武平縣農村土地流轉現狀、問題及對策

蘭菊花

（武平縣平川鎮經管站，福建 武平 364300）

近年來，福建省積極穩妥地推進農村土地流轉，有力地推進了福建省現代農業的發展，提高了農業效益，增加了農民收入，成效顯著。據農經預測統計，目前全省共流轉耕地22.09萬hm2，占家庭承包經營耕地面積21.59%，其中轉包6.65萬hm2，占流轉總面積的30.11%；轉讓1.02萬hm2，占4.61%；互換0.97萬 hm2，占 4.40%；股份合作2400hm2，占1.09%；出租11.83萬hm2，占53.56%；其他形式1.38萬 hm2，占6.23%。從土地流轉的流向看，流入農戶的面積16.09萬hm2，占流轉總面積的72.84%；流入農民專業合作社的面積2.38萬hm2，占10.79%；流入龍頭企業的面積1.39萬hm2，占6.28%；流入其他主體的面積2.22萬hm2，占10.08%。福建省龍巖市武平縣立足實際，大膽創新，按照 “農民自愿、政府引導、積極扶持、規范管理”的原則，積極開展各項工作，農村土地流轉實現了由無序流轉向規范流轉轉變，由群眾小面積自發流轉向組織化、規模化流轉轉變，初步探索出一條推進現代農業發展的新途徑。在取得積極成果的同時，武平縣農村土地流轉的實踐過程中仍然存在問題和困難，如思想認識、土地流轉行為規范性和執行困難等問題。本文試圖通過對武平縣近年來農村土地流轉的現狀及問題進行分析，并介紹一些成功的經驗做法以作借鑒之用。

1 農村土地流轉現狀分析

1.1 武平縣土地流轉基本情況

武平縣是農業大縣，全縣轄17個鄉鎮、214個行政村，共有農戶8.37萬戶，農業人口355275人，農村勞動力191897人，現有耕地面積18453 hm2。到2012年底，全縣耕地流轉面積8080hm2，占承包耕地總面積的43.78%，其中轉包面積473 hm2，占流轉面積的5.86%，出租面積6367hm2，占流轉面積的78.79%，轉讓面積93.33hm2，占流轉面積的1.16%，互換面積180hm2，占流轉面積的2.23%，其他形式流轉面積966.67hm2，占流轉面積的11.96%，耕地流轉涉及農戶數3.72萬戶，占總農戶數的44.4%。

1.2 主要成果

1.2.1 耕地拋荒得到遏制 實施土地流轉，將耕地從缺少勞動力的農戶手中流轉出來，鼓勵種植大戶興修水渠、開通道路，有效地減少了耕地拋荒；同時因地制宜，改變作物結構，發展農業生產，促進了拋荒地復墾。如武平縣永平鄉種植大戶廖榮發將該鄉小池自然村荒廢的20多hm2土地流轉出來種植烤煙、水稻、蔬菜等，使該片荒地得以復耕。又如中堡鎮田杭村、中堡村，許多村民外出打工，留下26余hm2山壟田瀕臨拋荒，通過流轉引進外地客商將其全部耕作起來，用于種植葛根等。

1.2.2 規模化經營初現雛形 通過土地流轉，零散的土地逐步向農業企業、專業合作社、經營大戶、種植能手集中，促進農業適度規模經營。2009—2012年，共建成20hm2以上的市級規模經營示范片16個，面積517.23hm2。2012年中山太平村流轉土地20多hm2種植毛豆、十方高梧村、彭寨村分別流轉土地33多hm2、20多hm2用于種植毛豆、檳榔芋等。截至2012年12月底，0.67 hm2以上的規模經營面積5133hm2，占流轉面積的63.53%，其中3.33～6.67hm2的146處，面積713hm2；6.67～20hm2的118處，面積1113 hm2；20hm2以上的26處，面積740hm2。

