社區管理創新與和諧社會建設——在香港城市大學的演講

■汪玉奇

今天，我非常榮幸地再次走上香港城市大學的講臺。2012年我在學校講學時，大家在交流的過程中談到了香港特區的社區管理，引起我非常濃厚的興趣。因為社區管理問題是中國當前所遭遇的一個十分尖銳和復雜的問題，也是潛藏著很大風險與危機的問題。今天，我以此為題，把中國在這方面所遭遇的問題報告給大家，希望得到大家更多的指教。

一、社會轉型轉出新問題

在經典的社會學、經濟學的定義上，社會轉型是指由傳統社會轉型為現代社會。但是中國的社會轉型比這一經典定義要復雜得多，內涵要更加豐富，因為中國在由傳統社會轉向現代社會的過程中，伴隨著兩個中國特有的問題:一個是由于中國長期實行計劃經濟體制，所以有一個由計劃經濟向市場經濟轉變的問題;二是中國有著強烈的二元結構特點，因此有一個由二元結構向一元結構轉變的過程。這兩個過程都是西方國家在由傳統社會轉向現代社會過程中所沒有的，這兩個問題必然會使我們的社會轉型具有種特殊性。現在看來，至少帶來了三個非常特別和重大的問題。

（一）工業化、城鎮化引發的農民工問題

在計劃經濟條件下，中國農民是捆綁在土地上的，中國實行了全世界最嚴格的戶籍管理制度。這就是實行農村戶口和城鎮戶口的劃分，并且讓戶口具有血緣繼承的性質，即母親是城市戶口，子女則是城市戶口，母親是農村戶口，子女則是農村戶口，在制度上用血緣繼承的方法予以安排。所以，中國的戶籍制度是最嚴格的，農民沒有變換社會身份的任何自由。為什么80年代農民會掀起發展鄉鎮企業的熱潮?原因就在于農民充滿對城市文明的沖動和向往，因而努力用發展鄉鎮企業的方法來打破戶籍制度的禁錮。在這個過程中，農民迎來了中國工業化、城鎮化的發展浪潮。這個浪潮有一個非常重要的特點，就是中國經濟全面融入經濟全球化，中國開始成為世界工廠，成為世界勞動密集型制造業中心。中國生產了全世界60%的襯衣，50%的照相機，35%的電冰箱、洗衣機、空調機，于是農民從土地上解放出來，紛紛走進出口加工型產業體系，開始了由農民向工人的轉變，我們把他們的身份界定為農民工。據統計，中國有一億五千萬農民工，占到了總人口的十分之一強。但是，需要我們關注的是，在我們為這1.5億農民工喝彩的時候，必須看到，這些農民工并不是真正意義上的市民，他們并沒有完全融入城市。我們曾經運用這么一則統計材料來說明中國城鎮化的偉大成就，這就是2011年中國城鎮化率達到51.7%，在中國發展史上城市人口第一次超過農村人口。但是，這個數字在統計學上有一個很大的瑕疵，這就是我們把大量的在城市生活半年以上的人口作為城市人口來統計，大量的并沒有在完全意義上融入城市的農民工，由于他們在城市居住半年以上，因此被作為城市人口進入統計范圍了，于是就有了51.7%的城鎮化率。嚴格地說，我們的城鎮化率應當是45%左右而不是51.7%。大量的農民工沒有完全實現市民化，在城市與鄉村之間流動，這必然給中國社會管理帶來一系列嚴重的挑戰。

（二）住房制度改革引發的新社區問題

1998年，國家開始大規模推進住房制度改革。那一年，金融危機襲擊整個亞洲。在國際市場出現疲軟的情況下，中央政府充分看到中國居民在完成了手表、縫紉機、錄音機、自行車、電視機等老三大件和新三大件的消費之后，必將進入到一個新的消費階段。在居者有其屋這么一個東方民族最崇高、最美好的生活理想的影響下，住房一定會成為中國的消費熱點。因此，在推進住房制度改革的過程中，中國開始大規模啟動房地產業的發展，以此擴大國內需求、拉動經濟增長。所以，住房消費成為1998年以來中國經濟增長一個重要的增長點。在這個過程中，改革給我們帶來的社會問題超出我們的想象。在計劃經濟條件下，所有的人按照他的戶口、檔案、單位，固定在一個計劃指令規定的社會空間里，社會學家稱之為單位人，而今天在住房私有化的過程中，各種各樣新的社區發展起來了，人們擺脫了戶口、檔案、單位的束縛，在新社區里組合起來，社區正在成為人們新的社會空間。在這么一個巨大的變革過程中，整個中國的社會管理體系、治安管理體系、法律管理體系都沒有做好準備，所以社區管理成為當前社會管理中最為薄弱的環節。

