重金屬污染治理的產業化及其制度構建

■張 璐

改革開放以來，我國經濟發展迅速，在快速工業化進程中積累的重金屬污染近年來逐漸顯現，重金屬污染在我國已引發公眾的持續關注。就重金屬污染的治理而言，技術難度高而且資金需求量大，尤其是治理過程對財政撥款的依賴程度高。然而財政撥款的缺口在一定時期內普遍存在，因此，如何突破財政撥款不足的瓶頸，將成為破解我國當前面臨的重金屬污染治理困境的關鍵所在。針對該問題，順應當前我國經濟市場化及專業化的發展趨勢，通過相關法律制度設計，推動重金屬污染治理從公益事業向產業市場拓展，不僅有利于重金屬污染治理中社會多元資本投入的形成，而且還有利于形成良性的行為激勵及約束機制，提高污染資金投入的利用率。

一、重金屬污染產業化治理的基本內涵解讀

人們通常將污染治理與政府職能聯系在一起，并把對污染治理中的政府財政撥款投入視為當然，這種看法當然有其合理之處。從行為性質上來看，對污染的治理屬于公共物品的供給，屬于公益事業范疇，政府當然責無旁貸，也正因為如此，不少國家的憲法和環境法都明確規定了政府的防治污染及保護環境職能。然而，盡管政府對于重金屬污染治理負有不可推卸的責任，但如果因此將所有的重金屬污染治理責任僅僅寄希望于政府，并將財政撥款作為污染治理的唯一資金來源，這種過高的期望顯然并不現實，在實踐中也缺乏可行性。

我國當前正處于重金屬污染的高發期和爆發期，污染治理資金需求在現階段表現出快速持續攀升的態勢。雖然近些年來我國各級政府對重金屬污染治理的財政撥款投入也在逐年增加，但仍難以趕上污染治理資金需求的增長速度，對于重金屬污染的治理而言，財政撥款的資金缺口在未來一段時期內依然存在。在湖南省人大環資委“2012三湘環保世紀行”的一項調查中，當《法制日報》記者問及治污工作進程緩慢的原因時，當地政府官員幾乎一致認為“資金不到位，財政困難”是導致重金屬污染治理困境的決定性因素。[1]該局面的出現并非湖南省所特有，這實際上是我國各地當前重金屬污染治理因財政撥款不足，難以取得進展的一個典型寫照。在實踐中，財政撥款對于重金屬污染治理的投入，往往缺乏績效的評判和約束機制，資金使用效率相對低下，而且容易被擠占、挪用，有限的資金投入也并非總能“好鋼用在刀刃上”，實際效果也難以保證。因此，有必要轉變觀念，打破過度依賴財政撥款的思維定式，不能只將重金屬污染治理作為公益事業來做，及時推動重金屬污染治理從公益事業向產業拓展，將產業化的途徑引入重金屬污染治理的過程中，實現重金屬污染治理方式的多元化，在一定程度上緩解我國當前重金屬污染財政撥款不足的矛盾。

從經濟學的角度來看，產業是由國民經濟中具有同一性質、承擔一定社會經濟功能的生產或其他經濟社會活動單元構成的，是具有相當社會規模和影響的組織結構體系。構成產業需有三方面的規定性:其一，產業構成的規模規定性;其二，產業構成的職業化規定性;其三，產業構成的社會功能規定性。[2]重金屬污染產業化治理，是通過資本投入來進行重金屬污染治理與修復的生產性活動的統稱。參照產業形成的標準，重金屬污染產業化治理應具有以下三方面基本特征:其一，對重金屬污染的產業化治理必須有一定的規模，單個、分散的企業治理行為不能形成產業;其二，有專門從事重金屬污染產業化治理的職業化人員;其三，對重金屬污染的產業化治理應成為社會經濟活動的必要組成部分，能承擔起改善生態環境以及保證自然資源可持續利用的社會功能。