1.2.3 設施農業初具規模 近年來，武平縣以土地流轉為突破口，以提高農業生產效益為目標，鼓勵經營業主投資發展設施農業。2010年，武平縣引進并落地的設施農業項目有3個，搭建鋼架、竹架大棚56hm2，這些項目的建成填補了武平縣設施農業方面的空白。2012年浙江彭氏玉麟西瓜專業合作社在武平縣十方鎮高梧村流轉土地20hm2搭建鋼架大棚基地，安裝滴灌設施，種植大棚葡萄；武平縣梁野山果蔬專業合作社在平川鎮紅東村流轉土地21.33hm2搭建鋼架、竹架大棚基地種植葡萄、蔬菜和西瓜等。這些基地的建成，大大提升了武平縣設施農業發展水平。

1.2.4 機械化水平不斷提高 土地流轉為推進農業機械化創造了條件，規模農業的快速發展，促使以人畜為主的傳統農業勞作方式向以農業機械為主的現代農業勞作方式轉變，逐步以機械動力裝備現代農業，提高農業機械化水平。近兩年全縣共新添置各類農機具7262臺套，發放農機購置補貼1118.797萬元，成立農機專業合作社9家，以此為中介，實施規模流轉，建立水稻全程機械化作業示范基地，大大提高了農業生產效率和產出效益，節約了農業生產成本。

1.2.5 農業產業化效益明顯 土地流轉是推動農業產業化進程的有效途徑，近年來，武平縣通過實施規模流轉，有針對性地引進有實力的專業大戶、種植能手、龍頭企業等經營業主到該縣投資農業，促進土地、資金、技術等生產要素的優化重組，實現農業產業化、集約化經營。如：引進福建華龍農業發展有限公司在萬安、民主、下壩、武東等鄉鎮流轉土地133.33hm2，建立無公害蔬菜供港基地，產品通過 “種植—分級包裝—冷凍—銷售”一條龍經營模式直供香港市場。又如，引進福建省億山農業科技發展有限公司，在十方、下壩、萬安等流轉土地建立檳榔芋生產加工出口基地66.67hm2，實行 “種植—加工—銷售”一條龍經營模式，在十方工業集中區投資3600萬元實施蔬菜、水果脫水加工項目，于2010年底投產，主要產品有果汁、果蔬脆片等，彌補了武平縣蔬菜加工的不足。上述重點項目為該縣加快農村土地流轉、實現農業產業化經營起到了很好的示范帶動作用。

1.3 存在問題

1.3.1 思想認識有待進一步提高 一方面部分干部重視不夠，農村土地流轉涉及千家萬戶和方方面面的利益，政策性強，情況復雜，工作難度大，有的基層干部存在著求穩怕亂，少找 “麻煩”的思想，導致一些地方土地流轉處于放任自流的狀態，認為土地流轉是農戶自己的事，應由農戶和業主自由協商，與鄉村無關，沒有加強管理、指導和服務。另一方面一些農民觀念陳舊，顧慮多，怕土地流轉出去，以后政策有變化，自身利益受損，寧愿固守，也不愿流出土地。

1.3.2 土地流轉行為有待進一步規范 目前土地流轉大多實行口頭協議，或者簽訂了書面合同，也存在內容不完整、不規范等問題，違約責任不明確。一旦發生糾紛很難按照合同內容處理，也找不到法律依據，流轉雙方當事人的利益難以得到保護。

1.3.3 農村社會保障能力有待進一步增強 土地承載著農民的衣食住行、子女教育、養老醫療等職能，國家和社會對此職能承載的較少，農民就業沒有社會機制的保障，養老保險制度剛剛運行等因素影響，許多農民把土地當成 “活命田”、“保險田”，不敢進入流轉環節，尤其是非農產業不發達，多數農民不得不以土為本，以農為生。

1.3.4 土地補貼政策執行難度大 現行的糧食直補、農資綜合直補、良種補貼雖然上級都要求按實際種植面積發放，但因鄉鎮、村組核實困難，工作量大，實際操作中沒有執行到位，拋荒土地也有補貼，導致農民土地流轉意愿不強。

