政府介入社區物業管理的路徑選擇
——以和諧社區治理中政府職能“正位”為視角

劉 媛

政府介入社區物業管理的路徑選擇
——以和諧社區治理中政府職能“正位”為視角

劉 媛

社區物業管理作為一種準公共產品是構建我國和諧社區的重要一環，一定程度上需要政府介入。從和諧社區治理的角度看，在政府介入社區物業管理的途徑選擇中，物業管理市場建設是和諧社區治理的基礎，業主自治和物業主體互動機制是和諧社區治理的關鍵，政府承擔社區內公共服務、統籌物業管理和社區發展是和諧社區治理的保證。因此，在社區治理的過程中，需要著力研究政府介入社區物業管理的手段和方式。基于對物業管理和政府職能發揮現狀的分析，筆者從和諧社區治理的角度，從物業管理市場的建設、社區自治、社區公共服務等方面入手，提出了政府有限介入社區物業管理的對策建言。

社區物業管理；政府職能；有限介入

劉 媛，武漢大學政治與行政管理學院博士生，中南大學政治與行政管理學院講師。（湖北武漢 430072）

物業管理屬于準公共產品，是構建我國和諧社區的關鍵一環，其社會性功能要求發揮政府職能，然而物業管理的市場化趨勢同時又要求政府不能過度介入。基于當今城市社區模式的多樣性和復雜性，我國物業管理在操作上存在著諸多問題，在此種情況下，政府以何種角色憑借何種手段介入物業管理顯得尤為重要。本文以政府在和諧社區治理中的“正位”為視角，在分析物業管理和政府職能發揮現狀的基礎上，從物業管理市場的建設、社區自治、社區公共服務等三方面入手，提出了政府有限介入社區物業管理的三條建議。

一、問題的提出

改革開放以來，我國的社會結構分化與社會變遷成為時代主線，以社區為對象的社區治理活動逐步進入公眾視野并成為地方政治和社會生活的重大議題。社區治理的目的在于達成以公民為中心，面向公民需要的、積極回應外部環境變化的、促使地方發展具有活力的新型社會與公共服務體系。[1]這一體系的建立既包含社區自治的主題，也包含公民參與的主題，其遵循的原則和宗旨是如何解決公共權力的 “合法性”和公共服務的 “效率”問題。[2](P9)就其內涵而言，社區治理是指政府、社區組織、居民及轄區單位、營利組織、非營利組織等基于市場原則、公共利益和社區認同，協調合作，有效供給社區公共物品，滿足社區需求，優化社區秩序的過程與機制。[3](P7)因此，和諧社區的治理需要政府機構與公民組織之間的合作與協商，達到多元主體利益之間的協調。物業管理作為社區治理的重要一環，在協調社區關系、提供公共服務等方面發揮著至關重要的作用。

物業管理是一種市場化的社區治理模式，從其市場化經營模式來看，物業管理的市場性要求一個規范的市場秩序和規則；從其混合產品的性質看，物業管理兼具效用的不可分割性、消費的非競爭性和收益的非排他性。[4](P59)物業管理的這兩種特殊性質需要政府職能的跟進，物業管理成為政府在社區治理中職能發揮的重要內容，其具體表現在以下四個方面。

