經濟轉型中政府主導模式的倫理原則思考

■范 靜

中國在由計劃經濟向市場經濟體制轉型的過程中，政府的主導與推動起到了根本性作用，其目的在于應對中國經濟內部客觀情況和所處的復雜外部環境。需要強調的是，在政府發揮主導作用的過程中，代表的是最廣大人民群眾的根本利益，而決非政府自身的特殊利益。政府權力行使的倫理基礎始終是公共利益的實現與保證，對政府而言，權力的行使、作用的發揮都不能偏離這一終極價值目標。因此，對公正的訴求、對人民利益的實現是政府最根本的價值取向。政府主導作用的發揮必須遵循相應的倫理準則，履行政府經濟職責，更好地體現政府的倫理屬性和倫理價值目標，使政府主導作用的發揮更加規范有效，使政府權力的運作更具有合法性與合理性，從而進一步完善社會主義市場經濟體制，有效促進社會經濟的健康有序發展。

一、公平正義倫理原則的遵循

政府必須堅持公平正義的倫理原則，理順政府與市場之間的利益關系。國家權力本質上是一種公共權力，是公共意志和公共利益的表達，國家存在的合理性就因其是根植于公共利益之中。公平與正義是政府經濟行為的價值目標和道德追求，也是社會主義市場經濟制度倫理的內在要求。社會主義國家的政府是人民的政府，是代表最廣大人民群眾根本利益的政府，政府必須將實現社會的公平正義作為自身基本倫理訴求，從理順政府利益關系入手，保證政府對經濟干預、調控的公正與公平，防止權力的濫用，進而從宏觀層面對社會各利益群體的經濟活動進行公正合理的調控與協調。

中國經濟的轉型是從高度集權的計劃經濟轉向社會主義市場經濟。作為一個發展中國家，在實現現代化的過程中面臨著基礎薄弱、資金短缺、資源匱乏、企業國際競爭力不強、市場發育滯后等一系列實際困難和問題，因此，如何解決經濟運行中出現的諸多問題，克服市場的盲目性與局限性，合理有效地配置各種社會資源，將全局利益與局部利益、當前利益與長遠利益有機結合起來，實現地方經濟發展的基本均衡，這些都需要在政府的主導下通過宏觀調控采取有效措施予以協調和解決。所以，政府必須切斷與社會經濟主體的利益連帶關系，明確其對公共利益的責任。這主要是因為受傳統計劃經濟體制影響，政府部門與其主管的經濟主體之間歷史上形成的利益連帶關系依然存在，尤其是由政府機構投資興辦的經濟主體，容易形成官商一體化的利益格局，易形成權力尋租現象和壟斷性保護，破壞市場的正常競爭。再加上目前的改革已經進入攻堅階段，改革所涉及的深層次問題和利益之間的矛盾沖突更加復雜，政府除了過度關注自身利益外，政府本身所產生的理性局限容易導致政府決策偏離社會公共利益。目前，不少經濟領域中政府掌控了資源和財富，往往在經濟活動中唱主角，企業反而因缺乏一定的自主權，發展空間受限，這種現象易造成市場秩序的混亂。尤其是由于缺少政府有效扶持和幫助的民營企業，得不到平等的經濟機會，缺少公平的競爭空間，出現了拿地難、融資難、經營難、賺錢難等問題，經營環境越來越艱難，發展步伐緩慢。

為減少行政壟斷與政府特權，政府必須抑制自身特殊經濟利益的膨脹，須將政府的經濟管理職能與國有資產經營職能徹底分開，改革國有資產管理體制，建立健全國有資產管理運營和監督機制;將政府的行政權力與企業的生產經營權分開，明晰企業產權，建立現代企業制度，使企業成為真正意義上的市場主體。政府在保證公有制經濟的主體地位和主導作用的前提下，繼續調整國有經濟的布局和結構，通過存量調整和增量傾斜的方式，推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和市場不能企及的公共領域集中。同時政府還必須采取切實有效的政策措施，進一步鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，尤其是加強對非公有制中小企業的幫扶力度，以保證各種形態的非公有制經濟平等享有與其他經濟成分同等的市場環境和權益保障，公平參與市場競爭，從而保護和促進民營企業的發展。

