中外合作辦學行政監管體系構建初探

李明瑤 黎 新

(吉林廣播電視大學,吉林長春 130022;吉林財經大學,吉林長春 130022)

我國教育國際化趨勢日漸明顯,中外合作辦學事業在我國政府的積極倡導和鼓勵下,如星火燎原之勢發展壯大,辦學機構迅速增多。據教育部一項不完全統計,全國中外合作辦學機構和項目從2002年至2006年初,從原先的600余所規模①翻了一番,已達1300個左右②,合作辦學的性質也由 “是對中國教育事業的補充”轉變為 “是中國教育事業的組成部分”③。然而,伴隨中外合作辦學迅猛發展的同時,一系列相關問題也隨之產生。本文試圖對我國中外合作辦學的行政監管體系構建,做一個探索性的研究。

一、中外合作辦學行政監管的理論范疇

1、中外合作辦學行政監管的定義

中外合作辦學行政監管,是指中外合作辦學主管機關運用行政對中外合作辦學提供的教育服務和對中外合作辦學機構等教育服務主體權力及其行為,依法實施的監督和管理活動。其含義包括：(1)我國的教育行政監管機關是中外合作辦學行政監管的主體,其實質是國家行政權力在教育服務領域的運用和實施。(2)中外合作辦學的設立、相關教育活動以及參與教育服務活動的主體,是中外合作辦學行政監管的實施對象。(3)其的目的在于保護合作辦學機構和受教育者的合法權益,維護正常的教育服務秩序。

2、中外合作辦學行政監管的法制基礎

中外合作辦學作為我國教育服務領域的一個新生事物,有其特殊性。其本身所具有的教育公益性和內在風險性決定了政府必須對其實施監管。主要包含了監管自身的合法性及監管行為的合法性兩個方面的法律含義。也就是說,監管是由法律直接賦予或授權實施的,其監管程序和內容都具有實質的正當性,必須依法進行。

行政監管是建立在法律基礎之上的一種制度安排,是為了保護公共和社會免受跨境教育服務所可能產生的損害而產生和存在的。其所具有的相應社會責任和對優質教育資源的特許獨占性,決定了政府對其實施行政監管成為一種必然。

3、中外合作辦學行政監管的必要性

首先,中外合作辦學體制基礎的獨特性需要監督。教育安全是國家總體安全的重要組成部分,我國高等教育在國際競爭中尚處于初級階段的地位,高等教育領域意識形態斗爭將出現前所未有的復雜性,維護教育主權的任務十分艱巨。

其次,中外合作辦學主體的 “有限理性”④需要監督。主要表現為,在法規政策的執行過程中,中外合作辦學主體素質和能力的有限、信息的有限和不對稱,而信息的不對稱又與中外合作辦學政策環境的不確定性有著必然的聯系。

第三,發展階段的不成熟離不開行之有效的監督。主要體現在我國現代教育制度尚未建立及法人治理結構尚不完善兩個方面。為了實現中外合作辦學的平穩發展和有序競爭,強有力的行政監管就顯得十分重要。

4、中外合作辦學行政監管的原則及功能

中外合作辦學行政監管能否實現預期的目標,將受到政治、經濟、行政等諸方面體制的綜合因素影響,所以必須遵循一定的原則。主要內容包括：(1)法制保障原則。(2)行政監管主體監督權的依法獨立行使原則。(3)公開、公正、公平的原則。

其監管的功能主要有：(1)對中外合作辦學法規政策制定和執行的改進與完善功能。(2)預防和彌補中外合作辦學過程中出現失效、低效的功能。(3)確保中外合作辦學宏觀和微觀目標得以實現的功能。

二、中外合作辦學行政監管體系的現狀分析

1、監管理念的確立。我國七、八十年代,隨著改革開放的不斷深入,有著“不出國的留學”美譽的中外合作辦學機構和項目不斷增多,相關問題也隨之顯現。1993年,原國家教委發布了《關于境外機構和個人來華合作辦學問題的通知》,通知對中外合作辦學采取積極態度。至此,我國確立了 “積極慎重、以我為主、加強管理、依法辦學”的中外合作辦學監管理念。

