農村養老保障形勢分析與對策研究

■李香允

隨著工業化、城鎮化的快速推進，我國農村社會結構正在加快轉型，村莊空心化、家庭小型化、人口老齡化、老年人空巢化等趨勢日益明顯，農民養老保障問題也日益凸現。雖然目前新型農村養老保險制度已基本實現全覆蓋，一定程度上減輕了農民養老資金保障方面的壓力，但由于傳統農村家庭養老服務功能弱化，社會化養老服務體系建設滯后，使得老年人生活照料和精神慰藉等方面的養老保障難以落實，關系到農民切身利益的農村養老保障問題，已經成為我國政府迫切需要面對和解決的問題。在正視這一問題的基礎上，切實采取有針對性的措施，加快完善農村養老保障體系，真正實現農民老有所養和基本公共服務均等化，對于推進城鄉一體化、全面建成小康社會具有重要意義。

一、農村養老保障發展歷程

新中國成立以來，隨著我國經濟體制改革和社會管理制度的創新，農村養老保障也根據時代變化而不斷變遷。總體上看，我國農村養老保障發展大致可以劃分為以下三個階段。

(一)計劃經濟時期的集體保障與家庭贍養相結合階段

自新中國成立到改革開放前，我國實行高度集中的計劃經濟體制，農村實行人民公社制度，農村勞動力以合作社為單位參加集體統一勞動，年終按照工分獲得現金報酬;對口糧等生活必需品，在全體社員間實行平均分配;普遍建立敬老院，實行“五保”供養制度，對無法定贍養義務人、無勞動能力、無生活來源者，由集體保障吃、穿、住、醫、葬。與此同時，這一時期尚未實行計劃生育政策，農村家庭規模較大，老年扶養比很低，加上農村相對封閉，人員流動受到限制，子女孝敬和贍養老人既有思想觀念基礎，又有客觀實際條件。但是，由于這一時期農業為國家工業化和城市發展提供原始積累，國家實行農產品統購統銷和工農產品價格剪刀差政策，農村集體經濟收入薄弱，農村生活水平和養老保障水平相應較低。同時，由于社會結構相對單一，精神文化生活相對貧乏，農村老人生活照料和精神慰藉以家庭或家族為主。從總體上看，這一時期除了對“五保”供養對象由集體全部保障外，其他農村老人實際上是通過配給制度由集體提供物質保障，由家庭負責贍養，這種養老模式讓廣大農民感受到了社會主義制度的優越性，對于解決農民的后顧之憂和促進社會生產以及提高農村的社會建設等方面都起到了巨大的歷史性作用。[1]

(二)改革開放之后的家庭養老階段

從1978年到1998年，隨著農村撤銷人民公社設立鄉鎮，全面推行土地家庭承包經營制度，農村收入分配制度發生根本性變革，由過去的以集體為依托、按勞動取酬轉變為以土地為支撐、按經營獲益，原有農村集體組織的職能也相應發生較大變化。除“五保”供養制度得到維持和發展外，對其他農村老人而言，集體不再提供養老物質保障，家庭則成為養老保障的全面責任主體，既要提供相應的資金保障，又要承擔生活照料、精神慰藉等贍養責任，以親情為紐帶、以親人為依靠、以土地為保障的家庭化養老模式成為農村養老保障的重點和支柱。雖然從1986年開始，一些有條件的地區先后開展了農村社會養老保險試點，但由于待遇標準低、籌資主體單一等原因，未能持續推廣。這一時期，集體養老保障功能弱化，計劃生育政策也開始實施，但由于改革激發了農村活力，農業生產水平和農民生活水平大幅度提高，農村老人物質和精神生活也得到相應改善。