政府在經濟決策和調控過程中還必須處理好公平與效率的關系。市場可以促進效率的提高，卻無法保證公平的實現，政府對經濟的調控必須遵循市場規律，但也需要政府根據經濟發展的需要對資源進行合理有效的配置，公開公正地制定各項經濟政策，以達到效率與公平之間的均衡。改革之初，由于生產力水平的落后，一切政策的制定都是圍繞以經濟發展為中心而展開，實行的是高速度、跨越式發展模式，效率成為經濟發展的首要目標和價值取向，這是特定歷史時期的特定選擇，符合當時中國特定的國情。但在經濟發展取得一定成果之后，必須以公平公正為導向，“在一個有效率的經濟體制中增進平等”[1]（P86），建立健全社會利益表達機制和社會利益保障機制，實現不同群體對改革利益的共享，突破目前改革與發展中所遇到的瓶頸，解決各種社會利益沖突問題，協調好中央與地方的利益關系，維護社會的和諧穩定。這是建立在效率提高基礎上的公平，是根據現有經濟與社會條件確立的平等，對經濟的可持續發展及社會的和諧穩定具有重要的意義和作用。

二、民主法治倫理原則的遵循

政府必須堅持民主法治的倫理原則，規范政府的經濟行為。政府經濟職能的行使必須遵循民主法治原則，程序公開、規則透明、執行到位。傳統體制下，許多政府活動都處于不公開狀態，如重大的公共工程、國家預算、公共資金的使用情況以及稅收的流向等基本信息往往隱而不告，“暗箱操作”容易帶來權力腐敗問題，影響了政府的形象。哈耶克曾經指出:“法治的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一情況中會怎樣使用它的強制權力并根據對此的了解，計劃它自己的個人事務。”[2]（P73）中國社會正處在轉型時期，用法律來制定市場運行規則、維護和規范市場秩序是建設現代市場體系的必要條件和根本之策。作為調控經濟主體的政府必須率先做出表率，依法行使調節經濟的相關職能，使政府對經濟的調控制度化、法制化，杜絕隨意性、人治化。只有從法律上、制度上、機制上保證政府調控行為和經濟政策制定的公開公正，加強對政府權力的監督，才能有效防止腐敗現象的發生。

政府主導作用的發揮必須在依法行政的前提下進行。中國的市場經濟要獲得長期健康良性的發展，必須通過法律制度進一步明確政府與市場發揮作用的領域范圍，來防止政府在經濟管理活動中曾經出現過的“越位”、“缺位”和“錯位”，實現政府角色作用的“歸位”，減少政府對經濟的干預范圍，提高政府駕馭市場的能力。政府主導作用應更多地表現在對市場機制的健全與完善上，尤其在經濟轉型時期，政府要建立與市場經濟相適應的法律體系、與社會主義市場經濟相適應的產權制度以及貨幣、人力資本、公共產品的供給制度，通過制定和健全市場運行規則，為市場經濟體制的有效運行構建一個較為完善的法制環境，為市場經濟的健康發展起到規范和保障的作用。同時還需加強制度建設和制度創新，有效地履行經濟管理職能，加大市場監管力度，維護良好的市場秩序，以防止造成對公共利益的背離和市場秩序的破壞，從而保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公平參與市場競爭、同等受到法律保護”[3]，使中國市場經濟更加健康有序地發展。