1.3.5 非農產業吸納農村剩余勞動力就業能力不足 武平縣鄉鎮企業，甚至縣級企業，吸納農村剩余勞動力的能力較弱，多數農民不得不遠離家鄉，到發達城市務工。同時，由于農民普遍文化技術水平低，務工選擇性不多，經商風險大，增收門路較窄，后顧之憂較重，加上非農職業的周期性、季節性等不穩定因素，“守土”意識難以改變。

1.3.6 土地流轉的需求動力不足 由于農業是弱勢產業，投資成本高、周期長、收益低，又面臨市場和自然雙重風險，多數人不敢大規模搞農業開發，一些龍頭企業或經營大戶在發展初期離不開政府的扶持和引導，而目前政府出臺的鼓勵和扶持政策還不足，制約了土地的規模流轉。

2 農村土地流轉基本經驗

2.1 領導重視，推動土地流轉

武平縣委、縣政府高度重視農村土地流轉工作，切實把農村土地流轉工作擺上武平縣農業農村工作的突出位置，著力加強對農村土地流轉工作的領導，將其作為發展現代農業、建設社會主義新農村的重要切入點來抓。縣成立了以縣長為組長，縣委、縣政府分管領導任副組長，有關部門參加的領導小組，各鄉鎮也相應成立了領導小組和確定專人負責，并將土地流轉列入對鄉 （鎮）目標管理考評重要內容，落實目標責任。各級領導還經常深入鄉村、農戶，了解情況，傾聽意見，開展調研，分析問題，研究措施和辦法，有力地推動了武平縣的農村土地流轉工作。

2.2 政策激勵，扶持土地流轉

為有效推進武平縣土地流轉工作，營造良好的投資環境，武平縣出臺了一系列鼓勵政策：一是政策激勵。2008年縣委、縣政府制定了 《關于加快農村土地流轉促進農業規模經營的實施意見》，鼓勵各類經營主體到農村參與土地流轉，發展農業規模經營。2010年縣政府出臺了 《農村土地經營權抵押貸款管理辦法 （試行）的通知》，以解決農村融資擔保難問題，促進農村土地規模經營。至目前已有5家種植戶，以流轉地及地上種養物作為抵押物，獲得信用社抵押貸款87萬元。二是項目激勵。對實行土地流轉規模經營的地方在農田水利建設、土地整理、機耕道路建設、煙基工程、農機具補助等項目給予傾斜優先。三是資金激勵。為鼓勵發展規模經營，2009—2012年武平縣共下撥規模經營補助資金367萬元，用于規模流轉專項補助。

2.3 搭建平臺，服務土地流轉

為了依法、規范、有序做好土地流轉工作，武平縣加強了土地流轉服務體系建設工作，縣財共下撥22萬元用于完善縣級土地流轉指導中心和17個鄉鎮農村土地流轉服務中心，省財政下拔44.45萬元用于完善鄉鎮服務平臺基礎設施建設，目前全縣214個村均設立了農村土地流轉服務站，構建了比較完善的縣、鄉、村三級服務平臺，以此為依托，強化配套服務，積極為流轉雙方牽線搭橋，指導、管理、協調全縣土地流轉工作。

2.4 招商引資，帶動土地流轉

通過利用各級政府優惠政策，積極聯系引進縣內外種植大戶、農業企業、農民專業合作社等到武平縣投資發展農業規模經營，流轉土地種植適銷對路的農作物，從而帶動全縣各地的土地流轉，增加農民收入。如引進菲律賓客商 （金福龍農業科技有限公司）在十方流轉土地種植中藥材、水稻等51.2hm2；又如前文所述的香港華龍集團、福建億山農業科技發展有限公司等，這些龍頭企業進駐武平之后，都不同程度地帶動了周邊農戶發展土地流轉，實施農業規模化、產業化經營。

