社會管理創新視角下的公眾參與

■程 昆

在“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的“五位一體”的社會管理體制中，公眾參與居于重要地位。將公眾參與引入社會管理，是時代發展的必然要求和黨的群眾路線的具體體現，對促進社會和諧穩定和社會管理創新具有重要意義。在構建社會主義和諧社會的歷史條件下，正視我國現階段公眾參與社會管理的成效與不足，不斷創新公眾參與社會管理的體制機制，是加強和創新社會管理的題中應有之義。

一、公眾參與社會管理是時代發展的必然要求

一般認為，公眾參與是指在社會管理過程中，普通公民通過一定的渠道和形式參與公共決策和公共治理過程，以維護個人利益和公共利益，實現社會公平公正的行為。由此可見，公眾參與的主體是廣大人民群眾，參與的客體是社會公共事務，而參與的過程則體現在公眾與政府及相關部門的博弈、互動之中，政治參與、立法參與、行政參與、司法參與等均屬于公眾參與的范疇。

在傳統的社會管理體制中，政府是社會管理的唯一主體和社會服務的唯一提供者，公眾是被管理者，個人則因為缺乏自主性而只能淪為被動服從的個體。而隨著經濟的發展、社會的進步、科技的騰飛，在現代社會管理體制下，政府不再是社會公共事務的唯一提供者和壟斷者，而是與各種社會組織、社區和公民一起，對社會公共事務和公共生活進行合作、協同管理，從而形成多元化的治理格局。因此，現代社會管理實質上是一個“以政府干預和協調為主導，以基層社區自治為基礎，以非營利社會組織為中介，動員公眾廣泛參與的互動過程”[1]。這就是說，在現代社會管理體制下，公眾不僅是社會建設的主體，也是社會管理體系的基礎，公眾參與社會管理具有重要的現實意義。

(一)公眾參與社會管理是人民群眾當家做主的有效形式

在民主法治時代，在一個主權在民的國家中，公眾在社會生活中不僅有服從的義務，更有參與的權利，而且公眾對社會事務的參與程度、參與成效，始終是衡量現代社會民主化程度的一個重要指標。社會主義民主政治的本質是人民當家做主，這不但是社會主義民主政治的核心要求，而且是建設社會主義民主政治的根本出發點和歸宿。因此，堅持國家一切權力屬于人民的憲法原則，從各個層次、各個領域擴大公眾有序參與，堅持公眾參與，依靠公眾參與，把發動公眾參與作為完善社會管理格局的基礎，是發展社會主義民主政治、建設社會主義政治文明的重要內容，也是人民群眾當家做主在社會管理領域的具體體現。

(二)公眾參與社會管理是群眾路線工作方法的自覺運用

在長期的革命和建設實踐中，中國共產黨逐步形成了黨的群眾路線和與之相聯系的群眾觀點，兩者可簡明概括為“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。作為黨的根本工作方法，群眾路線對于社會管理活動同樣適用。首先，“一切為了群眾”指明了社會管理的目的，即提高人民群眾的生活質量，進而促進人的自由全面發展;其次，“一切依靠群眾”明確了社會管理的依靠力量，即社會管理不能僅僅依靠政府部門及其工作人員，而應把社會活動的主體——廣大社會成員的積極性、主動性調動起來;最后，“從群眾中來，到群眾中去”明確了社會管理決策的具體途徑，即在充分考慮群眾意見和利益的基礎上形成關于社會管理的法規和政策，并在實踐中接受群眾檢驗，從而提高社會管理的科學性和實效性。

(三)公眾參與社會管理是建設服務型政府的客觀要求

“迄今為止，國家意義上的行政在人類歷史上已經出現了統治行政、放任行政、管制行政和現在不少國家正在致力追求的服務行政等四種模式。”[2]從2004年開始，建設服務型政府作為我國政府行政管理體制改革的目標，而為黨中央、國務院所確認。在這場涉及政府治理理念和治理模式的全方位改革中，不斷擴大的公眾參與起著不可代替的作用。這主要體現在兩個方面:首先，服務型政府是以公民本位、社會本位的理念作為指導思想的，從這個意義上說，行政過程是否有公眾參與，是評判行政行為合法性的重要標準，也是確保服務型政府合法性的基礎;其次，服務型政府并非完美無缺，在缺乏有效監督的情況下，也會出現濫用公權、擠壓公民民主權利的問題，而擴大公眾參與有利于使這些問題減少到最低限度。