2、監管機構的設立。國家在教育部設立國際合作與交流司,統一履行全國教育外事工作的職責;地方則按照區域平衡、有效監管的原則,在各省、自治區、直轄市的教育行政部門設立國際合作與交流處,負責各區域的教育外事工作。為適應我國加入世界貿易組織新形勢的要求,2003年12月,教育部又專門成立教育涉外監管處。其隸屬于國際合作與交流司,按國家授權履行教育涉外監管職責。

3、法規政策逐步形成。目前的中外合作辦學政策法規,是以1982年《憲法》為基礎,先后頒布了 《關于境外機構的個人來華合作辦學問題的通知》 (1993年6月30日)、《中外合作辦學暫行規定》(1995年1月 26日)、《中華人民共和國中外合作辦學條例》(2003年 3月 1日)、《中華人民共和國中外合作辦學條例實施辦法》(2004年6月2日)和 《中外合作辦學評估方案 (試行)》(2009年7月 15日)等重要政策法規。《辦學條例》及 《實施辦法》的出臺,標志著我國中外合作辦學法制化階段的到來。

4、行政監管體系研究現狀。縱觀中外合作辦學近十年來的研究情況,絕大多數研究者多是從教育管理的角度去看待中外合作辦學,研究的是教育過程問題,少有從政府管理者的角度去看問題。而入世之后,對我國沖擊最大的首先是政府管理。教育的全球化和國際競爭力面臨新的、更大的挑戰,尤其是高等教育,要落實好科學發展觀,實現《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010-2020年)》中的即定目標,進一步研究中外合作辦學行政監管體系的構建,加強中外合作辦學管理者的執政能力,就顯得尤為重要。

三、中外合作辦學行政監管體系中存在的問題

現階段,中外合作辦學尚未建立完整的監管機制,法規的有關條款也未對監管問題作具體規定,尤其是在質量保證、財務審計、外籍教師的任用標準等方面更是缺乏完整的監管制度。存在的主要問題有：

1、規則亟需完善。《中外合作辦學條例》實施已近十年,但許多關鍵的配套法規政策尚未出臺,具體的操作規則也很缺乏。

2、監督約束機制缺乏。即對監管機構自身的監管,尚無統一、有效的監督機制。

3、執法處罰方式不清。《辦學條例》中關于監管的方法、指標、執法手段等內容沒有做出明確具體的規定,致使法規政策在執行過程中,監督檢查力度明顯不夠。

4、社會評價體系亟待建立。《中外合作辦學評估方案(試行)》公布三年多來,雖明確了對外國教育提供者的教育質量的評估認定標準,但如中外合作辦學項目的畢業學生就業率、學生工作單位對畢業學生評價、畢業學生對中外合作辦學項目培養質量的評價等主要環節,并無明確統一的實施細則,未能有效地推進社會評價體系的建立。

5、監管人員結構不適應現階段中外合作辦學行政監管要求。在監管人員的配備上,比較突出的問題是專事合作辦學監管的專職人員和懂現代教育管理和法律的復合型人才較少,相反,既制定教育政策又進行監管的政監合一人員以及具有傳統教育管理思想的管理人員較多,致使真正掌握現代涉外教育監管理論的人才和專家隊伍沒有真正建立起來。

四、構建中外合作辦學行政監管體系的措施選擇

筆者認為,構建并進一步完善中外合作辦學行政監管體系,可以從以下五個方面考慮：

1、制定中外合作辦學行政監管體系的近期與中遠期改革目標

(1)近期目標：構建中外合作辦學行政監管體系基本完成,中外合作辦學進入規范化發展階段。爭取用三到五年的時間,全面落實《中華人民共和國中外合作辦學條例》和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010-2020年)》中關于擴大教育開放的文件精神,加強管理與引導,辦好若干具有示范作用的中外合作辦學機構和辦學項目,積極引進國外優質教育資源。