(一)建立規范化的物業管理市場需要政府發揮市場監管職能

伴隨著改革開放后的新型住房體制的改革，物業管理市場初步建立，然而轉型時期物業管理市場普遍存在著失靈現象，突出表現為市場壟斷以及競爭準入門檻兩方面，其產生原因除了房地產建設單位的固有壟斷地位外，還包括物管市場信息不對稱導致的物業雙方地位的不對稱。開發商的壟斷地位表現在物業管理企業掌握著社區以及業主的諸多信息，同時又擁有開發商的強勢“后臺”，物業公司成為社區治理主體中的強勢方。在這樣一種失衡的發展態勢下，社區就隱含著物業管理的不穩定因素，導致社區物業管理的惡性事件的發生。在市場選擇方面，“囚犯困境”證明個人的理性選擇存在著局限性，個人的理性會導致集體的非理性，并且市場和市場主體的發育不全、信息溝通不暢、基礎設施落后，決定了市場的理性選擇程度更低。物業管理市場的失靈現象突出表現在壟斷和限制競爭兩方面，由市場失靈而引發的矛盾需要政府的制度性介入，而政府的基本經濟職能包括制定和執行公共政策、實施宏觀經濟調控、制定市場規則并進行有效監督，滿足市場通過政府特定制度安排實現社會的集體理性的需要。[5](P69)因此，對物業管理市場的規范是政府基本經濟職能的重要內容。

(二)物業管理分配社區的公共資源需要政府發揮宏觀調控職能

社區物業管理是指物業管理企業受社區物業所有人的委托，按照物業服務合同約定以及國家有關的法律法規，通過對房屋及配套的設備、設施和相關場地進行專業化維修、養護、管理，并維護相關區域內環境衛生和公共秩序，為業主提供服務的活動。[6](P205)物業管理的管理對象是社區內的建筑、環境、設施及相關公共資源，是涉及業主利益的公共服務，物業管理領域最深刻的變化無異于產權的變化，不僅包括私財產,也包括公財產。[7]現代物業管理中的公財產因其所有權的不可分割性而產生了社區內的公共事務管理，社區內公共資源具有消費容量的有限性和使用的排他性，但在一定物業區域內的使用成員間不存在對抗性，業主可以共同享用而沒有矛盾，展現出俱樂部物品的特征，其產權并非完全的私有或公有，更加傾向于一種社團所有制，社團內所有成員均有享受屬于他的那一份財產的權利。物業管理因公共場地設施所有權的不可分割性而產生了物業管理領域內的公有產權，任何對公有物品、設施的使用或處置都會對物業區域內的全體業主產生影響。在社區公共資源的分配上，物業管理方處于治理的主動地位，業委會作為產權所有者往往因職責范圍的有限性難以發揮治理主體的作用，處于物業管理的弱勢地位，那么，如何保證社區的公共資源在分配和使用方面不受潛在的剝削呢？這就需要政府發揮宏觀調控的職能，引導物業管理市場的健康發展，打破可能形成的物管企業的壟斷地位，以保障業主的自由選擇權與財產使用權。

(三)物業管理涉及主體的多元化需要政府發揮社會管理職能

隨著社會轉型基本到位，基于利益和其他要素而形成的社區多元化格局已經基本確立，但是，社區治理秩序建構特別是物業秩序建構方面的觀念和能力卻還處于嚴重滯后狀態。[3](P15)當代的物業管理是一項極其復雜的系統工程，涉及諸多社會關系，包括開發商、物業公司、相關政府主管部門、社區居委會、業委會以及廣大業主等。社區居委會在社區治理的過程中發揮著基礎性作用，主要承擔著政府轉移給社會的部分社會管理職能；社區業委會是在物業管理區域內由業主代表組成的民間自治組織，承擔了業主的利益訴求和利益表達，同時監督物業管理公司運作的職責，對物業有關的重大事項擁有決策權，是社區治理中的一個關鍵性主體；物業管理機構分布在各個社區，是構建和諧社區的重要力量，然而就其性質而言，物業管理企業是以營利為目的的經濟組織，物業公司基于物業合同對小區及業主的活動進行管理，同時從所提供的物業服務中獲得盡可能大的經濟利益。

伴隨著經濟的發展和市場競爭的激烈,物業管理主體多元化特征逐步顯現，各利益主體交織在一起,構成了物業管理的復雜性，其間的矛盾也越來越突出。物業管理市場的失序，主要表現為物業公共品的供給無法滿足業主對公共品的需要，反映出市場機制中的契約失效。現實中產生的社區治理特別是社區物業秩序建構中的線性模式，其后果就是出現社區治理主體之間的零和博弈或治理主體缺位的現象，從而導致社會治理危機。[8]

