休閑農業發展的環境法律制度建設研究

彭怡萍

（福建農林大學，福建 福州 350002）

20世紀80年代初，休閑農業作為一種調整農業結構、發展農村經濟、迎合大眾休閑游憩需求的生態產業于大陸興起，在國家各級政府的高度重視下蓬勃發展。但伴隨著產業的加速發展，休閑農業項目在開發過程中出現了資源破壞和生態污染等諸多問題，亟須環境法律給予引導和規范。

1 休閑農業環境法規的定位

人類在環境問題的研究中，對于 “環境”的界定并不明確，存在生態、環境、生態環境等不同表述。對于休閑農業發展面臨的環境問題，生態破壞與環境污染密切相關，難以嚴格區分。因此，本文將休閑農業環境界定為休閑農業生態環境，指影響休閑農業發展和農村生態系統的環境條件，包括氣候條件、水文條件、土壤條件、生物條件以及開墾土地、采伐林木、培植花卉、景區建筑等人為條件。

休閑農業環境法規的定位主要體現在：（1）休閑農業環境法規是建立在當前環境保護法律的基礎上，現有的農業、旅游環境保護方面的法律法規所確立的原則和規則，依然是休閑農業環境法規建設的基石。建設休閑農業發展的環境法規不是對現有環境保護相關法律法規的替代，而是對休閑農業這一產業發展領域進行立法補充。（2）休閑農業環境法規只是針對休閑農業發展的環境保護領域進行詳細的、更為明確的規定，為構建我國休閑農業發展的專門法服務，旨在豐富我國休閑農業發展的法制建設。（3）休閑農業環境法規的立法理念源于新時期我國建設生態文明的戰略要求，改變以往環境立法服務現代化建設的要求。立法理念更新，強調公眾參與，構建管理者與大眾積極互動的環境保護法規，促進我國環境法規建設走向新階段。

2 現有環境法律法規對休閑農業環境的保護現狀

休閑農業的持續發展離不開生態環境的保護。20世紀70年代以來，我國大力倡導社會主義法制建設，在資源環境的開發、利用、保護等方面制定了一系列法律、行政法規和地方性法規。但現行環境法律體系在諸多領域立法空白，休閑農業生態環境保護問題處于農業資源保護和旅游環境保護的相關法規交叉管理中，尚缺明確的法規指導。

2.1 由人大及其常委會制定的相關法律

首先，憲法以國家根本大法的形式將保護環境作為一項基本國策，明文規定生態環境保護的要求，《憲法》第9條：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物”。其次，《環境保護法》（1989年）第19條明確規定：“開發利用自然資源，必須采取措施保護生態環境”，第6條：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境單位和個人進行檢舉和控告”，賦予全民環境權利。另外，涉及休閑農業環境保護的單行法眾多，主要可分為兩類：一類是自然資源利用與保護方面的法律，包括 《農業法》《礦藏資源法》《森林法》《草原法》《水土保持法》《土地利用規劃法》等；另一類是環境污染和公害防治方面的法律，包括 《大氣污染防治法》 《水污染防治法》《噪音污染防治法》 《固體廢物污染環境防治法》《海洋環境保護法》等，這些單行法奠定休閑農業資源開發和環境保護的法律基礎。

2.2 行政法規和部門規章制度

當前，眾多的旅游類和農業類法規以行政法規和部門規章的形式在不同程度上指導休閑農業環境建設?！讹L景名勝區管理暫行條例》（1985年）為休閑農業經營管理、資源利用和污染治理提供基本規范；《基本農田保護條例》（1998年）在休閑農業農用地利用管理方面做出了限制；《關于進一步加強旅游生態環境保護工作的通知》（2005年）明確規定將生態環境保護納入各級各類旅游規劃；《旅游資源保護暫行辦法》（2007年）為休閑農業資源利用和保護提供進一步指導。