通過產業化路徑對重金屬污染進行治理，相對于僅將其作為公益事業對待，在運作機制上具有一些明顯的優勢，尤其是在我國當前經濟體制改革的進程中，這些優勢表現得更加明顯。經濟利益的形成與導入是產業化運作的根本所在，而這一點是與市場機制發揮作用的基本機理相一致的。當然，對重金屬污染的產業化治理，僅靠市場的作用是遠遠不夠的，產出的實現依然離不開政府的介入。實際上，環保產業作為戰略性的新興產業備受社會各界關注，并在水污染防治、大氣污染治理、固體廢物處理、噪聲與振動控制等領域取得較大進展。[3]因此，適時將產業化路徑引入重金屬污染治理領域也是勢在必行，不僅有益于我國重金屬污染治理方式的多樣化發展，而且也進一步豐富了我國的環保產業市場，提高我國環境保護的市場化程度。

二、重金屬污染產業化治理的可行性分析

對重金屬污染的產業化治理，體現了對重金屬污染治理的路徑選擇從公益性事業向產業轉變的趨勢，該發展趨勢體現了污染治理對市場化和專業化的內在需求，從經濟學的角度來看具有充分的可行性，與此同時也對法律制度具有更為迫切的需求。

談及對重金屬污染的治理，一般是將其歸入公共物品范疇。根據經濟學的一般道理，“公共物品的有效率供給通常需要政府行動，而私人物品則可以通過市場有效率地加以分配。”[4]因此，重金屬污染的治理過程，似乎只能通過政府組織公益事業的途徑進行，難以和產業發生關系。而事實上這種看法把公共物品的生產與供給混為一談，存在認識上的誤區。對此，有必要從理論上把供給與生產的概念加以區分，尤其是對于公共物品而言。因為，“在私人經濟的交換過程中，很少有人關注供給(provision)與生產(production)的區分，這很可能是因為其區分太明顯了……然而，在公共領域，供給與生產的區分是相當重要的。通常的情況是，一個機構會依靠一個私人企業甚至另一個公共機構來建造和 (或者)經營設施，例如，提供一條道路的政府單位可以雇一家私人承包商來建造道路。”[5]所以，“供應”是可以同“生產”相分離的，當人們認識到能夠區分物品和服務的“供應”和“生產”時，所謂的“公共服務產業”的可能性就變得清晰了。[6]因此，環境作為公共物品，理應由政府供給，政府對于重金屬污染的治理也責無旁貸，當然這并不意味著必須由政府親力親為組織落實重金屬污染的治理工作。公共物品“生產”與“供給”的區分以及由此導致的“公共服務產業”的出現，意味著政府對于重金屬污染的治理可以選擇多樣化的實現方式和途徑，對重金屬污染的產業化治理作為“公共服務產業”的一種，其存在和發展也就順理成章。

當然，對重金屬污染的產業化治理，并非為政府逃避對重金屬污染的治理責任尋找借口，即便選擇產業化的治理途徑，政府必要的財政投入依然是重金屬污染治理的重要資金來源之一。但相對于此前單純依賴公益事業的運作模式，重金屬污染的產業化治理至少在兩個方面具有明顯優勢:其一，產業的運作以收益為核心，強調對績效的考核和成本的約束，因此，重金屬污染的產業化治理可以提高資金使用效率，政府財政投入的收效相對明顯;其二，產業的運作以職業化為前提，對重金屬污染的產業化治理具有較高的專業化內涵，能夠滿足重金屬污染治理工作在專業技術方面的要求，能有效優化治理效果。除此之外，資本具有逐利的本性，只要能夠有所收益，而且符合國家的產業政策與相關立法導向，政府財政投入對重金屬污染的產業化治理可發揮一定的示范效應，引導社會多元資本進入重金屬污染產業化治理領域，逐步實現重金屬污染治理的資本多元化，扭轉我國當前重金屬污染治理過度依賴財政撥款的局面，可在一定程度上減輕政府財政投入的壓力。

