄區每一處無證行醫行為的狀況, 一旦追究相關責任, 則將面臨行政不作為的風險。

2.1.2 瀆職的風險 無證行為查處過程中面臨極大難題,直接導致衛生執法人員面臨瀆職的風險。一是取證難。(1)當事人拒不配合衛生執法人員的調查, 拒絕透露任何身份信息等資料, 當事人因主體不明不得不面臨終止；(2)患者在無證診所就醫, 往往沒有病歷, 手續不全, 收費無標準且沒有票據, 難以取得其行醫證據無法依據法律法規對其作出處理；(3)一旦案發, 當事人往往立即外逃, 無法繼續取證, 行政處罰因證據不足不得不面臨終止。二是處罰難。即使衛生執法人員在第一時間內搜集到了充分的證據, 進入行政處罰程序,但也面臨送達難、執行難的問題。從目前的情況看, 無證行醫執法案件對法律舉證的有效性是當前執法中最為薄弱的環節, 一旦發生衛生監督行政復議和行政訴訟, 敗訴的概率就會很高。由于以上種種客觀原因, 執法人員面臨被追究相關瀆職等責任的風險。三是根治難。無證行醫行為通常低成本、高收入, 高額的利潤誘惑使許多無證醫療經營者頂風作案,無證行醫行為難以根治, 易死灰復燃。

2.2 外在風險 暴力抗拒執法, 即是指衛生監督執法相對人由于法制觀念淡薄, 以暴力、威脅的方法與衛生監督執法機關進行對抗。它來自于衛生監督執法相對人, 方式是威脅或暴力。這種風險危害最直接, 直接危及衛生監督執法人員的生命健康和安全, 有時可能間接地危及到衛生監督人員家屬生命健康和安全, 負面影響較大。惡性的外部風險是對行政執法一種不正常、不合理的監督、制約、阻礙和抗拒, 在某種情況下甚至反對衛生監督執法。它的存在具有極大的危害性, 往往使行政執法不能依法進行或不能正常行政執法。

3 無證行醫執法風險高的根源

3.1 法制原因——無證行醫立法嚴重滯后 現有法律法規規定嚴重滯后, 無證行醫衛生行政執法往往無法可依。《醫療機構管理條例》第四十四條中規定了可對無證行醫行為采取“停止執業活動”的措施, 根據衛生部相關批復, 此條責令其停止執業活動等同于“取締”。但相關法律法規中缺乏對取締的權限、程序、措施進行詳細規定, 缺乏詳細、可操作性的規定, 對取締的規定過于簡單, 可操作性差, 執法人員在行使職權時, 對一些具體案件, 難以準確把握, 很難做到依法行政, 從而導致執法風險的產生。

3.2 社會原因——醫療體制改革矛盾的凸顯 看病難、看病貴已經是當今中國普通老百姓抱怨最多的問題, 是目前主要的社會矛盾之一。其實多年前政府就已經開始推動醫療體制的改革, 但是改革的總體效果可以說不令人滿意。醫患關系緊張、醫療糾紛增加, 是當前醫療服務中一個十分突出的問題, 導致社會矛盾凸顯。而無證行醫行為之所以存在, 一方面由于高額利潤的誘惑, 另一方面, 也是看病難、看病貴的體現, 現有醫療機構顯然并不能滿足醫療市場的需求, 從而滋生出鋌而走險違法開展無證行醫的行為。很顯然, 單純依靠衛生行政部門的力量, 無法徹底根除無證行為行醫的產生, 只有從源頭上解決了醫患關系矛盾, 成功進行醫療體制改革, 才能徹底杜絕無證行醫行為。但在當前環境下, 無證行醫行為對衛生執法行為提出了更高的要求, 在履行相關職責的時候也承擔了相應的責任。

3.3 內部原因——衛生監督執法水平及監督機制的不足第一是執法能力不足導致的風險。衛生執法者多數為醫學專業畢業, 法律法規知識的教育和培訓不足［1］, 部分衛生執法人員對相關法律法規的理解出現偏差, 對當前衛生執法職能認識不足, 造成執法隨意性大, 執法質量不高。如制作執法文書不嚴謹、不規范, 使用文書或引用法律條文錯誤；執法過程中超越執法權限, 亂用自由裁量權, 不注意收集證據或收集的證據證明力不強等。