（三）農業過剩人口轉移引發的鄉村空心化問題

大量的農業過剩人口，在工業化城鎮化的過程中由非農產業向城市轉移，在這個過程中，中國傳統鄉村受到了巨大的沖擊，最典型的就是鄉村空心化。現在在很多鄉村，你看到的老人是留守老人，兒童是留守兒童，大量的青年勞動力已經大規模地流向城市。作為留守的老人，生活質量大幅度下降，而留守兒童的大量存在，使他們的身心成長過程失去父愛母愛，由此引發的社會問題更值得擔憂，因為這涉及一代人的心理健康問題。

我們為中國由傳統社會向現代社會的轉型而喝彩，但是在這個轉型的過程中，在走向現代化的過程中，在走向經濟總量位居世界第二的過程中，我們也為我們所發生的這么多新的問題而感到煩惱。

二、社區問題的理論分析和現實評估

這里所講的社區問題，主要是從上述三大問題的角度，分析在社會管理方面我們所面臨的新問題、新風險、新挑戰。我在這里著重和各位討論三個問題。

（一）農村治理結構的演變

中國鄉村治理結構是一個非常值得我們關注的問題，這里面的演變過程耐人尋味。中國鄉村治理結構數千年來是高度穩定、和諧、充滿人情關愛的，所以才有那么多文學作品去描述鄉情。傳統鄉村治理結構，最典型的是鄉紳治理，這就是在鄉村中，由那些具有較高輩分、有較多經驗積累的人扮演鄉村管理者的角色。中國的政權設置，在封建社會只設到縣級，鄉村沒有政權機構，鄉村主要是靠鄉紳治理的。在中國土地改革中，有一個問題需要我們反思，這就是鄉村中的公田問題。在許多地方，公田實際上是鄉村社區的公共積累。在許多鄉村的回憶中，我們可以看到，過年過節時全村有節宴，老人生日時全村人擺壽宴，金榜題名時有鄉村的恭賀與資助。這些鄉村公共事務經費，大多來自于公田。這種鄉紳治理結構，在土地改革中，在人民公社運動中被瓦解了，取而代之的是行政管理制度。人民公社管理、大隊管理、生產隊管理，這種行政治理看起來是以集體所有權為基礎，似乎是有財產基礎的，但是最為公開的事實是，我們是用行政強制力把農民強制性地集中在生產小隊、生產大隊、人民公社里，并不是真正意義上的集體所有制。

當前，鄉村治理結構在社會轉型過程中普遍出現了對立的兩極。一個是大量的空心村的存在，使我們的鄉村治理也空心化了。實行家庭聯產承包制度之后，大量的土地已經轉移到農民手中，沒有任何公共資產，也就不可能有對鄉村公共事務的投資，所以鄉村大量的公益性設施極為殘缺。加上大量的強壯勞動力已經離開鄉村，鄉村存在大量的空巢老人和留守兒童，鄉村生活極為困難。另外一極就是鄉村所擁有的自然資源，往往被某些家族所壟斷，這些家族操縱村民直接選舉，獲取鄉村的控制權，進而謀取家族利益。所以，當前鄉村治理存在著兩極，一個是鄉村空心化，一個是家族強權。這是鄉村社區管理目前所遭遇的嚴重問題。

（二）不完全城市化的苦果

我們現在的城市化是不完全的。有大量的農民離開了土地，按照統計學的時間規定，在城市生活半年以上就是城市人口，但即使他們在城市生活一年、五年、十年，你還是不能把他們歸為城市人口，為什么呢?因為他們并沒有公平享受城市居民應有的公共服務，他們沒有社會醫療保險，沒有養老保險，他們的子女也沒有在城市就學的權利，在各種社會福利面前，他們沒有完全享受的權利，甚至憲法賦予他們的選舉權也沒有在事實上行使，因為他們已經遠離他們選民登記的戶籍地。所以，中國存在著不完全城市化的嚴重問題，農民工僅僅是生活空間和勞動職業的改變，但社會福利的陽光并沒有公平地照射在他們身上。這種不完全城市化，在城市中制造出貧民階層與貧民窟。現在在城市里存在著許多賣菜村、補鞋村，或者以地域命名的諸如江西村、江蘇村、貴州村等，這些稱謂是怎么來的呢？這就是在一個居民社區里，主要是遠離城市中心的郊區的鄉村里，聚集著來自比如江西的農民工，他們的職業就是賣菜;聚集著一些貴州的農民工，他們的職業是補鞋，他們是城市中的貧民。他們的存在，如果在社區得不到有效的管理，必然會引發社會風險。我們曾經有一個很偏差的理念，認為中國土地制度的安排是最安全的，這就是城市有就業機會，農民進城打工，是農民工，城市發生失業，農民工離開城市，回到鄉村與土地重新結合，又成為農民，他們在城市和農村之間的流動中永遠不會失業。但實踐證明這個判斷是錯誤的，我們的調查發現，18歲到30歲的農民工對農村是沒有感情的，他們離開土地進入城市后，不管城市中有沒有就業機會都要在城市中生活下去。一般的統計結果是，當他在城市失業時，并不會回到農村，生活來源主要是打工期間積累起來的生活費，這個積累一般可以維持6至8個月。所以，我們的結論是，農民工忍受失業的最長時間是8個月，如果超過8個月，他們就是城市中的絕望者。因此，不完全城市化的制度安排必然存在著巨大的社會風險。