三、重金屬污染產業化治理的法律制度需求

與一般產業有所不同，重金屬污染產業化治理中的生產對象相對確定，主要針對的是被重金屬污染的區域環境，但產業活動的產出卻具有高度的不確定性，主要表現為對重金屬污染的消除及由此帶來的環境質量狀況好轉或改善的不確定性。這種不確定性集中體現在兩個方面:其一，對重金屬污染的消除及由此帶來的環境質量狀況好轉或者改善，往往只是程度上的描述，其表現出來的影響也具有明顯的漸進性特點，對重金屬污染產業化治理的產出難以進行準確的定量評價。其二，環境質量狀況好轉或者改善，具有典型的公共物品特征，“由公共物品的性質決定，個人通常不能精確地得到與他們所付貨幣相當的，既不多于也不少于每個人所需要的，精確的公共物品的數量”。[7]因此，在重金屬污染的產業化治理過程中無法形成封閉的交易過程和準確的供求關系。上述這些因素說明，雖然將產業化的途徑引入重金屬污染治理的過程具有理論上的正當性與合理性，但該產業也具有明顯的先天不足，最核心的問題在于在產出環節無法進行準確的市場評價而導致收益形成的障礙。如果該問題不能得到解決，重金屬污染的產業化治理只能是鏡花水月，難以有實踐價值。

因此，雖然重金屬污染的產業化治理以市場機制為前提并以收益為導向，但其在產出環節所體現出的公共利益，無法完全通過市場機制轉變為經濟收益。所以，相對于一般的產業類型，重金屬污染產業化治理的實際運行，更依賴于法律制度對相關市場要素的擬制與調整。從這個意義上講，重金屬污染的產業化治理作為一種產業形態，具有自身的特殊性。雖然從根本上來說，重金屬污染的產業化治理是靠產出的獲利性來推動的，與市場機制具有一定的契合性，但市場機制作用在該領域的發揮需要具備諸多配合條件，尤其是產業產出環節的評價機制與利益形成機制，而這些機制的形成又與產業主體市場準入、產業促進與保護、產業責任與救濟等方面因素有關。這些因素的成就單靠市場自發的力量無法完成，只能通過相關法律制度安排，為重金屬污染的產業化治理構建適合其運行的外部條件。實際上，對重金屬污染的產業化治理，雖然借用了市場機制之名，但其只能運行在法律制度擬制的市場環境之中。因此，重金屬污染的產業化治理比一般的產業對法律制度設計的要求更高，需求也更為強烈。能否進行合理的法律制度構建，將成為決定重金屬污染產業化治理成敗的關鍵所在。

四、重金屬污染產業化治理的法律制度構建

我國現行的環境法律制度主要對象是企業，其重點在于對企業在生產過程中產生污染等環境問題的防范與規制。對重金屬污染的產業化治理與一般企業的生產過程不同，一般企業在生產過程中消耗自然資源與能源，向環境排放污染物，而對重金屬污染的產業化治理則表現為一個反向的過程，即通過把一般企業生產和消費過程中產生的廢棄物進行妥善處理，加以“還原”，再還給自然界。相對于一般企業的生產過程而言，對重金屬污染的產業化治理被稱為“反生產”。[8]現行的環境法律制度設計主要是針對企業的生產過程而言的，對于類似重金屬污染產業化治理的“反生產”類制度的設計則鮮有涉及。因此，針對重金屬污染產業化治理的法律制度安排，涉及現有相關法律制度在整體上的觀念轉變與功能拓展，并非朝夕之力可以完成。就當前的情況而言，法律制度層面對重金屬污染產業化治理的研究，應從法律制度的基本結構著手，從應然角度對法律制度的功能及其覆蓋領域進行分析論證，為重金屬污染產業化治理法律制度構建提供必要的理論參照。