(四)公眾參與社會管理是實現社會和諧的重要環節

社會主義和諧社會并不是沒有矛盾的社會，構建社會主義和諧社會的過程，就是在妥善處理各種矛盾中不斷前進的過程，就是不斷消除不和諧因素、不斷增加和諧因素的過程。公眾參與社會管理，能夠把不同社會群體的政治愿望、利益訴求，通過合法、暢通的渠道反映到社會管理體系中來，提高社會管理的科學化水平，從而有利于提高社會管理的效率和質量，降低社會管理的成本和損耗，激發社會活力，維護社會公平正義。公眾參與社會管理，還有助于提高公民對政府決策和政府權威的認同，從而降低政治摩擦系數，最大限度地激發社會活力。

二、現階段我國公眾參與社會管理的成效與不足

改革開放以來，隨著我國社會主義民主法制進程的不斷加快，我國在擴大公眾參與社會管理方面進行了有益的探索和實踐，取得了初步的、積極的成效。但是，我們也應該清醒地看到，受社會主義初級階段政治、經濟、文化、社會發展等諸多因素的影響，現階段我國公眾參與社會管理尚處在初始階段，還存在一些明顯的問題。

(一)現階段我國公眾參與社會管理的初步成效

1．公眾參與社會管理的制度不斷健全。如在組織制度方面，工會、共青團、婦聯等具有官方色彩的人民團體繼續發揮著重要作用，并且在吸納與其相聯系的社會成員參與社會管理方面不斷有所創新，而以民間團體、行業協會、中介組織、基金會等為主要載體的社會組織，在公眾參與社會管理方面也異軍突起，發揮著越來越重要的作用。在程序制度方面，雖然我國目前還沒有制定統一的《行政程序法》，但在《行政處罰法》、《行政復議法》、《價格法》等單行法中均有關于公眾參與的相關規定，其中最重要的就是關于聽證制度的規定。

2．公眾參與社會管理的領域不斷拓寬。一是立法的公眾參與。2011年《婚姻法》的修改、2007年《物權法》的通過，均廣泛征求了公眾的意見和建議，人們對當年網絡和大眾媒體上的激烈爭論仍記憶猶新。二是行政執法的公眾參與。根據《行政處罰法》、《行政強制法》、《政府信息公開條例》等，關于行政相對人參與相關行政執法行為的規定，很多地方都建立了公眾參與行政執法的平臺。三是環境保護的公眾參與。近年來，隨著我國環境形勢的日益嚴峻，公眾參與環保的熱情、行動和影響逐漸高漲，這引起政府、媒體的關注，成為公眾參與社會管理的一大亮點。四是在城鄉規劃、教育科技、醫療衛生、公共交通、行風評議等方面，公眾參與也取得了一定成效。

3．公眾參與社會管理的方式不斷創新?，F階段，公眾參與社會管理的方式正在由單一的官方參與向官民互動參與轉變，動員型參與逐漸減少，自主型參與逐漸增多。其中，以村民自治、社區自治和職工代表大會為主要內容的基層群眾自治制度，為現階段我國公眾參與社會管理提供了最大的實踐平臺;信訪制度、聽證制度、社會協商對話制度等，是現階段我國公眾參與社會管理的重要方式;大眾傳媒參與、社會團體參與、人大代表和政協委員參與等，也是現階段我國公眾參與社會管理的制度化途徑。尤為引人注目的是，近年來，隨著現代信息技術的飛速發展，網絡參與在公眾參與社會管理中發揮著越來越重要的作用，已經引起黨和政府的高度重視。