(三)社會主義市場經濟時期的社會化養老階段

1999年，計劃生育政策效應日漸顯現，我國老年撫養比達到10．2%，開始進入老齡化時期。特別是在農村，隨著青壯年勞動力大量外出務工，村莊空心化、人口老齡化、老年人空巢化問題日益突出，家庭規模也日益小型化，單純依靠家庭養老面臨的困難日益突出。為實現廣大農村居民老有所養、促進家庭和諧和社會穩定，根據黨的十七大和十七屆三中全會精神，2009年9月，國務院印發了《關于開展新型農村社會養老保險制度試點的指導意見》，明確要求2009年試點覆蓋面為全國10%的縣(市、區、旗)，以后逐步擴大試點，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋。截至2012年3月底，新型農村社會養老保險制度試點縣達到1914個，還有18個省份的345個縣自行開展試點，11個省份的181個縣自行開展城鎮居民養老保險試點，16個省份已經實現制度全覆蓋，10個省份統一實施了城鄉居民養老保險制度。2012年3月，溫家寶總理在《政府工作報告》中提出，要在年底前實現新型農村社會養老保險制度的全覆蓋。同年5月，人力資源和社會保障部、財政部宣布從7月1日起在全國范圍內啟動城鄉居民養老保險全覆蓋工作。在新型農村社會養老保險制度實行的同時，農村社會化養老服務機構也在不斷發展，標志著我國農村開始步入社會化養老時期。

二、農村養老保障面臨的形勢

從當前和今后較長的一個時期看，隨著計劃生育政策效果進一步顯現和工業化、城鎮化、農業現代化深入推進，農村勞動力特別是青壯年勞動力向城鎮轉移的態勢仍將持續，農村人口總量仍將繼續減少，老齡化將持續并保持加快發展勢頭，做好農村養老保障工作的緊迫性、復雜性進一步增加，面臨的困難和機遇也同步增多。

(一)農村人口老齡化和老年人空巢化程度高于城市，做好養老保障工作更為緊迫

我國老齡化問題的重心在農村。一方面，農村老年人口規模大，老齡化程度高于城市。從老齡化程度方面看，根據第六次全國人口普查數據顯示，截至2011年11月，我國60歲及以上老年人口達1．78億人，占總人口的13．26%，而農村人口老齡化程度為15．4%，高出全國平均水平2．14個百分點;從老年扶養比方面看，農村老年撫養比為22．8%，高于城市7．7個百分點。另一方面，農村老年人空巢化程度重于城市。隨著城鎮化、工業化等的推進，農村大量青壯年勞動力流向城市，在加快農村遷移性老化進程的同時，也提高了農村家庭的空巢化程度。據統計，2011年，我國農民工總量達到2．53億人，占鄉村人口的比重高達38．5%，其中六成以上為40歲以下的農民工。大量青壯年離開家庭，無疑對農村傳統的“養兒防老”養老模式形成嚴重沖擊。分省區看，雖然受經濟、社會、歷史等多方面因素影響，各省區老齡化特點有所不同，但農村老齡化和空巢化程度高于城市已是全國的普遍現象和共同特點。以經濟相對發達的北京市為例，根據該市2011年老年人口信息和老齡事業發展狀況報告，截至2011年底，北京市戶籍人口中60歲及以上老年人口占全部戶籍人口的19．4%，郊區農業戶籍人口60歲及以上老年人占農業戶籍人口的21%。由此可見，郊區農村老齡化程度不僅高于全市平均水平，而且明顯高于城區。與此同時，在北京四個功能區中，農業人口占大多數的生態涵養發展區純老年人家庭比例最高。2006—2009年，北京市純老年家庭人口數占全市老年人口總數的比例分別為 16．4% 、18．2% 、17．5% 、18．3%。同期，生態涵養發展區純老年家庭人口數占該功能區老年人口總數的比例分別為 26．6%、27．9%、27%、26．5%，均遠高于同期全市平均水平。從發展趨勢看，農村青壯年仍會以求學、就業、經商、參軍等各種方式離開農村，農村人口老齡化、老年人空巢化程度將會進一步加劇，而農村應對人口老齡化的能力明顯弱于城市，做好農村養老保障工作不僅任務艱巨而且更為緊迫。