2.5 部門協作，促進土地流轉

農業主管部門發揮主導作用，主動作為，科學制定土地流轉規劃，開展政策法律宣傳咨詢，印發相關宣傳材料，收集發布供求信息，引進培育企業、大戶，規范制作流轉合同，及時提供便捷服務。相關部門密切配合，通力協作。財政局專項安排土地流轉資金，國土局傾斜安排土地整理項目，農機站提高專業合作社、流轉大戶的農機具體補助標準，煙草公司扶持土地流轉規模種植烤煙大戶，供銷社鼓勵相關農民專業合作組織參與土地流轉。

2.6 積極宣傳，營造土地流轉氛圍

樹立 “大流轉大發展、小流轉小發展、不流轉不發展”的思想，通過各種有效途徑，加大對 《農村土地承包法》、《農村土地承包經營權流轉管理辦法》等相關法律法規和政策的宣傳力度，使廣大干部和人民群眾知法、懂法、守法，并印制了強農惠農政策小冊子，發放到各家各戶，提高思想認識，改變傳統觀念，為促進農業規模經營，實現農業產業化經營創造積極條件。

3 農村土地流轉案例分析及啟示

3.1 案例分析

3.1.1 案例一：農民專業合作社式土地流轉 該土地流轉方式的內容是以各種農民專業合作組織為依托，通過對土地承包經營權進行合理評估，折合為股份，整合土地資源，實現土地規模經營［1］。

武平縣梁野山果蔬專業合作社由蘭梅等11人發起，于2011年4月10日召開全體成員成立、設立大會，注冊資金150萬元，與江西滿地紅果蔬專業合作社、縣蔬菜發展總公司協作，以 “公司＋合作社＋農戶”的運作模式，主創 “梁野山”品牌農業，致力于開發、引進、集成示范和推廣應用新品種、新技術、新設備，建設先進適用的農業科技成果密集應用區和示范點，加速農業科技成果轉化應用。已投資500余萬元，在平川鎮紅東村和萬安鄉五里村流轉土地34.67hm2搭建鋼架、竹架大棚基地種植葡萄、蔬菜和西瓜等，打造與梁野山國家級自然保護區相結合的生態、休閑、旅游、觀光為一體的現代農業示范園與 “菜籃子工程”直控基地，帶動全縣設施農業的發展。與農戶簽訂規范合同實現耕地流轉，每年250kg稻谷租賃費，并聘請當地剩余勞動力2.5萬個工日，可給當地勞動力帶來200萬元以上收益。畝產值在19000元以上，畝純收入9200元。

3.1.2 案例二：農業產業化龍頭拉動式土地流轉該土地流轉方式的內容是農業龍頭企業為保證原料供應的數量和質量的穩定，從當地農村基礎條件出發，以各種方式整合農村承包土地，實現土地規模化經營［2］。當前，由龍頭企業促進流轉土地是很多地方政府比較鼓勵的。實踐中，武平縣就有這樣的案例，并給促進了當地的經濟發展。

億山農業科技發展有限公司，在十方、下壩、萬安等通過流轉的土地建立檳榔芋生產加工出口基地約67hm2，實行 “種植—加工—銷售”一條龍經營模式，在十方工業集中區投資3600萬元實施蔬菜、水果脫水加工項目，于2010年底投產，主要產品有果汁、果蔬脆片等，彌補了武平縣蔬菜加工的不足。這個建立在十方及周邊鄉鎮流轉土地上“成長”起來的農產品深加工企業，原料來自周邊約667hm2果蔬基地，產品銷往福建、廣東市場。通過一年多的努力，該公司不僅成了武平縣農業產業龍頭企業，還帶動周邊800多名農戶人均增收1000多元。

3.2 啟示

案例分析表明，做好農村土地流轉，一是充分認識農村土地流轉是發展現代農業的客觀要求和必然趨勢；二是宣傳引導，提高農民對土地流轉的積極性是實行土地流轉的前提條件；三是發揮鄉村兩級在土地流轉中的協調服務作用，保證土地流轉公開、公正、有序進行是實行土地流轉的有效途徑；四是實現土地流轉與勞動力轉移的有效結合是實行土地流轉的重要保證。

