我國保障性住房退出機制研究

■黃俊峰

我國保障性住房制度產生于20世紀90年代，時值由計劃經濟向市場經濟轉型的時期。當下，保障性住房制度發展呈現出的新趨勢，是準入容易退出難，出現這一局面的主要原因可以歸結為:政府對中低收入水平線界定模糊、對申請者提供的申請材料審查把關不嚴、對準入后的家庭在進行后期動態監管中出現缺位等諸多原因。這使得多數不符合條件的申請者有機可乘，利用保障性住房享受的政策優惠進行投資得利。我國保障性住房制度保留了計劃經濟時代的制度設計痕跡，由于法制不健全、監督機制乏力，使得保障性住房在準入與退出機制上滋生出腐敗及尋租行為，造成公平的缺失、效率的低下和資源的浪費等問題。因此，如何構建一個科學、嚴謹、良性、互動的退出機制便成為本文研究的關鍵所在。

一、我國保障性住房政策的目的與設計思路

保障性住房是與商品性住房相比較而言的，一般是在國家法律及政策規定范圍內，由政府統一組織、規劃，其服務對象一般為符合相關條件的特定人群，政府對住房的建筑標準和銷售價格均給予嚴格限制，以發揮社會保障作用的功能。

(一)我國保障性住房的公共服務性目的

自改革開放以來，隨著城市經濟的飛速發展，我國城市居住問題一直是一個熱點問題，特別是針對城市中低收入群體的保障性住房，越來越受到社會的廣泛關注。我國的保障性住房建設以公共服務為目的，旨在幫助城市中的中低收入群體解決住房困難等社會難題，它是我國社會保障體系不可分割的重要一環。

我國保障性住房可以分為四種類型，分別為廉租住房、經濟適用住房、公共租賃住房、限價商品房。以上四種保障性住房，均具有社會保障功能，同時又各有所側重與不同。廉租住房的產權由政府或者機構擁有，低收入者對廉租住房不具有產權，為非產權的保障房;經濟適用房與廉租住房不同之處在于購房人擁有房屋產權，建筑所需土地由政府以劃撥形式提供，同時免收行政性和事業性收費;公共租賃住房是指政府按照市場租價，向城市中低收入群體提供可租賃的住房，同時政府對承租家庭按月給予租房補貼;限價商品房即限套型、限房價的商品房，主要幫助緩解中低收入家庭住房困難，是當前限制高房價的臨時性舉措，它不是嚴格概念上的經濟適用房。

(二)我國保障性住房制度的設計思路

自改革開放以來，我國在保障性住房領域進行了不斷的探索與改革，變以往的福利分房為現在的市場購房，承認社會主義市場經濟條件下價值規律的作用，將房地產開發與銷售作為國民經濟可持續增長的龍頭產業，用以改善人民的生活環境和居住條件。最近幾年來，國家對保障性住房的投資、建設力度明顯加大，使得我國保障性住房事業正在如火如荼地進行，但由于受我國傳統投資渠道、投資結構、投資心理等多重因素的影響，絕大多數的資金流向了高價位的商品房，在一定程度上直接導致供給城鎮中低收入群體特別是最低收入群體的住房出現短缺與緊張的情況。

為了有效緩解城鎮困難居民住房難的問題，我國政府機構采取了針對措施，制定出全方位、多層次、寬領域的保障性住房供應體系，主要體現在針對城鎮中低收入群體的經濟適用房以及針對城鎮最低收入群體的廉租房。而作為以公共服務為目的的政府，將原則的堅定性與政策的靈活性很好地統一了起來，在具體幫助解決城鎮中低收入群體住房問題時，采取了貸款購房與政策傾斜等多重便民、利民舉措，但由于保障性住房是計劃經濟時代匆匆上馬的產物，難免保留著計劃經濟環境下的制度設計痕跡。

二、我國保障性住房的退出制度及問題

當前，我國保障性住房的退出制度是基于兩個層面來設計的。一是以高門檻進入來抑制退出，一是以個人收入劃分來限制退出。但由于這兩者都是將主要目光鎖定在準入層面上，因而在退出機制的設計和實施上并無完善的、可操作的制度設計可言。又由于我國保障房是近年來才出現的，保障房的數量遠遠不能滿足低收入人群的需要，因而政府在制度的考量上，多側重進入，忽視退出。“十二五”時期，我國將繼續加快保障性住房的建設步伐，用于緩解目前日益增長的高房價與低收入群體無力購買的矛盾。據住建部住房保障司統計數據顯示，僅2010年全國按計劃完成保障性住房580萬套，但最終只完成370萬套，還剩36%的任務量尚未完成。有國內權威專家指出，我國保障性住房建設不僅收益甚微且需占用高額的建設資金，建設中可能出現的巨額資金缺口難以及時填補。加之地方政府工作積極性缺乏，政府監管以及合理的分配制度和準入退出制度的缺失，580萬套的建設目標對地方政府而言的確要求過高。綜合分析我國保障性住房退出制度的實施現狀，主要存在以下問題:

(一)保障對象相對狹窄

從全國各省份制定的保障性住房進入條件可以清晰看出，具有本城市戶口是申請保障性住房的必要條件之一。諸如，2001年的《鄭州市城鎮廉租住房實施細則》中規定“凡申請本市保障性住房的家庭必須具有本市區城鎮常住戶口”;在2006年的《廈門市社會保障性住房建設與管理暫行規定》中明確指出:“具有本市城鎮戶籍(通過購買商品房取得戶籍者除外)、家庭收入符合申請保障性住房的無房戶和住房困難戶，可以申請保障性住房……”受申請者戶籍影響，目前我國保障性住房在申請對象上是以申請者戶籍作為主要參照，于是城鎮中的住房保障就演變為主要依據申請者戶籍所在地為參照的住房保障性制度。目前，我國住房保障制度在發展中遇到的難題在于城市中流動人口偏大，使住房保障性制度執行起來具有一定難度，這也是目前大部分城鎮將非戶籍流動人口排除在保障性住房之外的原因之一。同時，全國各地的做法與規定又存在差異，但總體上在界定廉租房申請對象時又強調分配對象的雙困難戶身份，即申請對象需出示由民政部門認定的低保戶、優撫戶的證明。嚴格的條件限制壓縮了住房保障對象的保障范圍，催生出“夾心層”群體的出現。因準入機制的不健全，我國在退出機制上，同樣缺乏可操作性的退出機制，通過對個人收入和購房檔案加以嚴格限制以達到抬高準入門檻來抵制退出，這本身在制度的設計思路上就存在著很大問題。

(二)收入劃分的不合理

目前，我國有關居民收入劃分的標準主要有以下三種方法:

1.統計分組法。該方法的優點在于城鎮每年都有統計數據公布，材料容易獲取，數據可靠準確，其缺陷在于居民的住房支付能力不僅僅只受家庭收入一項因素的影響，用該方法劃定住房保障對象缺乏合理性。

2.倒推法 (房價收入比)。該方法以商品房價格與房價收入比經驗系數來確定收入線，形成了具有可操作性的計算公式，但由于這種劃分辦法過于粗略，難以有效確定各階層居民所應具備的生活條件，以至短期內難以確定一個科學合理且計算有效的房價收入比的辦法。國內權威學者在分析我國住房保障范圍時建議采用國際上通用的“六倍”標準，但結合我國國情可知，“六倍”標準并不符合我國實際，我國地區間經濟發展水平差距大，有些城市如北京2008年中等收入階層的房價收入比為10，若按照“六倍”標準則意味著中等偏上的居民也被納入住房保障體系，這不符合制度設計的宗旨。

3.基數法。該方法是以平均收入或收入中位數作為基數，選定適當乘數來確定收入檔次。使用該方法的前提在于準確計算平均收入(中位收入)，對數據準確性要求甚高。目前由于對居民個人收入的統計與調查工作量大，再加上居民不僅有明收入，而且還有“隱性”收入，要對居民收入進行準確把握困難重重。

在這種收入劃分標準不一且各具缺陷的情況下，無法綜合平衡各種因素來確定合適的住房保障對象，以至于出現“應保的未保、不應保的卻被保”的亂象。由于個人收入劃分的不合理，導致我國在保障性住房的對象確定上出現錯位，而這種錯位造成的必然結果體現在退出機制上，無法確定科學而又合理的人群劃分標準，因而也就無法做到有效的退出。

(三)監督審查機制的不完善

目前，我國在對住房保障對象進行資格審查的準入環節中，存在戶籍審查、申報審查、住房審查、輪候、公示、動態監管等大量工作，客觀上要求有專門機構 (人員)負責執行，僅憑個人的自覺填報或所在單位的蓋章證明遠遠不夠。如深圳市政府明文規定，經濟適用房的準入條件必須為夫妻雙方(家庭)年收入不超過萬元，但隨后在政策執行中發現，大多申請者偽造材料，并且多數收入無法通過資料顯示出來。比如工資單顯示的明收入不足萬元，但“隱性”收入比明收入高得多，甚至有高數倍的可能，單位開出的工資證明不是實際收入的真實反映。造成這一尷尬局面的主要原因在于，獲取個人收入證明材料的多渠道，對于由何種機構、何種部門以及怎樣認定居民家庭收入的問題，客觀上缺乏合理而有效的審核標準和監督程序。與此同時，由于個人信用制度以及個人收入申報機制的缺乏，進一步使居民“隱性”收入難以有效統計，客觀上造成劃分居民個人收入線的根基變得薄弱，在實踐中理論與實踐變成兩張皮且越走越遠，似脫了僵繩的馬而難以控制，以至于出現開著奔馳寶馬去排隊買經濟適用房、住豪宅收經濟適用房的房租等亂象。由于監督審查機制的不完善，在準入機制上就存在諸多漏洞與缺陷，在退出機制上就更加難以保證公正、合理、有序的退出了。

三、我國保障性住房退出機制設想

為了建立公平合理、效率優先以及資源重復利用三者相統一的住房社會保障機制，解決城鎮低收入居民住房難的問題，筆者提出完善我國保障性住房退出機制的制度設想及若干對策，以便為政府決策時提供參考。

