中國財產申報執行問題對策研究

■戴昌橋

財產申報執行不力會破壞財產申報制度權威、助推官員腐敗、損壞政府形象、疏遠政府與群眾的關系。本文將圍繞中國財產申報執行問題重點分析其表現、成因與破解對策，以求對中國財產申報執行問題的解決有所裨益。

一、中國財產申報執行問題的表現

(一)財產申報執行流于形式

執行流于形式是指中國財產申報執行不到位，淪為一種擺設和有形無實的空殼，其表現在以下方面:一是目的不明確合理，存在本末倒置現象。如一些財產申報執行單位和個人不是把財產申報執行定位為防腐遏腐這一目的，而是將其作為應付或敷衍上級和社會群眾呼聲的遮掩牌，或將其作為官員自證清白的手段，或將其作為一種樹形象、樹權威、追虛假政績以求晉升的工具。有專家指出，一些地方財產申報執行是一些領導要出風頭、獲政績以謀晉升資本。[1]二是信息填寫不完整真實。如全國政協副主席李金華指出，目前我國財產申報反映官員財產的總信息是欠完整真實的。[2]“房叔”事件中，蔡彬早前向組織申報財產時就只申報自己與兒子名下的兩套房產，而沒申報妻兒名下的其他20套房產。[3]三是申報內容驚人一致。如徐州賈汪區100人的財產申報內容中有96人的申報內容如出一轍，“有住房1套，除工資外無其他非正當收入”。[4]2009年阿勒泰55名縣處級干部填報的財產申報表中，單位和個人贈送的現金、有價證券、貴重禮品情況一欄全為無。[5]四是財產申報執行過度關注表象而輕實質。如部分財產申報執行者不關注申報信息是否真實、申報結果是否有效，卻過度關注財產申報單位和個人是否參與了申報、是否填寫了申報表格、是否上交了申報材料，認為只要參與了申報、填寫了申報表格、上交了申報材料，財產申報執行就完成了。浙江慈溪當地官員坦言，慈溪的財產申報，到每個官員手中都是“例行公事”地填寫表格，并無嚴格規定，更沒有問責，大家都不太在意。[1]五是“零投訴零異議”。2012年有記者回訪5個財產申報執行試點地區發現，浙江慈溪、寧夏銀川和寧夏青銅峽都是“零投訴零異議”。[4]

(二)財產申報執行缺乏可持續性

缺乏可持續性是指中國財產申報執行在時間上難以長期連續進行。近年來，陸續有許多地方進行財產申報執行試點，但這些試點現在大多陷入停滯狀態。如阿勒泰紀檢委相關人員表示，近年來阿勒泰財產申報執行沒有什么新東西，幾乎處于停滯狀態;2009年寧波在慈溪探索財產申報執行，但現在仍停留在試點上，并沒有大范圍推廣和進展;重慶部分司法崗位實行財產申報不足一年后也已停滯;[6]2009年上海浦東新區原本希望試點縣處級官員財產公示，但最終該計劃僅止于意見征求稿;2009年荊門市掇刀區試點官員財產申報執行，但如今掇刀區的這場試驗也刻意轉向低調，鮮有相關新聞媒體報道。[7]

(三)財產申報執行范圍小

執行范圍小主要指中國財產申報執行空間范圍小、財產申報者范圍小、財產申報公開范圍小。在空間范圍上，目前財產申報執行并沒有在全國范圍內普遍推廣，無論中央還是省級基本都處于觀望狀態，即使市縣鄉三級的財產申報執行也只是在少數市縣鄉進行試點嘗試。正如魏文彪說，我國雖有部分地方“試水”財產申報執行，但這些地方大多還是市縣一級的中小城市，迄今并沒有省級試行財產申報執行。[8]在申報者范圍上，目前各地試點的財產申報執行多數只把擬提拔的干部和科處級干部納入申報者范圍，而很少有將已任職者、各級一把手、官員家屬、企事業單位和軍隊領導納入財產申報者范圍。如無錫北塘區、泗陽縣、淮安市縣、鎮江丹徒區、岱山市、重慶開縣、黎川縣在財產申報執行中就只拿新人“開刀”，只要求擬提拔的鄉科級及以上干部申報公示財產。在申報公開范圍上，多數財產申報執行試點地區采取“報而不公”或有限公開的形式，如2011年無錫北塘區新任副科級官員的財產公示就只在本單位內公示。2012年，淮安市縣擬提拔的鄉(科)級以上干部的財產申報公示也只是在該市縣內網上公開。黎川縣官員財產公示也只限于縣政府大樓公告欄和縣城廣場公示。象山縣的試點公開范圍更小，只在本單位干部大會上公示。[7]