從和諧社區治理的角度來看，社區治理實際上是一個不斷化解利益矛盾的過程。多元治理主體之間，在利益上必然有著各種矛盾和沖突。只有通過利益的協調，才能形成多元治理主體對公共事務的合作管理，從而使公共利益最大化。[3](P7)物業管理中產生的市場失序和治理失效現象，已經在一定程度上超出社會自組織的控制范圍，反映出社區物業管理需要政府發揮社會管理職能，明確社區各利益主體的管理職責和權限，調整社會利益關系，盡可能達到各主體利益均衡，進而實現社區的和諧共治。

(四)物業管理提供的準公共產品性質要求政府發揮公共服務職能

物業管理服務在一定程度上是一種公共產品，其固有的外部性屬性決定了物業管理在公共服務特別是公共物品的需求與提供方面的失衡。然而，市場主體普遍缺乏主動調節的積極性，即使市場主體愿意滿足公共服務的供給，也將付出難以承受的代價，引發物業管理在經營與運轉中的一系列問題。物業管理中公共服務的缺失已經超出了市場主體能夠調節的范圍，單靠他們難以解決物業管理服務中固有的矛盾，因而需要政府與市場主體間的協調合作，滿足和諧社區治理對物業管理服務的需求。在物管市場信息的提供方面，政府相較于物管企業及其他社區自組織有著顯然的優勢，相關資料顯示，政府控制的信息占社會信息總量的80%，各級政府在市場經濟運行中占據強勢地位。①這些因素決定了政府更能夠了解社區公共服務提供程度及需求方向，從而發揮公共服務職能協調社會各主體提供公共服務，滿足和諧社區治理的需要。

二、城市社區物業管理中的政府治理困境

在物業管理市場化改革的過程中，政府職能也隨之發生了轉變，在物業管理領域，政府的管理方式由行政性的直接提供方式逐步轉化為社會性的間接促進和引導方式。現代物業的管理方式是在業主自治的前提下，政府介入社區物業管理事務。雖然現今政府職能的轉變一定程度上適應了物業管理市場化、社會化的發展，政府和社會的合力正在形成，但在物業管理中的政府治理依舊隱藏著諸多問題，部分政府職能的缺失和錯位長期阻礙著物業管理的發展，其具體表現在以下三個方面。

(一)政府市場監督職能的缺位，物管市場缺少必要的制度供給

物業管理市場是改革開放后出現的新型市場，發展時間短，涉及主體多，市場發育不夠成熟，因此，缺少政府必要的制度供給極易產生市場混亂，引發物業糾紛。2003年國務院頒布的《物業管理條例》，以及之后中央和地方出臺的一系列法律法規，對物業管理市場和主體行為進行了一定的規范，然而由于部分法律法規缺少必要的配套措施，導致實施效果無法滿足物業管理的現實需要。

1.業委會制度安排

當代社區物業管理的基礎是業主自治，業主自治的治理主體是業主委員會，通過業主大會決定物業管理的重大事項并對物業管理服務進行必要的監督。與物業管理相關的法律條文針對業委會制度進行了相應的規定。《物業管理條例》規定，業主可以設立業主會議并選舉業主委員會，并且要求同一個物業管理區域內的業主，應當在物業所在地的地區、縣人民政府房地產行政主管部門或者街道辦事處、鄉鎮人民政府的指導下成立業主大會并選舉產生業主委員會。但現實情況是，在全國各大城市建立了業委會的社區比例非常小，業委會的建立和管理涉及政府、工商、民政、交通、市政、環保等行政主管部門以及小區所在人民政府等管理主體，若無相應的法律法規對各部門職能關系及流程進行規定，則在管理過程中易發生“踢皮球”、“尋租”等現象，增加行政管理成本，影響行政管理效果。從業委會的治理地位來看，《物業管理條例》賦予業主委員會的權利是有限的，缺少法律上的地位和權限，反之，《物業管理條例》對房地產開發商和物業公司的制約卻相當有限。規定上的差異顯然會對業委會職能的發揮造成影響，同時又由于社區管理的分散性，社區自組織的管理范圍狹窄，導致業委會難以實現業主的完全自治。

