農民工市民化進程中的非制度障礙與制度性矯治

■王愛華

一、農民工市民化的現狀與困境

農民工，是隨著我國改革開放和城市化進程而出現的新群體。國家統計局調查結果顯示，2010年全國農民工總數為2．42億，其中外出就業1．53億人。數量龐大的農民工群體，對我國現代化、城鎮化和經濟高速增長起到了重要的推動作用。農民工雖然常年在城鎮務工經商，但他們并沒有直接轉化為城市人口，而是處在一種既非真正的城市居民亦非傳統農村人口的尷尬境地，即沒有完成市民化。所謂農民工市民化，是指在城市務工經商的農民工在自愿的基礎上，借助于工業化和城市化的推動，從農民身份轉變為市民身份，并獲得相應的社會權利與福利待遇，順利融入城市社會的現象和過程。一般認為，市民化主要包括四個層面的市民化:一是職業由次屬的、非正規勞動力市場上的農民工，轉變成首屬的、正規的勞動力市場上的非農產業工人;二是社會身份由農民轉變成市民;三是農民工自身素質的進一步提高;四是農民工意識形態、生活方式和行為方式的城市化。

目前，我國已具備了農民工市民化的基本條件，但我國農民工市民化尚處于低層次水平，農民工市民化進程明顯落后于城鎮化和工業化進程。據國務院發展研究中心2007年對勞務輸出縣301個村的調查，改革開放以來因外出就業累計實現遷移定居的農民工，只相當于目前外出就業農民工的1．7%。若按照這個比例計算，全國1．3億進城農民工中只有200萬左右的農民工，通過買房、結婚等方式獲得了城鎮戶口，他們中的8000多萬人雖然在城鎮居住半年以上，但都沒能夠在城市獲得合法的市民資格、平等的待遇和實現安居樂業，即沒有實現市民化。國家統計局2012年公布的數據顯示，中國內地2011年城鎮人口達到69 079萬人，城鎮人口首度超過農村人口，達到了51．27%，但這些數據中包含了在城鎮居住6個月以上，但仍未獲得城鎮戶口的以農民工為主的人群。農民工市民化，業已成為當前影響經濟社會發展的重要問題，引起了社會各界的廣泛關注和討論。黨和政府對農民工市民化問題非常重視，近年來出臺了一系列改革政策和措施來推動農民工市民化進程。2010年中央一號文件指出:“深化戶籍制度改革，加快落實放寬中小城市、小城鎮特別是縣城和中心鎮落戶條件的政策，促進符合條件的農業轉移人口在城鎮落戶并享有與當地城鎮居民同等的權益。”并特別要求，“采取有針對性的措施，著力解決新生代農民工問題”。這些政策與措施的實施，對農民工市民化起到了一定的推動作用，但是由于農民工市民化相關的制度沒有得到根本的改變，文化心理等非制度因素積弊甚深，當前我國農民工市民化仍然進展緩慢。隨著我國城鎮化進程的加深，越來越多的農村人口需要轉為城鎮人口，“十二五”期間我國必須加快農民工市民化進程，盡快“讓農民工成為歷史”。中國發展研究基金會在《中國發展報告2010:促進人的發展的中國新型城市化戰略》中，提出了我國新型城市化的戰略目標:從“十二五”開始，用20年時間解決中國的“半城市化”問題，使我國的城市化率在2030年達到65%。據此估算，未來20年內我國農民工及其家屬的總人數將超過4億，未來我國農民工市民化的任務將更加艱巨、更加繁重。

二、農民工市民化中的非制度障礙

目前學術界對制度性因素關注頗多，研究也比較深入，對非制度性因素的關注相對要少一些，尤其是對非制度因素和制度因素之間的關聯、互動研究比較匱乏。農民工市民化非制度障礙，主要體現在以下幾個方面:

(一)農民工生活方式與思想觀念落后

農民工城市化不僅僅指農民工職業非農化和身份的城市化，更是指生活方式、文化價值、社會心理等層面的城市融入。“城市區別于農村，一個重要的方面，就是城市中流行的價值觀念不同于農村。從現代化的角度而言，城市的各種價值和觀念，如消費觀、認知模式、潮流、交往模式等都要比農村開放、‘先進’，而農村則被賦予了傳統、落后和封閉的特征。農民工進入城市后，要真正的從農村人轉變成文化人，就應該具有和城市人一樣的價值觀念，認同和接受城市的價值，并在實踐中體現城市的價值觀念?！钡怯捎谵r民工思想相對保守、落后，長期以來形成的農村生活模式和思維觀念，很難通過相對短暫的城市生活獲得根本的改變，根深蒂固的農民意識、土地情結和過客心理，成為農民工城市化進程中最主要的觀念障礙，使農民工進入與城市社會深層的疏遠和隔離狀態，無法實現真正的城市融入，只能被動地游走在城市生活的邊緣。