(四)財產申報執行效果不佳

在民眾滿意度上，中國財產申報執行的民眾滿意度不高。如李金華說，雖然中央已規定公務人員要及時報告或公開一些重大收入，公布自己的財產，但社會公眾對財產申報執行效果并不非常滿意。[2]王倩指出，這些年來民眾對官員收入、住房、投資等個人事項一直充滿監督期待，政府也采取一些官員財產申報的措施，但其成效總難以讓民眾滿意[9]。筆者近期對有效回收的、1108人的中國財產申報執行滿意度調查問卷進行分析發現，對財產申報執行滿意的占有效回收問卷總人數的約8%，對財產申報執行較滿意的占有效回收問卷總人數的約14%，對財產申報執行持一般態度的占有效回收問卷總人數的約9%，對財產申報執行較不滿意的占有效回收問卷總人數的約37%，對財產申報執行不滿意的占有效回收問卷總人數的約31%。在反腐功效上，中國財產申報執行的反腐功效不佳。如近年發生的“表哥事件”、“房叔事件”、“房妹事件”等，沒有一起是通過財產申報執行發現的。正如有專家說，這些事件中的腐敗分子數百萬乃至數千萬的家當在案發之前，根本就沒有因為財產申報執行而有絲毫暴露。[10]

二、中國財產申報執行問題的成因

(一)理論研究輕執行層面，與實踐脫節

在中國，由于財產申報制度研究啟動較晚，所以財產申報執行研究相較其他研究相對薄弱，體現在:一是理論界對財產申報執行的理論研究基本上還是停留在引介和運用國外財產申報執行理論的階段;[11]二是研究者重點關注財產申報的研究，而較少關注財產申報執行的研究，如2013年9月15日筆者在中國知網檢索欄中輸入“財產申報執行”關鍵詞或主題詞進行搜索，僅搜出4篇“題目中含‘財產申報執行’”的文章;三是結合國情進行財產申報執行本土化研究的較少，出現財產申報執行的理論研究與實踐脫節;[12]四是財產申報執行研究的資金和人員投入不足。

(二)思想認識不足

在中國，由于財產申報執行的理論研究不夠與宣傳不足，再加上受傳統落后思想影響，這就使許多人對財產申報執行認識不足，表現在:一是認為通過財產申報執行將公務員行為暴露在陽光下，會使公務員權力空間受到壓縮和制約，不僅會增加公務員心理壓力，降低公務員工作積極性，而且還會使公務員在工作中產生膽小慎微、只求有功不求無過的心理，從而使他們喪失改革創新精神;二是認為中國公務員隊伍龐大，人員眾多，如果要對全國所有公務員執行財產申報，勢必要付出巨大的成本代價，而且其成本代價要遠超財產申報執行帶來的效益;三是認為公務員廉潔奉公的關鍵不在于公務員自身之外的制度，而在于公務員自身的內在道德，因此，要防腐反腐以確保公務員廉潔奉公，就不應寄托于財產申報執行這一制度外因，而應寄托于公務員內在道德修養這一內因;四是認為中國憲法明確規定保護公民隱私權，而公務員作為公民的一部分，其隱私也應在憲法隱私權保護范圍內，但財產申報執行會將公務員的私人財產信息公之于眾，這就勢必侵害他們的隱私保護權;五是認識不統一，意見分歧大。如財產申報執行應給予執行前就存在的貪腐行為一個豁免或特免權還是不應給予，從新上任官員開始還是從包括已任職在內的所有官員開始，都存在巨大分歧爭議。