(二)現階段我國公眾參與社會管理的不足

1．公眾參與社會管理缺乏明確的法律保障。當前，公眾參與在政治上獲得了高度認同，但與此形成鮮明反差的是，公眾參與社會管理的法律支持明顯滯后。由于很多關于公眾參與社會管理的法律規定只是一些抽象的條款，并沒有明確具體的規定，因而在性質上就屬于“倡導性”、“規范性”條款而非“約束性”條款。公眾參與社會管理的實踐證明，在法律上缺乏剛性規定、相關條款可操作性不強、對官員的約束力不足的情況下，要不要讓公眾參與社會管理，在哪個階段讓公眾參與社會管理，讓哪些公眾參與社會管理，這些公眾如何參與社會管理等問題，在很大程度上都要取決于政府部門及其領導者的開明、“覺悟”程度。法律保障的缺失必然帶來公眾參與社會管理的隨意性，一些公眾參與方式已面臨“公共信任危機”，近年來聽證會的“制度變形”和虛假繁榮就是證明。

2．公眾參與社會管理缺乏有利的社會環境。盡管黨和政府多次強調公眾參與社會管理的重要意義，下大力氣構筑“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障”的社會管理體制，但我們不得不承認，現階段我國在公眾參與社會管理的社會環境方面仍然存在諸多問題。在政府職能轉變方面，部分政府官員缺乏與社會公眾平等合作、服務公眾的理念，個別地方、部門和官員甚至自覺不自覺地用“四心”來對待社會管理及其創新，即用“畏懼之心”來搞社會管理，用“施舍之心”來搞社會建設，用“擊鼓傳花之心”來應對社會問題，用“分一杯羹之心”來爭奪管理資源;[3]在社會組織發育方面，成立社會組織的要求嚴、門檻高、注冊難，致使部分社會組織先天發育不足、后天營養不良，總量小、規模小、影響小、能力十分有限、社會公信力不強。

3．公眾參與社會管理缺乏必要的知情權。政務公開是公眾依法、有序、有效參與社會管理的基本條件和前提。沒有政務公開，公眾不了解公共政策的形成依據、形成過程、預期成本和目標等情況，就很難對相關政策進行評價，并提出自己的意見和建議。近年來，我國政務公開不斷深化，但仍存在不少差距:公開的事項具有很大的隨意性，許多應該公開的信息沒有公開;公開的內容不全面，公眾更為關注的決策背景、決策過程、決策根據往往以種種理由不予公開;政務公開往往雷聲大雨點小，最后陷入形式主義而沒有下文。由于缺乏必要的知情權，公眾參與社會管理的實效性和積極性自然要大打折扣，從而凸顯出孱弱性和低效性的特征。

三、推進公眾有效參與社會管理的對策建議

從我國國情和公眾參與社會管理的現狀出發，推進公眾有效參與社會管理，應從制度建設、環境營造、知情權保障、公民意識培育等方面入手，進一步建立健全相關制度，以適應加強和創新社會管理、擴大公眾參與的需要。

(一)完善公眾參與制度

制度建設是推進公眾參與社會管理的長期性、根本性工作，但也有一個漸進過程，不可能一蹴而就?，F階段，要從做得到的事情做起，抓住公眾參與社會管理的一些關鍵環節，加強相關制度建設，完善相關機制，為公眾參與社會管理提供制度保證。要進一步完善已被實踐證明行之有效的基層群眾自治制度、信訪制度、聽證制度、民意調查制度、社會協商對話制度等，切實提高其實效性。除此之外，還要完善近年來新出現的公民陪審、公益訴訟、民主評議、網絡參與、旁聽、吹風會、手機短信互動、反饋回應、“見面日”、“接待日”等公眾參與形式。要對各種參與形式的內容、方式、途徑、保障等做出明確的規定，并用法律法規的形式固定下來，使公眾參與社會管理的實際操作有法可依，有章可循，實現公眾參與社會管理經?；?、制度化、法制化。如近年來一些地方探索實行“媒體公示、公開聽證、委托起草、現場論證”等立法“社會化”的路子，是提高公眾參與社會管理有效性的重要探索。