2.3 地方性法規

在休閑農業發展的實踐中，各地依據自身資源環境特點，積極建設地方性法律法規。尤其是在旅游資源比較豐富、休閑農業發展相對迅速的地區，當地立法機關制定了一系列促進當地休閑農業健康發展的法律法規。如 《湖南省休閑農業莊園建設規范》（2011年）、《山東省生態環境建設與保護規劃綱要》 （2001年）、 《福建省農業生態環境保護條例》（2002年）、《四川省休閑農業與鄉村旅游服務規范》（2012年）等，規范休閑農業環境建設的法規逐漸出臺，環境法制日趨受到重視。

3 現行的休閑農業環境法律保障存在的缺陷

完善的環境法規是保護休閑農業旅游環境資源的重要前提。我國已陸續出臺眾多環境保護方面的法律法規，初步形成了以憲法中環境保護規定為基石，以環境保護法為核心，以環境保護單行法為主體，地方性環境法規不斷補充在內的休閑農業環境保護方面的法律法規，為我國休閑農業環境開發建設提供重要保障。但隨著休閑農業的不斷發展，生態環境問題日益突出，現有的環境法規已不能適應發展需要。

3.1 指導思想滯后

當前我國環境法律體系的立法目的為 “促進社會主義現代化建設的發展”，以服務社會建設為指導思想，在處理經濟發展與生態環境之間的關系時，更多地關注自然資源的經濟屬性，法律天平向經濟傾斜，在如今與時俱進建設生態文明的社會主義和諧社會的背景下表現出相對滯后性。休閑農業歸根到底是生態農業、生態旅游，強調的是生態原則。環境法律在指導思想上的偏差，導致休閑農業開發中側重于對經濟利益的追求，不適應當前休閑農業發展倡導的保護生態、持續發展的理念。

3.2 農業資源產權不明

我國 《憲法》規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！倍鴩液图w概念抽象，其作為自然資源所有權的主體，在一定程度上造成自然資源所有權主體虛位。休閑農業開發依托的土地、林木、河流等資源基礎雖歸國家或集體所有，但其產生的利潤及產品歸承包經營人所有。這種經營形態一方面提高了經營者的積極性，另一方面極易造成國家、農民和經營者之間資源產權不明、利益不清。

3.3 涉農環境立法不完善

在實體法上，環境法律存在重城市、工業，輕農村、農業的偏向，農村環境法律過于簡單。無論是 《農業法》《環境保護法》，還是其他相關法律，并未體現農業農村環保的特征，與休閑農業有關的環境資源保護法律法規散見于各單行法和部門規章中，多以 “暫行條例”、“暫行辦法”的形式存在，位階低，影響力不足，沒有一部真正意義上農村農業環境法律對休閑農業資源開發、利用、保護的全程予以指導和規范。在程序法上，重實體輕程序的觀念，致使環境法律多原則性條款，可操作性差［1］。如 《環境保護法》規定；“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”，但并沒有規定如何檢舉、如何控告，缺乏對環境訴訟的程序規定。

3.4 執法監管體系不健全

首先，管理效率低下。休閑農業資源與環境保護涉及土地、林業、水利、建設、旅游、環保等多部門，而當前環境法律并沒有明確各部門之間的關系及職權范圍，這些部門在資源的管轄權上或多或少都有法律依據，在權利問題上寸步不讓，涉及相關義務則競相推諉，休閑農業發展形成了多頭管理、條塊分割的混亂局面。其次，執法不嚴，環境保護執法涉及多方利益，“重經濟發展，輕環境保護”的傳統由來已久，在休閑農業發展地方經濟的過程中，當地政府往往忽視可持續發展理念，在產業規劃布局時，并不依法進行環境影響評價；面對環境違法行為，視而不見，地方保護主義嚴重；更有甚者，為違法經營者說情護短，逃避法律制裁［2］。第三，缺乏有效的監督機制。在監督對象上，幾乎所有的地方性農業生態環境立法都過多的維護政府權威和部門利益，管理者與被管理者在權利義務上具有不平等性；在監督方式上，往往只進行查處違法事件的事后監督，缺乏經常性、不定期的監督，且監督方式局限，側重于自上而下的監督，忽視公眾對環境保護的監督；監督效果不明顯，環境監督的結果往往會與經濟利益相沖突，在這種情況下，監督行為成了 “走過場”，沒有發揮實質作用［3］。