（一）重金屬污染產業化治理的市場準入制度構建

對重金屬污染的產業化治理具有投入大、技術性強、時間周期長等特點，為保證產業活動的有序開展，我們應加強對重金屬污染產業化治理準入環節的制度設計，塑造合格的產業主體。這樣的構建不僅對重金屬污染產業化治理的市場準入監管具有規范意義，而且還將在很大程度上防范和化解重金屬污染治理企業生產和經營過程中可能存在的風險。因此，需要在相關立法中對從事重金屬污染產業化治理主體資格的標準組織形式、人員資質等方面提出與產業性質和特點相應的要求。

1.重金屬污染產業化治理主體的法律規制

重金屬污染產業化治理的基本思路在于對重金屬污染治理的集約化、專業化和社會化調整。所以，在企業組織形式的選擇上，應以規范的公司制為主，在滿足建立現代企業制度需要的同時，也可為吸收利用外資同國際接軌做好準備。該類型公司的設立應符合相關環境立法對該類公司的特別規定和公司法的一般規定。一般來說，“政府主導下的環保產業發展動力機制，在一段時期內，在政府投資驅動作用下，能夠有效促進環保產業的迅速形成與發展壯大。”[9]因此，對處于早期階段的重金屬污染產業化治理的組織形式而言，國有獨資公司和國家出資占相當份額的有限責任公司應在其中占據相當的比重。除此之外，對于以外資和社會資金為主的股份有限公司，相關立法中應規定相應的優惠措施，加以鼓勵和引導。

2.重金屬污染產業化治理的專業技術人員資質的法律規制

對重金屬污染的產業化治理，直接涉及對生態環境和自然資源的治理和改造，不僅要對遭到破壞的生態環境和自然資源進行治理與修復，同時還必須兼顧對生態環境和自然資源的發展及其承載能力的強化。所以，重金屬污染產業化治理的生產活動必須要以對自然生態規律的全面了解和掌握為基本前提，而且還必須充分了解重金屬污染形成及發展演化的基本規律，這些都決定了其生產活動必然是一項具有很強技術性的工作。因此，在對重金屬污染產業化治理市場準入的法律制度設計中，我國應規定相關企業必須具備一定種類和數量的專業技術人員。在此方面，可借鑒其他產業中專業技術人員的資質認證制度，通過專門的考核對合格人員發放職業資格證書，在治理企業中實行憑證上崗。同時，還要加強對企業職工制度化的技術培訓和崗位培訓。

3.重金屬污染產業化治理中管理人員資格的法律規制

對重金屬污染產業化治理的生產活動不僅表現為復雜的技術性特征，還面臨著公共利益與企業私益的取舍與抉擇。若要在一定程度上達成公益與私益的平衡，并在利益衡量過程中實現公益與私益的雙贏，污染治理管理者的決策是其中一個關鍵因素。對重金屬污染產業化治理所面臨的復雜利益格局和產業活動自身的特殊性，要求企業管理者不僅應具備專門的知識技術技能、專業的組織和協調能力，而且還必須具有一定水準的思想道德品質、良好的敬業精神和強烈的社會責任感，只有基本具備這些素質的人才能擔當組織和管理污染治理的責任，促進企業有序發展。因此，在對重金屬污染產業化治理市場準入的法律制度設計中，我國應對管理者應具備的基本素質作出明確的規定。雖然對于一些主觀方面的要件，因其具體化的困難難以在法律規定中明確體現，但也并非無所作為，在此方面，我國可以借鑒公司法的有關規定，對其管理人員設置一定的資格禁限制度，通過設立這樣的制度可在一定程度上防范道德風險的發生。