第二是監督機制不健全導致的風險。實際執法辦案中,特別在基層, 一個案件從立案到處罰往往由一個機構辦到底,法制機構也只是從法律依據、書面呈報的程序、事實材料上把關, 而對執法過程中的顯失公正以及結案后的各項工作不進行后續監督。

4 防范與化解執法風險的措施

高度重視行政執法風險以及風險背后風險防范的重要性, 做好各項防范工作, 最大限度的減少風險和化解因風險所形成的違法事件產生的社會不良影響, 是目前依法行政工作的一項重要內容［2］。為有效保護衛生執法人員的執法安全,防范與化解無證行醫衛生執法風險, 主要應從以下幾個方面入手。

4.1 加強宣傳教育, 營造和諧執法環境 宣傳教育是推動衛生執法行為發展和避免執法風險發生的基礎性工作。通過各種形式, 努力普及法律知識, 增強社會各界的法律意識,做好行政協調, 力求社會廣泛支持, 努力構筑衛生監督部門與人民群眾的和諧關系。一方面, 做好普法宣傳。通過各種行之有效的方式, 努力普及法律知識, 既注重對群眾的縱向宣傳, 又抓好對政府及其職能部門的橫向宣傳。另一方面,協調各方面的關系, 爭取社會各界的理解和支持, 有效減少行政執法中可能出現的矛盾和沖突。在衛生執法過程中, 不僅要爭取社會群眾的理解、支持, 配合我們開展執法工作,還要取得相關部門的配合, 避免工作陷入被動或僵局, 減少行政執法中可能出現的矛盾和沖突, 規避執法風險, 提高工作效率, 確保執法安全。

4.2 講究執法策略, 提高執法質量 一是加強與職能部門和相關單位的聯系和溝通, 以取得相關部門的配合和支持。比如, 與公安、城管、市場監督管理等部門搞好協調配合,加強信息互通, 形成執法網絡, 進一步協助衛生監督機關化解可能出現的執法風險。二是落實對執法辦案業務信息系統的推廣應用, 實現從立案、辦案、審案、結案的電子化, 杜絕辦案人員擅自作主、瞞案不報、壓案不查等違紀問題的發生。第三, 要求衛生執法人員在行政執法的過程中自覺依法行事, 努力克服執法隨意性, 作出行政處罰決定要嚴格在法定幅度內行使自由裁量權, 不得隨意降低處罰標準, 不得濫用行政權力。

4.3 健全內外機制, 實行有效的執法監督 首先, 要積極推行執法責任制。明確工作職責, 分工明確, 責任到人, 建立相應的考核評比制度, 并納入年度目標任務考核和黨風廉政責任制考核范疇, 與干部的評優評先有機結合起來, 做到關口前移, 及時將風險化解于未然, 確保黨員干部零違紀。其次,要落實過錯責任追究制, 對執法監管不到位、不作為、亂作為,造成不良后果的要堅決進行責任追究。最后, 在完善內部監督機制的同時, 也要拓寬外部監督渠道, 進一步擴大執法監督范圍, 要在外部設立舉報箱、舉報電話、聘請社會義務監督員等, 把衛生監督行政執法行為置于社會監督之下, 隨時傾聽社會各界人士對衛生監督執法工作的意見和建議, 不斷改進工作方法, 提高執法水平。

4.4 加強人員培訓, 提高自我保護能力 衛生監督機關必須建設一支高素質的執法隊伍以適應新形勢下征管工作的需要, 要化解執法風險, 衛生執法人員就必須具備一定的、能夠正確開展執法活動的綜合素質。這些素質包括正確的思想觀念, 端正的工作態度, 必要的法律知識, 熟練的業務技能和計算機操作技術以及協調能力等。因此, 應統籌兼顧, 有針對性的加強執法人員的政治教育和業務技能培訓, 學好用好法律法規, 明確須為、可為和不可為。

［1］ 張建華, 滕文杰, 湯敏.衛生執法人員現狀分析及專業培養探討.中國衛生法制, 2009,17(4):23.

［2］ 焦志勇.行政執法風險的防范.首都經濟貿易大學學報, 2010,6(1):11～15.

518000 深圳市福田區衛生監督所

呂忻宸 E-imal：xinchenlv@hotmail.com