(三)官員自覺性不夠，支持力度有限

中國財產申報執行作為一種變革，必然會涉及利益的調整，而這種利益調整對官員來說是一種利益限制與割舍，這就勢必使官員對財產申報執行產生強烈的消極抵抗心態，進而導致財產申報執行的官員支持力度有限，具體表現有:一是部分官員對財產申報執行采取不作為的態度行為。如18年前中國就已開始呼吁財產申報執行，但中國財產申報執行至今只是在少數地區試點嘗試，這就是部分官員對財產申報執行采取不作為態度和行為的有力證據;二是部分官員對財產申報執行采取“陽奉陰違”的態度行為，表面上搞得轟轟烈烈、形式實足，但實際操作上卻借助“上有政策、下有對策”手段變相扭曲執行;三是部分官員對財產申報執行采取拖延執行的態度行為，如他們不去積極主動研究財產申報執行的實際情況，不采取切實可行、可操作性的具體措施，并借此聲稱主客觀條件不具備而緩慢拖延財產申報執行;四是部分官員對財產申報執行公開發出明確反對或不支持的聲音。如一項對新疆一些地州市公職人員進行隨機調查顯示:接受調查中的九成官員明確表示不支持或反對官員財產申報執行。2009年一名全國政協公職人員表示，不贊成實行公職人員財產申報公開。[13]

(四)制度嚴密性差，微觀層面需補漏

在中國，由于長期以來一直存在“重領導輕制度、重人治輕法治”的文化傳統，再加上財產申報執行制度建設不是一蹴而就而是一個逐步推進、逐步完善的漫長過程，這就使中國財產申報執行面臨制度建設不足，具體表現在:一是多數財產申報執行制度只把官員自身納入財產申報執行對象范圍，而很少將官員的父母、兄弟、姐妹納入財產申報執行對象范圍，很少將企事業單位與軍隊領導、退休領導納入財產申報執行對象范圍，甚至有些地方只將級別較低的官員納入財產申報執行對象范圍而將級別較高的官員排除在外;二是多數財產申報執行制度只將官員工資、獎金、津貼、補貼及講學、寫作等勞務所得納入申報范圍，而很少將偶然所得、受贈、繼承的遺產、房產、不動產增值、債權債務、貴重物品以及從事證券股票等風險投資所得納入申報范圍;三是多數財產申報執行制度只要求相應官員必須將自己的財產向相應的受理備案機構申報，但沒有要求申報后的財產還必須在恰當的時間內公示，這就使財產申報執行呈現出“報而不公”或短時間內局部公示的局面;四是財產申報執行制度對申報財產的核查缺乏剛性、合理的規定，不僅核查機構獨立性差，審查權限職責的界定模糊，而且核查期限、方式、程序也規定的籠統抽象，以致使財產申報核查名存實亡;五是財產申報執行制度對財產申報執行弊端的揭舉者缺乏應有的制度保障，使得很多人因害怕打擊報復而不敢、不愿揭發舉報不端的財產申報執行行為。

(五)缺乏頂層設計

財產申報執行必須依賴頂層官員從宏觀戰略層次進行通盤考慮、統籌設計，以截斷各地方改革者和既得利益者的退路并使他們義無反顧地貫徹財產申報執行要求，否則，財產申報執行勢必一盤散沙，難以持續有序推進，其效果就要大打折扣。而當前在中國，由于各階層、群體、民眾對財產申報執行的認識分歧大，既得利益者反對財產申報執行的阻力強，改革者推進財產申報執行的決心魄力不夠，這就嚴重制約了中央政府和高層官員從宏觀戰略角度對財產申報執行進行全面系統設計，導致缺乏財產申報執行層面的頂層設計思維，表現在:一是目前在中央層面既沒有組建一個對財產申報執行進行頂層設計的領導機構，也沒有成立一個專門對各地正在試點的財產申報執行實踐進行統一協調的機構，如目前中國各地試點的財產申報執行基本上是“單兵作戰、各自為政、完全沒有形成一個整體系統推進就是有力證明;二是財產申報執行制度至今只是黨和政府出臺的一些組織文件和政策規定，而不是人大立法通過的正式法律，即不僅沒有通過省人大上升為省級層面的法律也沒有通過全國人大上升為全國層面的法律，不僅沒有納入中國憲法中也沒有納入中國公務員法中，更沒有出臺一部財產申報執行專門法;三是與中國財產申報執行存在沖突的一些法律至今還沒有得到全國人大修訂。如中國《物權法》中保護私人物權條款與財產申報執行中官員必須向社會公開自己的財產信息相沖突，中國《刑法》中不明財產來源罪最高只處罰5年有期徒刑的規定與財產申報執行中不明財產來源處罰的預期有差距 (正義網民調查顯示，60%的人認為不明財產來源罪“最高判十年還太輕，死刑都不為過”[14])，因此這些法律理應修改但實際仍沒修改。