2.準入制度安排

隨著住房體制的改革，物業管理的市場性日益增強。然而，據相關調查顯示，至少有超過半數的物業管理服務市場受到房地產開發商的直接干預。在物業管理市場上通過規范的市場競爭取得物業管理服務項目的比例較低。[9]這些現象間接說明了政府的物業管理市場準入制度安排存在缺陷，需要進一步的修正和完善。

首先，物業管理的市場價格是由政府控制的，政府對物業服務費的限定使物業管理市場難以形成有效的競爭環境，在有限的物管價位標準下物管公司難以滿足部分社區的高端需求。同時，在僅需滿足基本需求的物管服務社區，業主憑慣性選擇支付成本較低的物管企業。然而，當今的市場準入制度并沒有為未達到最低標準的物業公司建立壁壘，低質物管公司可能因壓低的物管價格而降低物管服務質量，形成社區對物業服務高質量的要求和低標準管制價格之間的矛盾，造成物管市場的惡性循環。其次，政府缺乏對物業管理市場的有效管理，主要表現在政府缺少對房地產開發商介入物業管理領域經營的制度安排，導致開發小區物業管理受到房地產企業的壟斷，不僅影響企業間的公平競爭，還會造成資源的浪費。許多物管企業在開發商的控制下被動管理，使本應由開發商承擔的成本被轉嫁至物管企業，最終轉移到業主身上，引發物管的矛盾糾紛。

3.物業產權制度

產權的明晰是人們順利進行交易活動的基礎，能在很大程度上減少交易紛爭和交易成本。產權問題是物業管理領域的最基本問題，社區居民在簽訂購房合同時，確定的私有產權包括房屋戶內面積和本樓棟公用建筑分攤面積，但沒有明確界定樓內設備系統以及樓外場地及公用設施的產權，導致開發商或無關公司擠占、挪用這一部分公共設施的情況出現。目前，《物權法》等相關法律并未對社區供應業權的所屬及使用方式進行明確的區分，社區缺少公共業權的法律代表，社區內公用物品難以為繼，業主最終為物業中不完善的業權政策付出難以估計的損失。

(二)政府社會管理職能缺位，對物管主體的引導不夠

物業管理是一項特殊的社會性服務，和諧社區治理需要政府在協調物業管理主體的過程中發揮引導作用。然而，物業管理領域內的民間組織發展不健全、管理主體意識弱、主體矛盾多發等社會現象普遍發生，政府的社會管理職能存在嚴重缺位的現象。

首先，政府缺少對社會民間組織的支持。民間組織能最直接地與基層公眾交流，了解公共需求，滿足公共利益，是發揮政府職能的重要渠道。然而長期以來，受傳統的 “全能政府”理念以及對民間組織的認識局限的影響，我們缺少對民間組織的深入研究，社會組織的成立不僅需要跨越層層門檻，在發展過程中還存在著諸如資金運轉困難、管理系統復雜、監督系統薄弱、司法救濟渠道缺失、獨立性不強等問題，難以真正發揮其公益性，遠不能適應社會的發展。其次，政府管理意識薄弱，導致物業秩序建構中的主體缺位。政府是公共權力的代表，是物業管理各主體中唯一具有正式法律地位的組織，相較其他主體具有一定的權威性，可以有效行駛監督指導的職能，規范物業公司行為，協調物業管理利益關系。但政府同時作為公共服務的提供者和管理者，對物業管理的關注更多集中于其社會效益和降低行政成本兩方面，所以難免會出現一些公共性服務轉移到物業或社區的情況，特別是在社區建設中，物業企業常常需要承擔包括社區治安、社區宣傳等公共性事務。政府需要從整體入手對物業進行綜合整治，但相關部門在配合上缺乏整體性，多個部門的共同管理容易導致單個管理主體意識薄弱，在物業監督、指導等多個環節出現問題，造成其他物管主體的治理困境。