（二）重金屬污染產業化治理運行機制的法律構建

前文曾提及，從產業發展的角度來說，對重金屬污染的產業化治理存在先天的不足。國外有關廢棄物產業化處理的研究也表明，對產業運營和發展的較高資本投入以及不斷增強公眾的環境消費意識是公用環境服務設施得以發展的重要外部條件。[10]但現實中這些配合因素難以自發形成，因此，為克服產業自身的某些不足，保障重金屬污染產業化治理的形成和有序發展，有必要通過法律制度安排為其營造適合其發展的外部社會條件和基礎，對重金屬污染產業化治理進行必要的引導和促進，相關制度安排可考慮從幾個方面著手。

1.引導產業資本形成機制

首先，國家直接投資仍是引導重金屬污染產業化治理資本形成最直接最有效的方式，但同時必須做到對國家資金投入的運營方式進行必要的改革，尤其要將國家對重金屬污染產業化治理的投資與行政無償撥款進行區分，要對治理企業建立專門的投資收益的考核機制。其次，引導社會資本投入，鼓勵符合重金屬污染產業化治理市場準入條件的企業進入該領域。另外，在重金屬污染產業化治理資本形成方面還應考慮充分利用外國政府或有關國際組織專項優惠貸款，當然，這需要有政府出面爭取并有效安排落實。

2.對重金屬污染產業化治理成果的國家收購制度的建立

市場機制下市場主體的行為特征主要在于營利性，把污染治理過程轉變為可以營利的投資，利用市場機制帶動社會資本對環境保護的投入，這是重金屬污染產業化治理的基本運作機理，而建立重金屬污染產業化治理成果的國家收購制度，則是塑造這一機制的關鍵所在。該機制主要針對重金屬污染產業化治理成果的公共物品特征，在相關立法中規定對于非國家投資背景企業對重金屬污染的治理成果，國家有義務以保證其可以獲得一定利潤的價格予以收購。國家收購是重金屬污染產業化治理產出環節評價機制與利益形成機制的核心所在，也是在重金屬污染治理領域形成經濟激勵與約束機制的關鍵，在很大程度上決定了重金屬污染治理產業的成敗。

3.建立優惠的金融支持措施

重金屬污染治理資金投入大、運作周期長，需要金融方面的支持。就當前我國環保項目融資的整體情況來看，除財政撥款之外，主要依靠商業銀行貸款。雖然在國家政策的引導下，商業銀行對于環保項目企業融資持支持態度，但近幾年在銀根緊縮的背景下，不少從事環保的企業尤其是中小企業從商業銀行獲得貸款的難度依然很大。因此，除進一步在相關政策及立法層面加大對環保項目融資支持的力度之外，還有必要積極研究和探索對于重金屬污染產業化治理等環保產業融資途徑的多元化和金融工具的創新。比如有學者指出:“環保產業項目建設周期長、資金需求大，又多有政府的支持，因而風險小，正適合進行信托融資。”[11]因此，不能受思維定式影響，將環保項目的金融支持僅限于“綠色信貸”，應根據環保項目運行特點，適時開發“綠色信托”等新的金融工具，拓寬環保項目的融資渠道，解決重金屬污染產業化治理融資困難、渠道單一的問題。

4.構建引導社會形成理性的消費價值觀

在市場經濟條件下，消費價值觀的導向在很大程度上決定了企業生產開發產品的方向和居民日常的行為選擇。因此，要通過相關法律規定引導公眾意識到世上沒有“免費的午餐”，良好的生態環境基礎也是有價值的，也是需要大量資金投入到資源的再生產過程。對重金屬污染的治理實際上是一個不斷產生正的外向性影響的過程，“由于正外部性行為在效果測量、范圍確定上存在技術難度，傳統上主要限定于國家干預的層面進行解決”[12]，換而言之，生態效益的物化過程和“公共物品”價值的認定是比較困難的，這個任務需要政府來完成。在重金屬污染區域，國家可以通過產業所投入的重金屬污染治理成本來計算受益者(包括企業和居民)所應該交付的費用，并通過一定的程序和方式將這部分資金集中起來，重新投入重金屬污染的治理，以促進產業的發展，從而形成良性的循環。