4 做好農村土地流轉的對策建議

4.1 加強領導，提高認識

2013年中央1號文件指出：堅持依法自愿有償原則，引導農村土地承包經營權有序流轉，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。因此，各有關部門、鄉鎮、村要強化組織領導，把土地流轉當作農業農村工作的重要內容，加強土地流轉相關的法律法規及政策的宣傳，切實提高干部群眾的思想認識，突出宣傳土地流轉典型，總結推廣好的經驗做法，讓農民、種植大戶和農業企業充分認識到土地流轉規模經營的好處，使更多的農業生產經營主體樂于、敢于、善于憑借土地流轉來提高自己的生產經營效益，推進農業規模化、產業化步伐。

4.2 落實有關政策，加大扶持力度

一要全面落實獎扶政策。大力推行農村土地經營權抵押貸款，以解決農村融資擔保難問題，促進農村土地規模經營。二要加大耕地拋荒治理力度。按照 《中華人民共和國基本農田保護條例》規定，禁止任何單位和個人閑置、荒蕪基本農田，承包經營基本農田的單位或個人連續兩年棄耕拋荒，原發包單位應當終止承包合同，收回發包的基本農田，并組織恢復耕種。各鄉鎮要對拋荒兩年的基本農田進行摸底，并組織村組收回承包經營權，由村組集體統一流轉給其他種植大戶。逐步落實國家糧食補貼向實際種植戶發放政策，切實減少土地拋荒現象。三要加大項目扶持力度。各有關部門在實施農業項目時，要向土地流轉大戶傾斜，在基礎設施、資金信貸、農業保險等方面給予大力扶持，改善流轉大戶生產生活條件，增強農業生產和抵御自然災害的能力。

4.3 健全工作機構和隊伍

每個鄉鎮土地流轉服務中心應配齊工作人員，解決相應的工作經費，加強對農村土地流轉工作的指導和監督管理工作，因地制宜，制定詳細農村土地流轉工作規程，流轉管理辦法、流轉期限、流轉價格指導性意見，及時為流轉雙方提供信息、技術等服務。對已流轉的土地進行全面清理，完善相關手續；對將要或者正在進行流轉的土地，明確專人負責，嚴格流轉程序，簽訂規范合同，建立備案、登記、建檔制度，保證流出方和流入方的權益。同時縣里應成立土地承包仲裁調解機構，及時化解土地承包經營矛盾糾紛，協調土地流轉雙方關系，為土地規模流轉和農業項目建設提供法律保障。

4.4 培育新型農業經營主體

傳統每戶幾畝地的分散經營已不能適應新形勢發展需要，受丘陵地勢影響，實行大規模機械化作業也不可行，實行適度規模經營勢在必行。各級要創造良好的環境，采取獎勵扶持、目標考核等多種辦法，積極培育扶持專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業股份公司等新型生產經營主體，以“企業＋基地＋農戶”等經營模式，帶動農業規模經營，提高土地經營效益，引導農民進行土地流轉。

4.5 提高社會綜合保障能力

加快縣級城市建設步伐，改革戶籍制度，逐步把已經放棄經營土地、進城務工經商的農民納入城鎮人口，落實社會保障體系，在低保、就業、子女就學等方面享受與城鎮居民同等待遇，避免再次返鄉爭地。對已經流轉土地的農民，要引導他們從土地流轉收益中拿出部分資金，建立個人基本醫療和養老保險，提高綜合保障能力，逐步弱化土地的福利性和社會保險功能，消除流出土地農民的后顧之憂。

［1］王忠林.我國農村集體土地流轉制度研究—基于對山東省滕州市農村集體土地流轉制度改革的考察 ［D］.青島：中國海洋大學，2011.

［2］高小軍.論中國農村土地產權制度改革的方向和路徑 ［J］.調研世界，2004 （4）：13－17.