(二)農民工自身素質偏低，難以適應城市生活

農民工整體素質偏低，是其實現城市融入的一大障礙。這些素質主要體現在三個方面:一是文化素質，二是職業技能，三是心理素質。2006年，國家統計局對全國農民工生活質量進行調查的結果顯示:農民工中文盲、小學、初中、高中和大專及其以上文化程度的比例，分別為2．57%、2．74% 、52．04%、26．67%和 5．98%。而對企業的調查顯示，87．7%的新增崗位要求具有初中以上的文化程度，其中，23．8%的崗位要求達到高中以上文化程度?？梢姡r民工整體文化水平不高，無法滿足新型城市化對勞動力素質的要求。

在職業技能方面，絕大多數農民工在進城之前都沒有參加過專業技術培訓，沒有一技之長，職業技能水平較低，這就導致他們競爭力弱，就業空間狹小，難以找到工作環境好、有技術含量、收入相對較高的工作，而只能從事以簡單體力勞動為核心特征的一些工作。同時，目前針對農民工開設的職業教育培訓機構，也存在師資力量薄弱、政府投入不足、覆蓋面不廣、培訓針對性不強等缺陷，對農民工就業幫助有限，整個農民工就業市場呈現出就業環境差、職業層次低的局面，嚴重阻礙了農民工市民化的進程。

一些研究認為，農民工在文化心理層面也屬于弱勢群體，對市民化進程產生了不可忽視的阻滯作用。職業和身份的割裂，導致農民工在自我身份的認同上存在著模糊性、矛盾性和不確定性。大多數農民工在城里人和農村人兩種身份間掙扎、糾結，逐漸形成過客心理和邊緣化心理，并進一步產生自卑感和與城市之間的疏離感。與第一代農民工相比，新生代農民工融入城市的愿望更為強烈，但他們職業期望高，心理適應能力差，又缺乏第一代農民工吃苦耐勞的精神，更容易在遇到不公正待遇后產生強烈的挫折感，個別人甚至會實施一些違法犯罪的極端行為，給城市治安造成負面影響。

(三)農民工社會資本積累不足，拓展空間有限

第一個將社會資本概念引入社會學研究的人是布爾迪厄，他認為資本可以分為經濟資本、社會資本和文化資本，社會資本是基于社會關系網絡的可資利用的實際和潛在的資源集合。當前，我國農民工市民化進入“經濟接納、社會拒斥”的僵持階段，農民工社會資本缺乏是重要的原因之一。有研究認為，農民工擁有的社會資本的多少，社會關系網絡的規模與質量，特別是其關系網絡中可動用的社會資源的性質，對于農民工城市融入具有決定性作用。農民工社會關系網絡大體具有三個特點:一是規模較小，社會資本積累有限。農民工社交圈子比較小，圈子內大多都是農民工，同質性比較高，網絡資源含量較低，難以在城市中積累起豐厚的社會資源。二是自我封閉，開放性不夠。由于居住空間和生活狀態的邊緣化等各種原因，農民工他們更愿意與自己的親友或者從農村來的老鄉交往，較少和城市社區居民進行交往，因而呈現出封閉性、內傾性等特征，開放程度不夠。三是形式單一，缺乏正式社會支持網絡。農民工的社會關系網絡主要以非正式的社交網絡為主，比較松散的親友團、老鄉會等非正式組織是其交往的常見形式，一半以上的農民工從未與任何正式組織打過交道或加入任何形式的組織。