(二)農村老年人收入低、家庭地位弱化，基本養老需求滿足程度差

“未富先老”是我國老齡化進程中整個社會普遍面臨的困境之一，這一困境在農村表現尤為突出。從資金來源看，老年人養老主要包括自己的養老儲蓄、子女的贍養費用、從事生產經營的收入以及來自政府的基礎養老金。但是，從總體上看，農村老年人上述四個方面的資金來源都相對有限，無法充分保障農村老年人物質生活的需要。在儲蓄和生產經營收入方面，由于農業生產效益低下，老年人自身的養老儲蓄和從事農業生產的收入都很有限。在子女的贍養費用方面，受風俗習慣、文化傳統和代際關系變化等影響，子女成年后，農村家庭當家主事的責任轉由成年子女承擔，老年人不再是家庭收入主要貢獻者，在家庭中的話語權和地位也隨之弱化，受子女及其配偶贍養能力、贍養意愿等因素影響，贍養費用一般不能持續、穩定、足額的獲得。在政府基礎養老金方面，雖然自2009年9月開始實施新型農村養老保險制度，由財政向農村老年人按期給付基礎養老金，但是自制度開始實施到現在一直維持較低的給付水平。據中國老齡科學研究中心《2010年中國城鄉老年人口狀況追蹤調查》數據顯示，農村老年人月均養老金只有74元，僅相當于同期城鎮月均1527元退休金的4．85%。生活乏人照料、精神少人撫慰，在很大程度上影響著農村老年人的生活質量。由于農村勞動力大多從事重體力勞動，加上生活水平、醫療服務水平總體不高，步入老年后身體健康狀況普遍較差。據全國第六次人口普查數據顯示，2010年全國農村身體健康老人所占比重為40．4%，比城市低9．5個百分點;身體不健康及生活不能自理的老人所占比重為20．3%，比城市高9．7個百分點，身體狀況決定了農村老年人對生活照料的需求非常迫切。但是，由于農村空巢化嚴重和家庭地位弱化，老年人不僅無法隨時獲得子女情感上的慰藉，即使身體狀況不佳，也較難獲得子女及時的悉心照料，更有部分留守在家的老人既要繼續從事農業生產等重體力勞動，又要照顧未成年孫輩的日常生活，勞動任務更為繁重。可以說，農村老年人尤其是空巢老人不僅承受著經濟上的壓力，承受著體力上的考驗，也面臨著嚴重的情感與精神危機。并且，相對于物質匱乏而言，情感與精神的匱乏更令人難以忍受，它使生活失去意義。[2]

(三)村莊空心化與農村養老資源匱乏交織，生活服務體系破損嚴重

近年來，在農村青壯年勞動力大量轉移的同時，隨著我國城鎮化的快速發展，農村常住人口逐漸減少，造成農村出現人走房空的現象，大量“空心村”產生。據有關部門調查，目前全國農村住宅空置率已達到10% ～15%，山東省乳山市北部內陸山區經濟薄弱村住宅空置率在26%左右，部分村莊空置率甚至高達40%以上。受市場競爭和比較效益的影響，原來遍布農村居民點的米面加工點、榨油坊、理發店等大多離村進鎮，這一變化拉大了購買生活用品和服務的半徑，增加了時間和交通成本，大大降低了便利性，對村民尤其是老年村民的生活產生了較大影響。加上長期城鄉分割、二元發展的制約，農村社會化養老服務體系建設十分薄弱，雖然目前全國農村建立有3．2萬個養老服務機構，但平均每個鄉鎮不足1個，且床位不足、設施簡陋、功能單一;醫療衛生、老年文化娛樂等設施也存在嚴重的城鄉差距;社會化養老服務組織發育滯后;基層政府和村級合作經濟組織遠未實現由管理向服務的職能轉變，為農村老人提供的養老服務項目十分欠缺。

(四)城鄉一體化戰略加快實施，加強農村養老保障面臨良好機遇

近年來，隨著科學發展觀的貫徹落實和和諧社會、新農村建設的推進，新型農村養老保險制度建設、農村基本公共服務全覆蓋等重點工作不斷取得新成績，為加強農村養老保障奠定了堅實基礎。黨的十八大明確提出，堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展;加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鄉共同繁榮，堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大強農惠農富農政策力度，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果;堅持全覆蓋、保基本、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。隨著“四化同步”、城鄉一體化戰略的實施和城鄉社會保障體系建設的統籌推進，農村養老保障工作將面臨新機遇、開創新局面。

三、進一步做好農村養老保障工作的對策建議

社會保障作為保障人民生活、調節社會分配的一項基本制度，不僅事關人民群眾的生活，而且事關經濟發展和社會穩定，是執政興邦的根本出發點和落腳點，尤其是在具有尊老敬老傳統美德的我國，做好養老保障工作意義更為深遠。但是，養老保障是一項復雜的系統工程，涉及方方面面，特別是在目前我國農村與城市還存在較大發展差距的情況下，更要采取綜合性措施，加強組織領導，加大投入力度，加快服務體系建設，創新養老模式，協調相關政策，夯實支撐條件，切實做好農村養老保障工作。

