學校本位管理及其實施成效之研究

鄧

(福建江夏學院,福建福州 350108)

從查閱諸多國內外教育改革文獻可發現,盡管各個國家或地區在教育各層面上分權化的程度及授權的主體對象不一,但以個別學校為單位,借由決策、權力之再分配,作為激發、維持改進的主要手段,作為有效促進學校效能的重要機制可說蔚為風尚。本文采用文獻分析法,首先探究學校本位管理所植基之理念及其各種不同運作型式,對學校本位管理之分析架構,收集相關研究,對其實施成效加以評析,最后提出若干建議,以供學校本位管理推動實施之參考。

一、學校本位管理的涵義與基本假定

1、學校本位管理的涵義

學校本位管理是一個簡要、相對且概括式之術語,其意義之分歧與不易捉摸呈現在各種常見的別稱上,諸如：地區本位管理、參與決策、學校本位自主、分權化管理、共享決策、權威下放、學校本位決策、學校中心管理等,盡管用語琳瑯滿目,且其實際運作的型式與側重層面亦略有所異,但本質上卻一致強調學校居于教育改革中的核心地位,不再視學校為被外力改革的客體而是教育改革的主體及主動的參與者,本文為行文方便則以學校本位管理泛稱之。

2、學校本位管理的基本假定

學校本位管理深受現代經濟領域諸多管理思潮及原理所影響,如市場化自由主義、新管理主義、后福特主義、市民主義及殊途同歸原理等,肯定各個學校皆有其不同特性與需求,若采用標準化結構管理不但不切實際,亦難收實效,唯有透過分權化、專業化、參與式的管理結構與績效化的競爭機制才能整體促進學校效能。學校本位管理所隱含的假定：只要透過行政系統的革新就能同時在學校教育的行政與教學系統上雙雙收效,然這樣的推論是否過度簡化且輕忽教育過程的復雜性,實有待相關研究的證實。

二、學校本位管理的型式

學校本位管理涵意之分歧不但顯現在各種別稱上,在實務上不同國家或分權化較濃之同一國家內不同地區所建構的學校本位管理制度,亦常因背景因素、歷史文化、改革緣起之不同,而有各種不同型式的設計。

1、行政控制型式：校長決定

行政控制型式的學校本位管理是將上級教育行政當局部分的決策權轉移給學校校長,校長擁有被授權事項的最終決定權,即使家長和教師透過管理委員會參與決策,但僅具咨詢、建議的功能,故此一管理型式仍具有一定程度的科層色彩,校長可能扮演上級行政權威的代理人,唯與未獲授權之前相比,學校層級獲得更多行政管理的自主權。

2、專業控制型式：教師決定

學區或上級教育行政當局將決策權轉移至學校層級,同時要求學校層級的決策過程需由校長與教師共同分享,甚至教師左右更多的決策過程,而決策的形成則采用共識決或投票表決,此一管理型式是假設教師最接近學生,應具有最適當的知識做決定,透過參與決策的過程,有助于提升教師的專業承諾,以便獲致更高的效率與效能,且能有較好的產出。

3、社區控制型式：社區成員決定

建立社區控制型式的學校本位管理旨在伴隨著顧客的滿意而大幅擴增對父母和社區的責任,此是奠基在學校的課程應該直接反應出父母或社區價值偏好的前提上,雖然學校專業不盡然認同此一作法能真正反映出應有的價值偏好,但以多數父母、社區成員組成的學校審議委員會,透過課程、預算、人事權的決策大大提升他們的影響力。社區控制型式的學校本位管理主要是父母和社區成員掌控學校的管理,然而有另一種直接由學校對社區負起績效責任的社區控制型式,就是賦予家長學校選擇權,例如在英格蘭即建議家長學校選擇權成為學校本位管理發展中的一部份。

4、均衡控制型式：父母、教師均衡地決策

此種型式企圖實現社區控制和專家控制型式管理之目的,不但希望教師的知識在學校關鍵決策上能獲得較好的運用,且能對家長和社區負起更多的責任,均衡控制型式基本上假定教師專家在學校教育孩童過程中,父母若能扮演良好的伙伴角色,教師很樂意對父母和社區的價值偏好加以回應,此亦假定父母與教師皆能在課程、預算、人事等重要事務決策上貢獻知識,與此型式有關的學校審議委員會成員,其中學校教師職員及父母社區成員各半,一樣擁有決策權。