(四)城市居民對農民工存在社會歧視

農民工市民化的社會歧視障礙主要表現在三個方面，一是認知歧見。如城市居民認為農民工不講衛生，素質低，不遵守規則，破壞了城市的秩序，搶奪了他們的飯碗，影響了市民的生活，因而對農民工充滿了鄙視和抱怨。部分城鎮政府也存在認知偏差，僅僅把農民工當做城鎮經濟發展過程中所需要的廉價勞動力來對待，認為農民工會給城市管理帶來無法承擔的成本和難以控制的風險，因而對農民工市民化采取一些有形或無形的限制性措施。二是對農民工形象的污名化建構。社會學家孫立平指出，在我國城市中，對農民工的污名化過程相當普遍地存在著，貼標簽是污名化常見的操作方法，骯臟、粗魯、不文明、不禮貌、偷雞摸狗、愛占小便宜等等標簽，被有意無意地貼在農民工的身上。少數農民工的違法犯罪行為，以及部分農民工為保護自己的合法權益而采取的極端行為方式，很容易就被城市居民放大到農民工群體身上，在一些城市居民的心中，農民工甚至直接被貼上了“容易犯罪”的標簽。一些新聞媒體對農民工或顯或隱的歧視性報道，更是放大了污名化的社會效應，對農民工形象產生了難以根除的負面影響。三是城市居民對農民工的行為歧視。隨著新生代農民工大量涌入城鎮，城市居民對農民工的認知和態度與過去相比有所好轉，但在日常生活與社會交往中對農民工的抱怨和排斥仍然比比皆是。如對農民工使用歧視性稱呼，不愿與農民工過多交往，或者交往過程中不自覺流露出對農民工的人格歧視等。社會歧視反映了現代城市對農民工“經濟接納、社會拒斥”的雙重態度，加深了市民和農民工之間的“區隔”效應，使農民工始終被拒斥于城市主流生活之外，日益邊緣化，從而加大了農民工對城市認同、適應和融入的心理成本，嚴重地阻滯了農民工市民化進程。

三、應對路徑:非制度障礙的制度性矯治

(一)非制度障礙需要制度性矯治才能從根本上得以清除

針對農民工市民化的非制度障礙，人們提出了許多應對方案。有人認為，“加強兩個群體(農民工群體和城市居民群體)的感情溝通才是減少沖突的基本原則”。還有學者指出，推進農民工市民化要加強學習和宣傳，消除財政無力負擔和讓農民工進城會增加經濟和社會不穩定因素的認識誤區。更有學者提出，要充分發揮大眾傳播媒介的宣傳教育功能，向農民工傳播科學文化知識、工作生活技能、城市生活方式和價值觀念，并引導市民以平等的態度對待農民工。有人建議通過舉辦農民工或外來務工者聯誼會，專家、學者到農民工中間辦講座，明星、藝人與農民工開展交流甚至搞農民工喜歡的明星歌友會等形式，將農民工的心理問題在輕松、愉快的審美氣氛中得到疏導和解決。這些方案都是制度之外的解決方案，毫無疑問對農民工市民化具有推動作用。但是，對各種非制度性障礙的非制度性矯治只能起到遠期的、輔助性的作用，因為非制度性障礙的本質是社會排斥，社會排斥根基于強勢群體與弱勢群體的分野，非制度性方案可以模糊強勢與弱勢的分野，卻不能從根本上改變這種分野。如果不從制度上推動農民工社會身份、經濟地位、政治地位的根本改變，各種顯性隱性的歧視必將長期存在。制度性矯治和非制度性矯治雙管齊下，并以制度性矯治為重點，才是改變、減少甚至最終消除城市居民對農民工歧視、排斥的根本策略。

(二)政府在破解非制度障礙中應承擔起主導責任

農民工自身素質不高、努力不夠、城市居民現代性不足和包容性不夠，一直以來被視為農民工城市融入非制度障礙的根源，因而矯治方向大多著力于個體努力和民間行動，政府行為反倒退居其次。非制度障礙的制度關聯提醒我們，制度因素是解決非制度障礙的基石。在借助個體與民間組織力量的同時，政府應該自覺承擔起制度性矯治的責任。首先，在非制度障礙的破解中，政府必須擔負起主導性的責任，改變放任自流或者主要依靠城市化主體自身和民間力量的局面。其次，政府必須轉變思路，矯正以傳統與現代、先進與落后這種二元劃分路徑來制定城鎮化、市民化制度與政策的模式，在制度制定與改革中給予農民工平等的公民權利和待遇。有關政府部門要更多地從關注與保障農民工生存權和發展權視角，來考慮農村人口轉移問題，而不是主要站在“老市民”本位利益的立場上和城市自我發展的角度，來規劃所謂“城市化”的發展。再次，政府要承擔搭建有利于非制度障礙消除的制度框架、提供具體可行的制度性矯治方案，并付諸實施的責任。