4 休閑農業發展的環境法律制度建設之設想

4.1 立足生態文明理念，以可持續發展為休閑農業環境法規建設的指導思想

人類文明的發展歷程表明，社會每發展到一個轉折點，就需要用新的法律理念來承接文明的成果。對于生態環境，不同的發展時期有不同的認識，其立法理念亦隨之變化。當前，我國全面倡導建設生態文明國家。因此，休閑農業環境法規建設首先需要改變以往重經濟輕環境的傾向，變 “促進社會主義現代化建設”的立法目的為與時俱進的“生態文明”建設理念，確立可持續發展為休閑農業環境法規建設的立法目的。休閑農業開發的重要功能之一在于提供人與自然 “對話”的體驗，將生態理念貫穿于休閑農業環境法規建設過程的始終，符合生態文明建設要求。

4.2 制定休閑農業發展的環境法規，讓環境保護工作有法可依

當前，大陸休閑農業發展三十多年來，尚無專門的休閑農業環境保護方面的法律法規，這與休閑農業作為我國朝陽產業的發展現實極不適應。因此，建立以可持續的生態理念為指導思想，涵蓋休閑農業自然資源利用、環境污染防治、生態保護三大領域的休閑農業發展的環境法規作為其綜合性、整體性環境保護的法律依據，是理論上和實踐上的需要，迫在眉睫。首先，有必要制定一部 《休閑農業環境管理辦法》，立法目的定位為保護休閑農業生態環境促進可持續發展，用于全面指導休閑農業資源環境建設，為全國各地休閑農業環境保護提供法源依據。

首先，《休閑農業環境管理辦法》至少應包括以下內容：（1）資源產權規定。明確休閑農業生態資源公共產品屬性，產權歸國家和集體所有，受益人是特定區域內的人口或全民。明晰集體所有資源的合理使用、轉讓機制和收益分配?？隙ㄈw社會成員的資源所有權主體資格，具有依法保護生態環境、對環境損害進行依法訴訟等環境權利。（2）管理范圍。休閑農業環境保護的范圍應是休閑農業所依托的環境基礎、所利用的生態資源和所承載的配套設施以及休閑農業所有參與人員的行為。（3）休閑農業項目開發、審批的實質條件。即休閑農業開發的準入條件和具體的規劃標準，包含土地、設施建設要求和申請人必備的資格等。（4）休閑農業環境保護規定。明確規定休閑農業環境管理部門的法律地位及職權，制定資源和環境保護的明文條款，明確規定所有參與主體的責任和義務。（5）問責規定。包含責任條款和問責程序兩部分。明確規定休閑農業資源環境破壞須承擔的責任，并建立問責程序機制，依法追求行為人的法律責任，維護法律權威。

其次，《休閑農業環境管理辦法》的內容在包括管理范圍、資源所有權歸屬、資源開發審批制度、資源環境管理、責任追究等多方面的同時，需要制定詳細的可操作性配套制度措施和管理細則，避免出現模糊性條款。在環境污染防治方面，設立全程控制的原則，制定 “源頭控制”的措施規定；在自然資源利用方面，強調可持續發展的原則，增加資源有償使用內容，加強資源損害治理規定；在生態保護方面，圍繞生態中心原則，保護生態功能的穩定性和系統的完整性。尤為重要的是，加強環境訴訟程序法建設，建立休閑農業環境訴訟的正當程序是任何一項健全的環境法規必備的要素。通過建立休閑農業環境訴訟程序，逐步構建自力救濟與公益救濟相協調的環境糾紛處理程序法制，依法保障公眾環境權。