三、學校本位管理實施成效分析

1、決策彈性

對于學校本位管理能否促進學校決策彈性以回應當地需求,若僅從收集文獻結論實難以論斷,雖然理論上透過分權化之本位管理可促使學校決策彈性化、增進對在地需求之回應力,但此策略在決策彈性上的實施成效主要還是取決于：(1)哪些決策事項真正被授權下放;(2)在科層官僚體制下學校被賦予多少斟酌的空間;(3)權力如何被分配(型式);(4)實際運作的情形。

2、領導角色

在分權化的學校本位管理策略下校長的角色基本上產生了幾方面的轉變：(1)工作負擔的增加;(2)管理角色的偏重;(3)領導型態的轉變;(4)倫理議題的突顯。就工作負擔與角色轉變而言,學校本位管理通常在課程、財政及人事方面賦予學校更多自主的空間,然從有關學校本位管理各種型式的描述可知,無論何種型式的設計,校務最終依賴校長的擘劃推動,因此,在未施行學校本位管理之前業已存在的工作及責任并未減少,益以新增的權責及分享決策過程中可能產生的意見分歧,校長花費更多時間在處理相關事務及溝通協調上是可以預見的,且隨著管理負擔益形沉重,相較之下校長教學領導的功能亦漸次式微。而此一情形亦顯現在參與分享決策過程的教師身上。此外,就領導型態而論,校長的角色在此一管理趨勢下更加復雜、要求更嚴苛,亦迫使校長必須轉變領導的觀念與型態,除對分歧的價值要更加警覺外,亦須多方考慮內外顧客的需求。

3、變革能力

對于學校本位管理擴增學校變革能力,從所收集的證據顯示,學校本位管理不必然能強化學校的變革能力,若學校委員會、校長及父母所重視的優先事項相仿,則較易獲致充分支持而進行變革,但對外在改革的反抗往往強化了學校內部現狀的維持。其實諸多有關學校革新文化之研究顯示,實在沒有理由相信僅讓教育者曝露在新知或政治力下即可重塑學校組織結構,或無礙地推行新的變革方案,若未能掌控改變學校運作者的心智、情感與基本假定,通常革新措施會快速地被現行文化所吞蝕。歸結相關學者之見解,可發現阻礙學校本位管理實施后可能為學校革新帶來契機的因素,約略有下列四個層面：概念層面、制定層面、運作層面和人員層面。

4、教育競爭

對于學校本位管理是否促使學校間的競爭擴大,從歸納的研究報告中,答案似乎相當的明確,主要是一方面授權學校自主管理;另一方面希望借此競爭機制來提升教育的品質,因此,學校本位管理若伴隨著市場化的設計,自然無法免除適者生存的律則,如果學校營運經費悉依學生注冊率而定,則學校彼此間競逐有限的資源將異常激烈,優勝劣敗的現實將迫使學校更加注重管理與市場的重要性,因而可能忽略了真正教育的本質,另是否亦會衍生部分無法選擇學校之學生受教條件的不公?加深社會階層化的復制?甚至造成學校彼此間資源共享理想的破滅?凡此,基本上除涉及管理哲學的改變外,亦關乎教育本質的認定,我們到底能否將教育等同企業般加以看待?又該如何因應市場因素帶來的失能與負面結果?在伴隨著市場化的本位管理趨勢下,諸多問題仍待思索理清。

5、公平利益

學校本位管理可能產生的公平爭議多為概念或理論推演的結果,就參與分享決策的人員而言,可能忽略了少數族群的聲音與需求;而就公私立學校的競爭優劣勢而言,似乎亦陷公立學校于不利之地位。其實公平正義向為教育者及父母所關注,從諸多研究,乃至近來結合學生背景特性、學校教育過程及學生成就之學校效能研究,可發現入學機會的均等、資源的充足適切、教育過程的努力及其他許多條件,間接直接對學生之成就表現具舉足輕重的地位,對教育的公平影響甚多,而實施學校本位管理后不可避免的學校在各方面的差異性將更大,但多元差異往往意味著更不公平,誠如前述,如果再伴隨著市場化的設計,適者生存的現象將更加明顯,政府若乏適當的介入策略,則對弱勢者將更為不利。

四、建議

綜上所述,學校本位管理并非萬能,顯然仍有諸多瑕疵有待改進,以下玆就本研究所得提出幾點建議,供推動類似學校管理策略之參考：理清權責關系、明訂自主范疇;加強組織再造、推動知識管理;轉變領導型態、強化成員理念;環扣變革歷程、加強組織學習;落實授權增能、力行績效責任;實施視導評鑒、建立獎懲機制。

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