(一)統一思想認識，加強農村養老保障工作組織領導

各級政府要高度重視農村老齡化、空巢化、空心化對農村經濟發展、社會穩定、城鄉統籌帶來的不利影響，充分認識做好農村養老保障工作的緊迫性和重要性，增強使命感、責任感和緊迫感，把這項工作作為一項重大的民生工程，列入經濟社會發展的重要議事日程。要健全管理體制，明確牽頭部門，完善工作機制，加強組織領導、協調溝通和協作配合，形成政府統一領導、牽頭部門綜合協調、老齡委、民政、財政、社保、衛生等相關部門分工負責的工作格局。鄉鎮政府和村級合作經濟組織要切實轉變職能，強化公益性服務，積極開展農村社會化養老服務。有條件的地區要借鑒城市社區服務的經驗，以村為單位建立包括養老服務在內的綜合性服務機構，設立公益性崗位，開展對農村老人尤其是空巢老人的生活照料、精神慰藉以及緊急救援等巡回便民服務。同時，要完善有關法律法規和扶持政策，為各類服務主體營造平等參與、公平競爭的環境，實現社會化養老服務可持續發展。

(二)加大財政投入力度，強化農村養老保障工作資金保證

政府財政要加大對農村養老保障工作的投入力度，努力改善農村老年人的經濟貧困和福利不足狀況。一是提高新型農村社會養老保險基礎養老金給付水平。與僅僅是扶貧幫困的社會救濟制度不同，社會養老保險制度應該給全體老年人提供一個公平、穩定的基本收入保證。目前國務院規定的新型農村養老保險基礎養老金最低標準僅為每人每月55元，支付水平明顯偏低，應該在進一步增加受益人群的基礎上，適時適度、穩步持續提高基礎養老金給付金額，以增加農村老年人的直接收入，改善其經濟狀況和生活質量。二是進一步加強農村各類老年服務設施建設投入力度，縮小與城市養老服務設施方面的差距，方便農村老年人的生活，提高農村老年人的福利水平。地方各級政府要切實履行基本公共服務職能，落實支出責任，將農村養老保障資金和工作經費納入本級財政預算，并及時、足額安排到位。同時，靈活運用信貸支持、補助貼息和政府采購等多種形式，積極引導和鼓勵企業、公益慈善組織及其他社會力量加大投入，參與農村養老服務設施的建設、運行和管理。此外，還應當通過調整福利彩票公益金的支出結構，增加對農村養老保障工作的投入。

(三)科學配置資源，完善農村養老保障服務體系

鼓勵各地區積極探索，根據當地經濟、社會、文化、人口密度等實際情況，在科學合理規劃人口布局、合并空心村的基礎上，充分調動和合理配置各種人力、物力、財力資源，建立和完善農村養老服務體系。支持各地興辦公益性養老服務機構，使其在農村養老服務工作中發揮基礎性作用。采取政府補貼、社會捐贈、對口支援等形式，支持興辦非營利性社會養老服務機構。完善并且落實稅收、金融、用地、用水、用電等方面的優惠政策，鼓勵民間資本投資建設專業化的服務設施，開展社會養老服務。鼓勵和支持城市社會專業機構以建設分支機構、輸出管理團隊、開展服務指導等方式參與農村養老服務設施建設和運營，引導農村養老服務機構向規模化、專業化、連鎖化方向發展。各類養老服務機構要在做好養老保障服務人員培訓的基礎上，根據當地收入水平、生活習慣和老年人需求等因素開發適宜的養老保障服務項目和內容，使養老保障服務供求對接。此外，各地相關政府職能部門要根據老年人的身體、年齡、收入以及子女等情況，科學合理制定老年人分類標準，并對不同類別的老年人購買養老服務實行不同的費用補貼政策。