目前，由于市場體制的不完善、法治的不健全，一些政府部門往往憑主觀意志或受利益驅動盲目沖動地決定投資方向和規模，造成經濟決策的失誤和資源的浪費，甚至從部門利益出發，通過政策尋租手段制定一些偏離甚至損害公共利益的經濟政策。特別是政府對公共資源的配置缺乏法制化的制度支撐，行政權力過大，政府決策可以隨意決定或更改，容易導致政府經濟行為的非理性和趨利性。政府主導并非意味著政府權力獨大、可以隨意決定一切經濟事務和經濟政策，政府的權力必須受到法律的嚴格制約和人民的廣泛監督，要加強對權力的制度性約束，以制度來制約權力，加強反腐倡廉的制度建設，如盡快落實官員財產申報制度、政務公開制度、職務回避制度等法律法規，形成獨立有效的治貪監督體系，防止以權謀私、貪污受賄等腐敗現象的出現。政府應通過科學民主的決策程序，在充分征求民意的基礎上，公開公正地制定各項經濟政策，依法行使政府的經濟職能。

因此，政府的經濟行為和經濟決策離不開制度的遵守、民主的監督和科學的決策程序，必須以制度為依托、與責任相掛鉤，加強法律規則的約束和社會的監督，確保決策權，執行權、監督權既相互制約，又相互協調。隨著現代市場經濟體制的發展，政府決策所需要的信息數據和專業知識越來越復雜，而信息數據的全面收集和準確反饋的難度也越來越高，僅僅依靠政府部門的智慧與能力很難保證決策的科學性和準確性，必須經過專業人員的充分調查論證并廣泛聽取社會各方的意見要求后才能做出比較正確的決策。所以，政府一方面應通過網絡信息發布與溝通等現代信息技術，將國家經濟發展規劃、政府經濟活動、決策過程、相關法律法規及公共信息等向社會公開，提高信息透明度，接受社會公眾和輿論的監督，以更好地規范政府經濟行為;另一方面，政府應擴大公民參與決策的范圍，建立健全科學合理的意見征詢機制與民眾意見表達機制，加強和規范決策的論證、聽證程度，尤其要在規則程序上，對政府的決策過程，形成有效約束和監督機制，既要防止政府部門內部權力尋租與腐敗現象的發生，又要防止利益集團利用其強大的經濟力量對政府決策施加影響而造成對公共利益的損害。

三、可持續發展原則的遵循

政府必須堅持經濟可持續發展原則，保持經濟的綜合平衡與穩定協調。改革開放30多年來，中國經濟取得了持續快速的增長，但這種增長不應該只追求速度和效率，還必須是綜合協調的、可持續的發展，尤其在基礎設施的完善、生態環境的保護和經濟結構的調整等方面。科學發展觀的提出進一步強調了中國經濟發展的整體性與可持續性，為政府在國家經濟發展戰略規劃的制定和實施指明了目標和方向。因此，“以科學發展為主題，以加快經濟發展方式為主線，是關系到我國發展全局的戰略抉擇。”[4]

隨著國內外經濟形勢與環境的變化，多年來促進我國經濟增長的一些傳統比較優勢正在逐步削弱，產業結構矛盾日益突出，資源環境壓力加大，高投入、高消耗、高排放、低效益的粗放型經濟發展方式已難以為繼。國際金融危機爆發后，中國政府積極應對，國家4萬億投資等一攬子經濟刺激計劃的出臺，較好地抑制了經濟出現的衰退趨勢，在全球率先實現經濟形勢的總體回升。然而由于經濟反彈的基礎并不牢靠，且反彈的力量更多的是源于政府的干預和集中式投入，這種短期的經濟回升將隨著政府投資力度的逐年減弱而再次發生波動，經濟運行過程中存在的風險不容忽視。在目前復雜的國內外經濟形勢下，僅僅依靠政府增加投資來拉動經濟的增長不具有可持續性，而且這種集中化、運動式的調控方式效果有限、持續性不強，經濟的復蘇不夠穩定，保持經濟持續增長的任務依然艱巨。為此，黨的十八大報告明確指出:“要適應國內外經濟形勢新變化，加快形成新的經濟發展方式，把推動發展的立足點轉到提高質量和效益上來。”這是推動中國經濟持續發展的重要戰略舉措。政府應嚴格控制那些重復建設、產能過剩以及所謂的形象工程，加快產業結構的優化調整，盡快結束那種犧牲效率，耗費資源的“輸血型”經濟發展方式，以科學發展觀為指導，建立把充滿活力的“可持續型”發展模式。