(三)非制度障礙的矯治必須大膽進行制度創新，加強針對性

針對農民工市民化的非制度障礙，目前應該著重在以下幾個方面嘗試制度創新。第一，針對所謂農民工思想觀念落后、土地情結和小農意識嚴重等問題。需要創新土地制度，嘗試允許農民工“攜地市民化”，即在農民工不放棄土地的前提下，允許農民工轉換為城市居民，享受部分或者全部市民待遇，在規定年限之內完成市民化過程，適應城市生活之后再退出土地。農民工無法改變土地情結和小農意識的根本原因，在于現有的土地制度和社保制度無法給他們提供安身立命的基礎與保障。當土地權益屢屢受損、社保福利無法保障的前提下，希望農民工開明、大膽、具有發展眼光地放棄土地，自覺完成市民化是毫無道理的，而“攜地市民化”是解開這一癥結的有益嘗試。第二，通過培訓體制建設和公共政策導向，加強對農民工在文化素質、職業技能等方面的公共培訓，著力提升農民工自身素質。特別是要制定具有針對性和前瞻性的全國農民工培訓規劃，并設立專門機構全力落實。針對目前各地培訓資金投入不足的情況，中央財政應該安排農民工培訓專項資金，各級政府財政按照一定比例安排配套資金，對參加培訓的農民工進行補貼，以此改變農民工因資金、精力不足等原因導致的培訓積極性不高的局面。第三，改革住房制度。嘗試為農民工建立住房公積金制度，將在城市工作穩定、居住一定年限的農民工納入城鎮住房保障體系，合理規劃，加大經濟適用房、廉租房建設和對農民工開放的力度，避免出現農民工居住邊緣化、孤島化局面。這樣，一方面，能夠使農民工過上有尊嚴的生活，另一方面，可以改善農民工與城市居民溝通交流的環境，促進農民工社會資本的增加，提升農民工城市融入程度。第四，城市居民對農民工的歧視集中效應是深層制度誘因的現實體現，農民工在城市生活等多方面遭受的排斥，其根源可以追溯至“城鄉分割”的治理體制。戶籍制度是城鄉分割體制的核心支撐。當前進行戶籍制度改革的迫切任務，一是要逐步根除以投資、買房、人才準入等形式存在的隱性戶籍門檻;二是要在無法立即實現城鄉戶籍制度完全平等化一體化的前提下，先給予常駐農民工城市戶籍，使其獲得平等的市民身份，并在此基礎上先放開就業限制，讓農民工在城市完全實現其政治參與和社會管理的權利，與戶籍相關聯的其他社保福利，可以在農民工工作一定年限之后再一并給予。雖然這仍是一種制度妥協，但至少它可以給農民工有尊嚴的身份象征，打開農民工提升經濟地位和話語權力的通道，使農民工市民化的目標變得更為明確、清晰，更有操作性，增強農民工市民化的意愿和信心，有助于消除城市群體和農民工群體之間的隔閡與歧視。最后，制度體系的復雜性和制度關聯的緊密性，意味著不可能單靠某一種制度的創新改革就能解決農民工的城市融入問題。必須對相關制度進行分類整合、重點突破，政府、農民工、企業、城市居民以及民間力量共同作用，才能真正消除城鄉隔閡，從而完成農民工市民化任務。

[1]韓長斌．中國農民工的發展和終結[M]．北京:中國人民大學出版社，2007．

[2]韓?。{查中國農村[M]．北京:中國發展出版社，2009．

[3]劉清華．城市農民工市民化的制度滯阻與政府責任[D]．西安:陜西師范大學，2011．

[4]歐陽慧．“十二五”時期推進農民工市民化的思路建議[J]．宏觀經濟管理，2010，(5)．

[5]梁波，王海英．城市融入:外來農民工的市民化——對已有研究的綜述[J]．人口與發展，2010，(4)．

[6]常勤毅．從走出、融入到融合:農民工市民化進程中城市融合的研究綜述及其思考[J]．寧波大紅鷹學院學報，2010，(1)．

[7]劉傳江．中國農民工市民化研究[J]．理論月刊，2006，(10)．

[8]劉萬云．大眾傳媒在農民工市民化進程中的作用[J]．新聞愛好者，2011，(7)．

[9]王桂芳．城市農民工市民化問題研究綜述[J]．中共山西省委黨校學報，2008，(10)．