(三)政府提供公共服務職能的缺失，社區治理需求難以保障

社區治理對物業服務的需求以及物業公司提供公共服務的范圍和能力的有限性，要求政府在提供公共服務上要發揮更大的積極性。然而，當今物業管理的問題是，政府提供物業信息的缺失導致物業市場產生信息判斷困境；政府提供行政范圍內服務的缺失導致物管公司運作成本增加。這兩個問題都對物業服務企業造成了嚴重的損失，影響整個物管市場的形成。

我國政府體制和現行法規決定了當今各類市場主體的基本信息主要集中在政府手中，掌握市場主體信息的管理部門包括銀行、工商、公安、發改委等部門。但我國政府各職能部門之間相互分權的狀況導致部門間協調難度非常大，對市場信息公開造成了影響。同時又由于政府在經濟運行中處于強勢地位，公開信息資源必定會產生一定的行政成本。出于自身利益的考慮，政府往往選擇掠過這部分工作，原本屬于公共物品的信息資源演變成政府的壟斷資源，為政府尋租創造了空間。因此，市場信息愈益成為難以獲取的公共資源，從而造成市場主體信息不均衡的現象。

三、政府有限介入城市社區物業管理的路徑完善

由于政府長期來的職能缺失和錯位，導致了社區治理的問題突發，矛盾重重，在這種情況下，需要政府調整角色定位，正確、適當地發揮其行政職能。通過對物業管理現狀的調查結果，我們發現，目前物管市場建設殘缺、社區業主委員會等基層自治組織發揮效用有限以及社區公共服務供給不足是現今社區物業管理急需解決的三大問題。綜合相關文獻及調研資料，筆者認為，在政府介入社區物業管理的途徑選擇中，物業管理市場建設是和諧社區治理的基礎，業主自治和物業主體互動機制是和諧社區治理的關鍵，政府承擔社區內公共服務、統籌物業管理和社區發展是和諧社區治理的保證。因此在社區治理的過程中，政府介入社區物業管理的手段和方式非常重要，基于對物業管理和政府職能發揮現狀的分析，筆者從和諧社區治理的角度，就三條政府介入物業管理提出三條建議。

(一)完善物管市場制度建設和規范

社區治理以社區居民的自治為基礎，居民自治要求要求一個可供選擇的市場環境，因此，推動物業管理的社會化和市場化成為社區治理的基礎，市場的建立需要政府政策的介入。然而，目前的物業管理市場政策存在著爭議較大的灰色地帶，包括物業管理定價、房地產方和物業管理企業建管分離、物業管理招投標、物業產權等問題。筆者認為，當代物業管理是市場化改革的產物，物業管理市場初步形成，完善政策的目的是建立促進市場化的物業管理競爭機制，為物業管理市場的和諧發展創造一個好的市場環境，其中最突出的兩個方面是物業管理的定價問題及物業管理建管分離問題。

在物業管理的政府定價方面，政府應當改善物業服務的標準及定價方式。健全的市場是由商品和服務的供求關系和價格相互作用而成的，雖然政府對物業管理實施定價收費在一定程度上保證了公共利益，但是從長遠看，不利于市場的均衡發展。在這一點上，政府應當根據不同地區的不同標準確定物業指導價格，讓物業價格與物業服務標準相適應，同時針對一些特殊小區的非基礎性服務，政府應當適度放開物業指導價格的限制，提供更大的服務范圍，使業主有機會選擇更多類型的服務，促進社區服務向多樣化發展。