最后，我國地域遼闊，各地資源環境狀況存在巨大差異。建立符合當地資源特點的地方性休閑農業環境法規建設，既是我國人口、資源、環境迥異的國情要求，又是完善休閑農業環境法規建設的必然要求。提倡地方根據當地休閑農業發展水平，在國家統一立法的指導思想和規定下，因地制宜，依法制定地方性休閑農業環境管理法規，切實指導解決本地區休閑農業發展存在的實際問題，形成具有地方特色的環境法規以增強執法的針對性和可操作性。

4.3 統一管理，完善休閑農業環境保護的執法監督體系

環境影響具有公共性、深遠性特征，其管理必須是規范化的統一管理。因此，休閑農業環境法規建設，首先要通過立法形式確立專門的休閑農業環境保護部門。通過在中央和地方設立 “休閑農業環境保護專門委員會”，同時在休閑農業發展涉及的建設、水利、旅游等利益部門設立環保辦公室，配備環境專員，共同構成 “休閑農業環境保護專門委員會”的成員。在休閑農業開發、規劃、建設時，共同參與項目開發決策和環境問題探討，避免休閑農業發展過程中的利益沖突，提高管理效率。

立法為源，執法為本。要使法律充分發揮保護農業資源和農村生態環境的作用，關鍵是加大休閑農業環境保護的執法力度。嚴格執法，依法追究環境破壞者的法律責任。同時加強環境保護執法隊伍建設，落實環境執法責任制，建立責任追究程序，對環境執法工作中失察失職的行為依法追究。通過加大執法力度，強化執法手段，從嚴從重，迅速、嚴肅處理休閑農業環境違法行為，制止環境進一步破壞。

在休閑農業環境保護的法律監督方面，應采取“休閑農業環境保護專門委員會”主導監督，公眾積極參與的監督機制。通過設置獨立的監督機構，制定具有可操作性的監督方式和監督流程，并明確監督依據和監督權限，對休閑農業項目開發經營以及環境行政執法行為進行有效監督［4］。同時充分利用公眾監督的巨大資源，建立民間環境糾察隊伍，積極發揮廣泛監督的作用，促進職能監督與社會監督相結合，發揮共同監督的整體效能，完善休閑農業環保的法律監督機制。

4.4 加強休閑農業環境保護教育，將宣傳教育工作納入法制軌道

近年來，環保教育受到國家政策的不斷重視。1996年，《全國環境宣傳教育行動綱要》提出實施全民環境教育行動的長期規劃，環境知識開始在國民基礎教育中普及。但在世界范圍內看，我國全民的環境意識尚處于較低水平。針對休閑農業依托資源發展的產業特性，加強對休閑農業的環境保護，才能有效避免其對生態環境的累積性破壞。因此，通過實施環境保護教育，建立休閑農業環境教育制度，在制度上保障休閑農業景區的環保宣傳，提高休閑農業管理者、經營者、游客和當地居民環境保護的自覺性方是實現休閑農業良性持續發展的根本途徑。

5 結語

休閑農業是依托資源型產業，優質環境是其持續發展的源泉。面對當前休閑農業發展過程中日益凸顯的環境損害，有必要采取措施保護資源基礎。通過建立休閑農業發展的環境法規，用法律手段保障休閑農業規范經營的同時輔以環境保護教育，不僅有利于促進休閑農業可持續發展，也符合我國構建生態文明國家的戰略目標。

［1］欒志紅.《環境保護法》的修改應加強農村環境保護 ［J］.理論前沿，2007 （11）：44－45.

［2］徐瑾，賴運生.完善我國農村生態環境保護法律制度的構想［J］.全國商情：經濟理論研究，2010（5）：103－104，109.

［3］王權典.生態農業發展法律調控保障體系之探討－基于農業生態環境保護視角 ［J］.生態經濟，2011（6）：115－121.

［4］王偉，喬興旺.中國生態旅游法律保障初步研究 ［J］.重慶郵電學院學報：社會科學版，2005（6）：28－34.