(四)積極探索創新，豐富養老模式，滿足老年人基本養老需求

首先，鞏固家庭養老模式。家庭養老模式是我國農村傳統的主流養老模式，具有人性化最好、成本最低、效率最高的特點，與其他養老模式相比具有無可替代的優勢。要采取多種政策措施，如給予家庭照料補貼、免費培訓老年人護理知識等幫助更多家庭有能力讓老人在家庭中安享晚年。因為“對于像中國這樣城鄉發展極不均衡的國家，給予農村家庭以政策支持比起發達地區和國家意味著更高的養老效益，尤其在財政資源有限和城鄉二元結構并存的社會轉型期，穩定、擴展或補充而不是抑制家庭養老，也許是一種更為經濟和有效的政策選擇”[3]。其次，在鞏固家庭養老模式的同時，要鼓勵各地因地制宜，充分利用當地人力資源，積極探索創新農村養老新模式，解決老齡化、空巢化情況下老年人的生活照料和精神慰藉等基本養老需求。如，扶持建立自助式養老院所，引導老年農民集中居住，使老年人在經濟上相互接濟，在生活上相互照顧，在精神上相互撫慰[4]，實現抱團養老;免費培訓農村留守婦女老年人照護知識和技能，并扶持她們在本村開辦日托所以及家庭小型養老院，使老年人享受家庭般的溫暖和照顧;利用村民之間的地緣、親緣及血緣關系，鼓勵和引導農村親戚鄰里以及家族之間建立互助合作組織進行互助養老;鼓勵和引導低齡健康老年人成立“銀發互助隊”，照顧、陪伴本村高齡或失能老年人;鼓勵和幫助各地以村為單位建立公益性為老服務組織，上門為本村有需要的老年人提供全方位的養老服務，提升老人晚年生活質量。[5]

(五)協調推進城鎮化和農業現代化，夯實農村養老保障的支撐條件

農村社會保障工作作為整個城鄉經濟社會發展事業中的一個重要組成部分，涉及方方面面，因此，開展農村社會保障工作，必須注重與相關政策的協調和配合。只有這樣，才能夯實農村養老保障工作的支撐條件，才能保證工作持續深入推進。要結合推進城鎮化建設，以及合并空心村、農村危房改造等工作，合理規劃人口布局，引導農民適度集中居住，提高人口密度，在此基礎上，加強各種生活設施尤其是老年服務設施建設，積極培育為老服務組織和團體，切實降低為老服務成本，縮小服務半徑，提高設施的使用效率，為進一步做好養老保障工作提供各種方便。要結合推動農業現代化，在堅持現有土地承包關系保持穩定并長期不變的基礎上，積極推進農村土地承包經營權有序流轉，改善農業生產經營環境，加快構建農業社會化服務新機制，著力提高農業生產機械化、專業化、社會化水平，實現農民收入增加與勞動強度減輕的協調發展，吸引外出務工人員回流農村以減輕農村老齡化程度、降低空巢率。[6]同時，進一步做好農村養老保障工作，還需要其他方面政策的配合，例如通過深化戶籍制度改革，把有穩定勞動關系并在城鎮居住一定年限的農民工及其家屬逐步轉為城鎮居民，特別是要制定優惠政策，保證老人隨子女遷移，并同步納入當地社會保障體系，減輕農村空巢化程度。例如通過加快農村寄宿制學校建設，加強對農村留守兒童的社會關懷照顧，進一步完善外地務工人員子女隨父母異地上學并參加高考等政策，減輕農村老年人照顧孫子女的負擔，使他們有暇休息、頤養天年。

[1]王葉菲，張鑫．新中國成立以來我國農村養老服務模式的歷史軌跡與評估[J]．中國市場，2012，(1)．

[2]王文龍．權利剝奪、偽城市化與農村養老模式轉型[J]．現代經濟探討，2011，(3)．

[3]張正軍，劉瑋．社會轉型期的農村養老:家庭方式需要支持[J]．西北大學學報(哲學社會科學版)，2012，(3)．

[4]楊婭婕，雷杰．完善我國農村養老保障體系建設的對策研究[J]．云南民族大學學報(哲學社會科學版)，2012，(2)．

[5]余飛躍．家庭養老的困境與出路——兼論孝與不孝的理性[J]．重慶大學學報(社會科學版)，2011，(5)．

[6]李德洗，席桂萍．產業發展、人力資本與農村勞動力非農就業[J]．經濟經緯，2011，(6)．