(六)技術條件尚不成熟，急需完善

財產申報執行缺乏技術條件，財產申報執行就會流于形式、難以持續進行，最終會影響財產申報執行的整體效果。當前中國財產申報執行雖具備一定的技術條件，但總體上仍存在許多不足，具體表現在:一是銀行存貸款賬戶實名登記技術和包括房產、期貨、證券、汽車等在內的財產登記技術不完善，部分官員可借用別人身份證或假身份證進行賬戶登記，這就為他們隱瞞不合法財產提供可乘之機;二是遺產稅和贈與稅征收技術不完善，這就為部分官員將不合法財產漂白為遺產和贈與所得提供可乘之機;三是國際資金轉移外流的監控技術不完善，這就為部分官員通過洗錢手段將不合法財產轉移到國外金融系統提供可乘之機;四是社會個人信用系統技術不完善，沒有建立起全國各系統聯網的、任何單位與個人根據實際需要可隨時隨地查詢的、記錄每個人一生信用情況的社會個人信用系統技術平臺，這就使部分官員因不誠實申報財產也不會付出任何誠信代價;五是信息安全保護技術不完善，使得官員申報的信息可能被一些不法分子泄露、竊取和利用，從而使得官員們不敢真實申報、公開自己的財產信息。

三、中國財產申報執行問題的破解對策

綜上分析可知，當前中國財產申報執行之所以出現流于形式、缺乏可持續性、覆蓋范圍小、效果不佳等問題，是由多種因素造成的，因此，要解決上述這些問題，就必須針對導致這些問題的因素采取如下措施:

(一)加強理論研究，深化財產申報執行思想認識

財產申報執行理論研究是中國財產申報執行實踐的先導，思想認識是中國財產申報執行有力的思想武器，因此，要解決中國財產申報執行問題，就必須加強中國財產申報執行理論研究，深化財產申報執行思想認識:一是強化中國財產申報執行研究本土化，鼓勵中國財產申報執行理論研究者重點圍繞中國財產申報執行實踐問題來展開研究，以最終確保中國財產申報執行理論研究服務于中國財產申報執行現實問題解決的需要;二是加大中國財產申報執行研究力度，擴寬財產申報執行研究范圍，提高財產申報執行研究的數量和質量，以從財產申報執行研究的內容、力度、深度、數量、質量等方面滿足中國財產申報執行問題解決的需要;三是通過各種渠道擴充中國財產申報執行理論研究所需的資金和人員。如中央、各省市在啟動社科基金項目申報時可以適度增加與中國財產申報執行相關的縱向項目立項數，各高校研究機構和科研院所與各級政府可合作建立財產申報執行研究中心并啟動各類與財產申報執行相關的橫向項目，這樣，中國財產申報執行研究不僅可以得到各級政府資金支助，而且還會帶來更多機構和人員投入財產申報執行理論研究中來;四是做好中國財產申報執行的宣傳教育工作，即通過宣傳教育工作，不僅要消除傳統落后思想對財產申報執行的影響，而且還要消除財產申報執行的思想分歧，凝聚財產申報執行的共識，破除財產申報執行的錯誤認識，進而使廣大公職人員和人民群眾充分認識到:財產申報執行不僅不會花費政府過多成本、壓制政府官員工作的積極性和創造性、侵犯憲法規定的公民隱私權，反而還會節約政府成本，提高政府官員的廉潔度，塑造政府官員的良好形象。

(二)提升財產申報執行的官員支持力度

財產申報執行能否有效推進，與官員支持與否密切相關，因此，要確保當前中國財產申報執行有效推進，就必須化解當前中國財產申報執行所面臨的官員阻力，提升官員對財產申報執行的支持力度。為此，應做到:(1)對官員進行正確的義利價值觀教育，使他們拋棄那種把自己看作是完全“經濟人”的觀點，這樣會減少官員僅從自身利益而不是大局利益出發來阻止官員財產申報執行;(2)強化財產申報執行激勵措施，加強對那些財產申報執行政策落實到位、執行力度強、執行面廣、執行及時、執行效果好的政府機構及其官員實行各種形式上的物質和精神獎勵，如對財產申報執行工作做得好的官員可以采取發獎金或晉升職位來激勵;(3)建立完善財產申報執行的官員責任追究機制，加大對財產申報扭曲執行、變相執行、陽奉陰違執行、拖延執行、抗拒執行人員的懲戒力度，以讓他們需要付出不認真執行財產申報的巨大代價而不敢不認真執行。