（三）構建重金屬污染產業化治理的評價機制

重金屬污染產業化治理的評價機制，應主要圍繞兩個方面展開。

1.確定評價標準

對重金屬污染產業化治理的成果，主要表現為區域環境質量的不斷改善，所以，對于重金屬污染產業化治理的評價，相關環境質量標準是衡量產業活動成果的重要指標。環境質量標準是環境標準的主要分支，是指以維護一定的環境質量，保護人體健康、社會財富和促進生態良性循環為目標，規定環境中各類有害物質 (或因素)在一定時間和空間內的容許含量。因涉及公共利益，根據我國《環境保護法》及相關法律規定，我國的國家環境質量標準與地方環境質量標準均為法定的強制性標準。對重金屬污染產業化治理成果的評價，應將與重金屬相關的國家及地方環境質量標準作為參照和依據。另外，在相關立法中應明確禁止重金屬污染產業治理主體與有關方面協商形成的約定環境質量標準作為對產業活動成果進行評價的依據，這種對環境質量標準的約定行為不僅違反了我國現行立法中對環境質量標準的強制性要求，而且也容易出現約定行為異化而導致對重金屬污染產業治理行為要求降低，從而導致對公眾應有的環境權益的損害。

2.明確評價程序

對重金屬污染的產業化治理成果是否達到有關的環境質量標準要求，需要對治理行為、環境質量水平和改善程度進行科學中立的評價。通過把評價的結果與有關的環境質量標準進行對比，形成對重金屬污染的產業化治理成果質量評價的結論，并將其作為對國家投資效益考核或者啟動重金屬污染治理成果的國家收購的重要依據。為保證評價結果的客觀與公正，需要法律對其程序作出嚴格的規定。首先，在主體方面，對重金屬污染產業化治理成果進行的質量評價，應由專門的委員會或組織進行。在評價人員的構成上，至少應包括政府有關職能部門的代表、污染治理企業自身的代表、社會公眾的代表和專業技術人員等。其次，在評價工作所需要的經費來源上，應由政府和污染治理產業企業按一定的比例共同負擔，并要保證資金使用的獨立性。還有，對于評價的結果，如果污染治理企業有異議的，法律應賦予其通過一定途徑進行申訴和聽證的權利。

[1]阮占江.湖南重金屬治污之路舉步維艱[N].法制日報，2012-07-27（4）.

[2]戴伯勛，沈宏達.現代產業經濟學[M].北京：經濟管理出版社，2001.

[3]李東衛.銀行業信貸如何助力環保產業發展[J].環境經濟，2012，（4）.

[4]（美）保羅·A.薩繆爾森，威廉 · D.諾德豪斯.經濟學[M].北京：北京經濟學院出版社，1996.

[5]（美）埃莉諾·奧斯特羅姆.制度激勵與可持續發展[M].上海：上海三聯書店，2000.

[6]（美）邁克爾 ·麥金尼斯.多中心治道與發展[M].上海：上海三聯書店，2000.

[7]（美）休·史卓頓，萊昂內爾·奧查德.公共物品、公共企業和公共選擇——對政府功能的批評與反批評的理論紛爭[M].北京：經濟科學出版社，2000.

[8]林丕.把環保產業提到更重要的地位上來——論環保產業的性質、地位和作用[J].前線，1999，（2）.

[9]戴偉輝，麻彥春，葛寶山.環保產業發展中的政府職能及信息資源配置[J].情報科學，2012，（3）.

[10]Warwick Giblin.An Industry Perspective on International and Domestic Policy Developments in Waste Management.Environmental Outlook：Law and Policy，1996，（2）.

[11]徐廣軍，孟倩，葛察忠，梁宏.探索我國環保產業融資新模式——“綠色信托”[J].環境保護，2011，（18）.

[12]李永寧.論生態補償的法學涵義及其法律制度完善——以經濟學的分析為視角[J].法律科學，2011，（2）.