在物業管理的建管分離問題上，由于物業管理市場的機制不完全，開發商選聘物業公司的現象非常普遍，開發商與物業公司的這種 “裙帶關系”嚴重影響了物業管理的市場化發展，甚至成為社區物業管理矛盾的動因。因此，政府應當建立物業管理建管分離機制，把握好物業管理的“身份驗證關”。首先，在前期物業管理問題上，政府應該同步制定相應的規章條文，明確前期物業管理的管理主體、管理時限、管理費用、收費依據以及費用承擔方，避免前期物業管理中可能出現的開發商牟取暴利的情況，同時也能夠促使開發商更主動地推動業主委員會的成立；其次，在物業交接環節，政府應當規范開發商選擇退出物業公司的方式，開發商可以選擇將所持物業公司股權轉讓或將物業公司凈資產出手等市場化機制退出物業公司[10]，在政府的主導下完成轄區管理權的轉讓，避免產生無謂的損失。

(二)建立物管主體的協調溝通機制，加強對社區自治組織的支持和引導

和諧社區治理重視社區自治組織的發展，強調治理主體之間的協調合作，以伙伴關系實現對社區公共事務的管理，但由于現今社區物業管理的各主體認識不足，治理行為產生偏差，因此要求政府介入，建立社區物業管理的多元和諧互動機制，實現真正社區共治。首先，政府應該在社區普及物業管理知識，讓業主了解物業服務的工作性質，樹立有償服務的消費觀念，減少業主在物業管理認識上的偏差，從而能夠更理性、更客觀地參與社區治理工作。其次，政府需要明確治理主體的權利和義務關系，權責明確帶來的是治理成本的降低，一旦治理成本減少了，那么物業管理的相關主體就會更積極地參與社區建設，社區治理也消除了對治理空白地帶的擔憂。最后，社區治理的核心是社區自治。政府干預只能以維護社會秩序和公共利益的必要為限，且不能侵犯公民最低限度的權利。[11]同時社區自治在物業管理領域主要體現為業主委員會制度，因此政府應加強對業主大會、業主委員會的成立和指導，并通過業委會傳達業主對物業、對社區的治理意愿，同時監督物業管理，實現社區的業主自治。

(三)承擔公共服務，提供市場信息，將物業管理納入社區治理范疇

現代社區治理體系對社會公共服務提出了更高的要求，然而物業管理企業作為營利性組織，能夠承擔的公共服務量度非常有限，難以滿足當代社區居民的物質和精神需求。政府作為社會公共服務的提供者，一方面，要承擔相應的社區基本需求服務外的公共性服務，如外來人口管理、計劃生育、社會治安、衛生防疫等民生攸關的行政性事務，實現物業的基礎性服務與政府行政性服務的協調。另一方面，政府作為物業管理市場主體，有義務為建立公平公開的市場環境做出努力。政府可以建設物業管理市場公共信息平臺，促進物業服務市場選擇氛圍的形成，最大限度地發揮政府提供公共服務的職能。

在社區公共服務得到滿足的基礎上，要使物業管理與社區獲得長久發展，政府要將物業管理納入社區治理的范疇。物業管理依托于社區，物業服務是社區服務重要的一部分，因此要充分發揮社區主體的能動作用，調動基層政府的合力，互相配合，協調社區資源的使用，開拓社區自治組織與行政組織互補建設的新局面。

注釋:

①著名經濟學家、清華大學教授胡鞍鋼在世界電信日主題報告中指出：目前，中國政府掌握了80%的信息資源，而且絕大部分信息資源還沒有讓國民共享，使有限的信息資源基本上處于擱置狀態，并沒有充分發揮為經濟發展服務的功能。前國家信息中心副主任烏家培在《中國信息服務業的發展及對策》中也指出，政府信息機構擁有信息資源總量的80%。

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[9]中國物業管理協會.物業管理行業生存狀況調查 報 告 [EB／OL].http:／／220.194.44.52／？actionviewnews－itemid－999.

[10]黃建文.城市住宅小區業主自治與政府介入[J].學術界，2011,（4）.

[11]姜明安.公權與私權需要平衡[J].人民論壇，2006，(16).

【責任編輯：趙 偉】

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