(三)完善財產申報執行制度

完善的財產申報制度是財產申報執行有效的根本保證，是推動財產申報執行永續進行的動力源。因此，要解決中國財產申報執行問題，就必須完善中國財產申報執行制度:(1)完善財產申報主體制度，擴大財產申報對象范圍，把各類在任和退休三年內的領導官員、普通官員以及其父母、兄弟、姐妹等納入財產申報執行對象范圍;(2)完善財產申報內容制度，擴寬財產申報內容范圍，不僅要將官員工資、獎金、津貼、補貼及講學等勞務所得納入申報范圍，而且還要將偶然所得、受贈、繼承的遺產、房產、不動產增值、債權債務、貴重物品以及從事證券股票等風險投資所得收入納入申報范圍;(3)完善財產申報公示制度，要求申報后的財產必須通過多種方式、渠道公示;(4)完善財產申報審核制度，不僅要確保審核機構的獨立性，而且還要確保審核權限職責界定清晰，審核期限、方式、程序明確;(5)完善財產申報執行檢舉保障制度，以使相關檢舉人員的檢舉權力和行為受到保護。

(四)強化頂層設計與完善財產申報執行技術

頂層設計是財產申報執行的力量源泉，是增加財產申報執行的統一性、權威性的重要保證，是實現財產申報執行制度化、法制化的關鍵，而充足成熟的技術條件是財產申報有力執行的必要條件，因此，中國財產申報執行必須強化財產申報執行的頂層設計與完善財產申報執行技術:(1)組建一個對財產申報執行進行頂層設計的領導機構和一個專門對各地正在試點的財產申報執行實踐進行統一協調的機構;(2)加強頂層性的財產申報立法工作，把財產申報從黨和政府的政策層面上升為國家與省立法機構通過的法律層面，不僅要爭取重新修訂《物權法》、《刑法》中一些與財產申報執行相沖突的條款，而且還要將財產申報寫進憲法并出臺一部專門性的財產申報法;(3)盡快完善銀行存貸款賬戶實名登記技術和財產登記技術、遺產稅和贈與稅征收技術、國際資金轉移外流監控技術、工資發放技術、個人信用系統技術、信息安全保護技術，以減少官員借用別人身份證或假身份證進行賬戶登記，防止官員將不合法財產漂白為遺產和贈與所得，控制官員通過洗錢把不合法財產轉移國外，使財產申報官員為不誠信申報行為付出沉重的不誠信代價，杜絕官員申報信息被一些不法分子泄露、竊取和利用。

[1]闞楓．中國多地探索官員財產申報，專家稱應化阻力擴動力[EB/OL]．中國新聞網，http://www．ChinaNews．Com/gn/2012/08 － 03/4079895．shtml．

[2]李金華．官員財產申報須列入“官二代”收入[EB/OL]．騰訊新聞網，http://news．qq．com/a/20100 312/000223．htm．

[3]高四維．“房叔”事件凸顯家庭財產申報制度亟待完善[N]．中國青年報，2012－10 －12(7)．

[4]徐炳濤．官員財產公示別老是“摸石頭”[EB/OL]．網易評論網，http://www．gdcct．gov．cn/politics/review/201209/t20120926_723733．html#text．

[5]曹林．史上最山寨的官員財產申報制[N]．楚天都市報，2009－01－05(2)．

[6]張尚初．分析稱官員財產申報探索僅靠個別地方試點難深入[EB/OL]．中國新聞網，http://www．Chinanews．com/gn/2012/07 － 02/4000343．shtml_fin．

[7]程瀟瀟．官員財產申報后不公開:成為內部監督機制[EB/OL]．騰訊新聞網，http://news．qq．com/a/20100319/001344．htm．

[8]魏文彪．期待官員財產申報制度有所突破[N]．青年時報，2012－09－17(A3)．

[9]文白石．溫總理為何強調官員財產要從申報走向公開[EB/OL]．中國共產黨新聞網，http://opinion．people．com．cn/GB/15665886．html．

[10]孫芳．我國公務員財產申報制度研究[D]．呼和浩特:內蒙古大學，2010．

[11]姜耘時．關于我國建立財產申報制度對策研究[D]．北京:中國政法大學，2009．

[12]宋立剛．公職人員財產申報制度的倫理意義研究[D]．沈陽:遼寧師范大學，2011．

[13]錢強森．建立國家公職人員財產申報制度的路徑研究[D]．湘潭:湘潭大學，2010．

[14]趙凌．800萬灰色收入僅判三年 官員財產申報不能再等了[J]．決策探索，2008，(10)．