（三）城市隔膜的形成

我們的城市似乎是可愛的，已經綠化到顛倒季節的地步，但是我們的城市又是不可愛的，因為我們的城市存在隔膜。隔膜集中表現在:第一是窮人與富人之間的隔膜。中國的貧富差距之大，也像我們的GDP總量一樣進入到國際前列。這種貧富差距集中體現在，在城市中最富裕的人和最貧窮的人大量的聚集，形成窮人與富人的隔膜。第二個隔膜是市民和農民的隔膜。公共服務上的不均等，導致了農民和市民的隔膜，這種隔膜在上海和北京的出現尤其值得我們思考。農民工子女在上海和北京是不能參加當地高考的，這顯然是不公平的。政府試圖改變這種不公平，但是一旦放開農民工子女高考的大門，就意味著北京和上海的學生上大學的概率下降了，所以當地居民必然予以抵制。窮人和富人隔膜的存在，農民工和市民隔膜的存在，使我們的城市社區在分布上就必然存在農民工社區和市民社區的劃分，有窮人社區和富人社區的劃分，這種社區在各種隔膜的分割下充滿了矛盾。

三、創新社區管理的基本思路

社區管理是社會管理的一部分，我們原來以為發展經濟可以解決一切問題，現在看來這個看法是淺薄了。經濟發展過程中所產生的一些問題，用經濟的辦法是解決不了的。現在看來，盡管我們發展了，但遇到的問題更多了。從社區管理的角度上說，必須進行創新。

（一）培育新的鄉紳階層

基層群眾自治，是我國的基本政治制度，要讓基層群眾更多地通過自治的方式，實現基層有序化，這就必然要求我們創新社區管理。在鄉村，要借鑒歷史，培育新的鄉紳階層。在江西贛州地區，出現了新的鄉村管理組織，在鄉村治理的過程中產生了積極的影響。這種組織名為五老會，由老干部、老黨員、老教師、老農民，老勞模這五老組成。他們召集村民，就全村的公共事務進行討論與決策。我認為這個五老就是新的鄉紳階層，他們以自己人生的道德表現、經驗和社會影響，在村民中享有很高的威望。這種新的鄉紳階層在鄉村治理中，有著非常重要的積極意義。

（二）讓更多的社會組織成長成熟起來

在今年全國人大會議上，中國政府推出了政府職能轉變和政府機構改革的方案。政府職能轉變有一個重要的改革方向，就是政社分開，政府與社會事務的管理要實行分開，把大量的社會事務交由社會管理。政社分開有個重大的改革，就是除了政治、法律類的社會組織要由主管部門管理之外，其余都可以直接向民政部門登記注冊。在社區中，一群愛好詩歌的老人可以成立一個詩歌協會，愛好歌唱的老人可以成立一個歌唱協會，把大量的社會管理事務交給社會組織，就能夠更好實現社區管理的有序化。

（三）義工是不可或缺的力量

在社區管理中既要發揮政府的力量，也要發揮義工的力量。現在中國60歲以上的老人超過10%，出現白發浪潮。由于中國實行計劃生育政策，導致一對夫妻要贍養4個老人，中國的青年一代承擔著全世界最繁重的贍養老人的負擔，養老問題已經成為中國社區管理中一個非常突出的問題。這個問題的解決，需要政府和義工同時發揮力量。我們政府要建立更多的養老院，或者要動員更多的民間資本投入養老事業。現在上海推行的制度，叫居家養老制度，政府通過建立養老服務站，為老人養老提供更多的服務。與此同時，義工的作用不可或缺。香港特區的義工制度令人感動，值得內地學習借鑒。

（四）最重要的是培育中產階層

一個社會只有成為橄欖型社會，即窮人是少數，富人是少數，而中產階層是多數，才能進入穩定狀態。我們黨已經由革命黨轉向執政黨，要有執政黨思維，執政黨要高度重視中產階層的存在和發展。只有在城市中大量培育中產階層，城市隔膜才能隨著大量的中產階層的產生而打破，各種城市社區才能在和諧的制度框架和社會結構中達成理想狀態，這可能是我們創新社會管理最根本的思路。