(一)成立專業委員會負責管理

目前我國保障性住房的具體事務是由住房建設部下屬的住房保障司負責，系建設部下設的司局，在行政級別上偏低，難以有效協調有關保障性住房方面的利益。在實踐過程中，牽涉到保障性住房退出的具體問題時，由于指標監控、房屋回購、房屋退出等事宜在程序上較為復雜，需要收集、歸納、整理出不同時期的數據信息、文檔資源。顯然作為司局級的住房保障司難以有效協調更高級別的職能單位，在保障性住房退出管理過程中造成管理缺位、失位、越位的情況時有發生。因此，成立一個高級別的國務院保障性住房管理委員會很有必要且迫在眉睫、刻不容緩。

(二)提供限戶型產品促使主動退出

我國保障性住房，特別是經濟適用房要嚴格按照政策法律的規定建造，對房屋的建筑面積、房屋戶型進行嚴格限制，單套房屋的建筑面積應當控制在60平方米左右，通過房屋建筑的雙限制(限面積、限戶型)來促使購房戶在收入水平提高、經濟條件改善的情況下主動放棄經適房的使用，避免因超標準建造保障性住房而出現的該退出而不退出的情況發生。我國保障性住房政策在設計之初，便將這種可能出現的情況考慮到政策設計議程中來，通過法律法規加以限制其建造面積和房屋戶型，目的是為城鎮里的中低收入困難人群提供生存所需的住房。因此，提供限戶型保障房是促使購房戶在收入水平提高、經濟條件改善的情況下主動退房的內在動力。

(三)實施動態監控機制進行監督

我國保障性住房退出機制的指標設定，必須根據影響家庭退出的相關因素來確定。一般而言，家庭經濟條件改善、收入水平提高、居住地或戶籍發生變更、支付能力意外喪失等情況，都會影響保障房退出。保障性住房管理是一個專業性較強的事項，必須由專門管理機構負責，以便對家庭收入動態進行跟蹤調查，嚴格審核準入資格，及時查處花樣繁多的違規行為，同時對已獲保障性住房的家庭進行不定期、不定時的抽查，以杜絕保障性住房騙租騙購行為的發生，通過強有力的懲罰對可能出現的違紀違規行為起到一種威懾作用。

(四)培育并加快建立個人信用體系

在西方國家，整個社會事務得以有序、高效運轉在很大程度上離不開個人信用體系的建立與完善，這就不難解釋西方國家保障性住房退出機制為什么能夠高效的落實與執行了。“他山之石可以攻玉”，作為保障性住房退出機制建設比較薄弱的國家，我國可以對西方的成功經驗加以借鑒，采取“洋為中用”的策略與思維，運用馬克思主義中國化的方法開展研究與應用，逐步培育并加快建立我國個人信用體系，在政府的委托下由專業的信用評級公司 (機構)對保障性住房申請人的個人資產和工資收入進行審核。此舉可以有效減少政府尋租的空間，對個人及家庭財產的審核更加專業化、科學化、合理化。通過逐步培育并加快建立個人信用體系，將個人信用體系直接與個人職務升遷、銀行貸款(授信)相掛鉤，將潛在的騙租騙購行為扼殺在搖籃中。

(五)加快我國法制的建設與完善

法律具有強制力，可以保障居民的權利與義務，是國家意志的集中體現，建立健全國家法律法規，使各項事業有法可依、有章可循。因此，在改革開放逐步深入社會發展的各領域時，加強法制建設是現實所需、民眾所盼，為了充分貫徹落實我國保障性住房制度，必須以國家的法律法規為依據，而現實情況大多是以政府下令頒發的辦法、紅頭文件、規定以及行政命令等形式出現，而民眾期待中的有關“住房保障法”從未面世，這種局面造成我國保障性住房立法的層次偏低，管理缺乏法律應用的嚴肅性與權威性。因此，當務之急在于加快我國保障性住房準入與退出機制的建設與完善，使我國保障性住房退出機制集時效性、權威性、統一性和可操作性于一身，徹底從法律淵源上改變我國保障性住房無法可依的現狀與尷尬局面。

四、結語

通過對大量實證文獻材料的研究分析，很多學者提到發展我國保障性住房的關鍵在于退出機制的建設與完善。長久以來，由于受實踐經驗缺乏、管理措施缺位以及可供參考的基礎性材料等方面的影響，我國無法對保障性住房申請者的申請條件、家庭收入進行準確甄別，使審核流于形式、走過場，若在未來的發展中，任憑制度怎么改，只要保障性住房的準入與退出機制不完善，以前存在的舊問題將仍會出現。因此，本文結合我國保障性住房建設實際，提出我國保障性住房退出機制建設的對策與發展思路。由于受筆者水平所限，加之我國保障性住房退出機制建設是一個動態發展的過程，所提對策有待接受實踐活動的進一步檢驗，在不斷的實踐中得到修正與改進，從而推動我國保障性住房退出機制朝著公平、高效、透明、合理的方向健康發展。

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