(2)中遠期目標：基本完善中外合作辦學行政監管體系,中外合作辦學事業得到穩步推進。再用三到五年時間,到2020年前后,完成好國家教育十二五發展規劃中擴大教育開放的目標任務,建立更加科學、合理的中外合作辦學行政監管體系,使中外合作辦學實現可持續發展。

2、轉變中外合作辦學行政監管理念

實現四個方面的逐步轉變：(1)從單一的行政管理到依法監管的轉變。(2)從他律監管向他律與自律監管相結合的轉變。(3)從無限監管到有限監管的轉變。(4)從分級監管向集中垂直監管轉變。

3、建立高效公正的中外合作辦學行政監管機構

一是合理界定中外合作辦學行政監管的范圍。二是建立強有力的中外合作辦學行政監管機構,避免與政府其他部門間的職能重疊。三是明晰監管規則。四是形成有實效的監督制約體系。五是實現監管人員配備的專業化和專家化。

4、建立科學有效的社會評價體系

可以從三個方面著手實踐：一是組織獨立于管理者和被管理者之外的第三方機構,定期對中外合作辦學機構和項目進行整體評估,并將評估結果及時向社會公布;二是成立專門的維權機構,結合教育部“兩個平臺” 和“兩個機制”建設⑤,跟蹤解決中外合作辦學過程中出現的權益問題;三是倡導社會責任感強的主流媒體,對中外合作辦學中,辦學影響大、辦學效益好的機構和項目,進行持續關注、報道,樹立示范典型,以積極正面的視角,引導公眾輿論對中外合作辦學的重新認識,促進其良性發展。

5、制定適應發展的中外合作辦學法規和政策

首先,在中外合作辦學教育政策制定上,實行 “松緊得當”的政策。一方面,涉及意識形態領域的跨境教育,要違法必究,從嚴把關;另一方面,應加大引進那些包括前沿學科、先進技術等國內急需或空白教育資源,簡化審批過程,吸引境外知名學校,教育和科研機構以及企業,合作設立教育教學、實訓、研究機構或項目⑥,實現共贏。

其次,要加強法規和政策的延續性和可操作性。通過對中外合作辦學機構和項目的評估、評價,及時總結中外合作辦學過程中出現的問題,有針對性地制定出臺相應法規政策及配套實施細則,讓中外合作辦學過程中的各項行為得到有力規范,做到有據可依,將管理者的主觀隨意性降至最低。

第三,政策法規的制定要充分考慮區域經濟特點,因地制宜地設立中外合作辦學高校試點,為國家發展戰略提供智力支持和人才儲備。高等教育是中外合作辦學中的重要環節,高等學校在國家社會、經濟發展中的重要作用也顯而易見。例如國家在振興東北老工業基地戰略中,可以考慮結合其所擁有裝備制造業、石油化工業、冶金工業、高新技術產業、農產品加工業等一批優勢產業和舉足輕重的骨干企業的區域特點,在有條件的高校設立所需中外合作專業,以更加開放、寬松的政策為引導,以高校的師資、科研實力為依托,為東北老工業基地的轉型和發展,引進先進技術,培養與W TO接軌的國際化人才。在取得成功經驗的基礎上,逐步擴大推廣范圍,使產業需求與普通家庭對于優質教育資源的需要結合起來,這無疑將是一個多方共贏的結果。

注 釋：

①鄔大光、林莉著.危機與轉機：W TO視野中的中國高等教育[M].廈門大學出版社,2004.

②中國教育報,2006-02-05[N].

③中華人民共和國中外合作辦學條例[A],教育法法規條例匯編,教育科學出版社,2004年版[C].

④赫伯特?西蒙著,管理行為 [M].機械工業出版社,2007.

⑤中外合作辦學評估方案(試行),2009-7-15.

⑥國家中長期教育改革和發展規劃綱要 (2010-2020年),2010年7月29日

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