面對世界經濟發展的復雜局面以及對我國經濟長期穩定發展所形成的巨大壓力，中國必須“堅持走中國特色自主創新道路，著力構建以企業為主體、市場為導向、產學研相結合的技術創新體系。”[4]對此，國家層面的主導規劃、政府的適度引領不可或缺。自2009年中央政府提出實施汽車、鋼鐵、裝備制造等十大重點產業的調整振興計劃之后，各有關部門也相繼出臺了一系列促進戰略性新興產業與先進制造業發展的政策措施，加大高新技術研究和科技進步創新，調整產業結構，淘汰生產能力落后或高污染的企業，提高產業科技含量等等。這些措施可能會與短期的經濟增長目標發生沖突，卻能使經濟獲得更為長期、持續的發展后勁。所以，各級政府應在技術創新、提高效率方面更多地發揮扶持和引導作用，如加快市場培育，解決增長模式轉變的制度性障礙，而不是簡單地設立行政許可或市場準入。政府在協調經濟社會的發展過程中，應始終堅持在發展中協調，在協調中發展，力求尋求協調與發展的和諧統一。

目前隨著經濟體制改革和對外開放的進一步深入，貨幣市場、資本市場和保險市場之間的資金互相流動、互相制約，國內金融與國際金融彼此融合的程度將不斷提高，資金市場和外匯市場之間的關系也更加密切。市場配置資源的功能不僅表現在生產領域，還將深入到生產要素的配置方面，經濟調節的內容和傳導機制趨于復雜。因此，政府要進一步健全完善國家計劃指導和財政政策、貨幣政策等相互配合的宏觀調控體系，把握好調控尺度，提高調控水平。國家規劃指導要科學、合理、均衡，財政政策要在促進經濟增長、優化結構和調節收入方面發揮重要功能，貨幣政策則要在保持幣值穩定和總量平衡方面發揮重要作用，做到既要保增長，又要防通脹，既要控制國內信貸規模膨脹，又要抑制國外熱錢的大舉流入。政府應在充分保證經濟增長的基礎上，使用有效的調控手段對過熱行業加大貸款利率和窗口指導，而對需要扶持的新興產業則給予優惠的融資條件，有效改變目前產業資本向金融資本轉變的不良局面，鼓勵更多的市場參與者進行長期的價值投資而不是短期的投機，從而使經濟得到持續穩定、良性健康的發展。

總之，目前，中國正處在社會主義市場經濟不斷發展完善時期，社會環境的復雜性以及市場體系的不完善性決定了政府依然具有不可替代的主導作用，但這種主導作用不是直接干預市場，不是政府包攬一切，而是在堅持實現社會公共利益的倫理價值目標的前提下，進一步深化經濟體制改革，努力克服政府主導過程中存在的問題，正確處理好政府與市場之間的關系，轉變政府經濟職能，規范政府權力運行，既充分利用市場經濟的優勢，發揮市場在資源配置中的基礎作用，又加強政府對市場的有效調控和規制作用，積極推進市場機制的健全與完善，克服市場的自發性、盲目性、破壞性以及短期性逐利，使政府與市場相互補充、相互促進，實現兩者的有機結合，從而推動我國經濟又好又快、可持續發展，以滿足最廣大人民群眾的根本利益，實現政府的倫理價值目標。這是社會主義市場經濟區別于其他任何市場經濟的關鍵之處，也是中國特色社會主義市場經濟發展的必由之路。

[1]（美）阿瑟·奧肯.平等與效率[M].北京：華夏出版社，1999.

[2]（英）哈耶克.通往奴役之路[M].北京：中國社會科學出版社，1997.

[3]胡錦濤.中國共產黨第十七屆五中全會報告[R].2010.

[4]胡錦濤.中國共產黨第十八次全國代表大會報告[R].2012.