(二)營造良好社會環境

毫無疑問，在當代中國的時空條件下，政府在為公眾參與社會管理營造良好的政治文化氛圍方面發揮著主導性作用。各級政府要按照轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能、依法行政的要求，加快推進服務型政府建設。下決心轉變社會管理方式，實現從全能政府向有限政府的轉變，把應該由市場、社會做的事還給市場、社會;實現從權力導向型政府向規則導向型政府的轉變，把主要精力放在完善社會管理的政策法規上;實現從管制型政府向服務型政府的轉變，在服務中實施管理，在管理中體現服務;實現從強制、命令的方式向溫和、民主的權力行使方式轉變，提高科學執政、民主執政、依法執政的能力和水平;實現從權責分離向權責統一轉變，形成各負其責又相互配合的工作機制。

(三)保障公眾知情權利

為保障公眾及時、準確地獲取政府信息，各級黨政機關要加大政務公開的范圍和力度，為公眾參與社會管理提供信息基礎和保障。要在中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于深化政務公開加強政務服務的意見》和《中華人民共和國政府信息公開條例》的基礎上，對社會管理決策的公開事項范圍做出明確具體的規定。在公開社會管理決策信息時，不能只簡單地公開決策文本，公眾更為關注的決策背景、決策過程、決策根據也要公開，以便公眾能更好地理解和評價社會管理決策。建立健全政府信息發布協調機制，通過各種便于公眾知曉的方式及時、準確地公開政府信息。建立公民依法申請公開政府信息的制度，公眾有權依法申請獲取相關的政府信息。要完善政府信息公開的考核、監督和責任追究機制，確保廣大公眾依法獲取信息、利用信息的合法權益。

(四)培育公民參與意識

“一個社會的政治發展在很大程度上取決于人本身的發展?！盵4](P124)對于公眾參與社會管理來說也是如此。一般來說，有利于公眾參與社會管理的思想觀念，主要有主體意識、權利意識和參與意識等。要加強對公民意識的宣傳教育和培訓，增強公眾依法有序參與社會管理的自覺性，使參與社會管理成為公眾的生活習慣和生活方式;廣泛開展公眾參與社會管理的啟蒙教育和參與能力的教育，努力提高公眾自我教育、自我發展的能力，提高公眾參與社會管理的技能和實效;以基層群眾自治制度為抓手，擴大基層民主，提高公眾的民主素養，為廣泛參與社會管理積累經驗、創造條件;摒棄落后的臣民文化、盲從心理和附庸意識，實現“公民”概念的回歸，逐步形成適應現代社會管理的參與型政治文化。

(五)發展各類社會組織

實踐證明，大力發展社會組織，既可以提高公眾參與社會管理的能力和效果，也有利于改變普通民眾“一盤散沙”、“缺乏歸屬感”的現狀，以一種更為有力、有利的形式反映群眾訴求。各級政府要積極培育、大力扶持各類社會組織，在經費、人員、法律等方面給予支持，幫助其正常、合法、有效運轉;改進社會組織管理方式，著重對其進行宏觀管理，減少對其內部事務的行政干預，保證社會組織的獨立性;降低成立社會組織的門檻和要求，重點培育、優先發展經濟類與公益慈善類社會組織;政府應重視發展與社會組織之間的合作關系，將部分社會管理職能轉移給社會組織行使，或與社會組織共享。

(六)健全激勵約束機制

為保障公眾參與社會管理的各項制度設計能夠落到實處，必須建立完善激勵約束機制。一方面，要加強對政府及其工作人員的激勵約束，通過考核、監督、獎懲、責任追究等環節，確保公眾參與社會管理的各項法規得到貫徹落實，提高制度的執行力;另一方面，要加強對公眾的激勵約束，如通過對參與社會管理決策的公眾給予一定的物質獎勵、精神表彰等方式，引導和支持公眾積極參與社會管理。

[1]劉紅葉．治理視野下公眾參與社會管理的途徑探索[J]．前沿，2012，(7)．

[2]吳江，馬慶鈺．25年來國外行政改革分析與評價[J]．新視野，2003，(5)．

[3]楊雪冬．2011年社會管理科學化的五大創新點——2011年政府創新回顧[J]．行政管理改革，2012，(3)．

[4]王滬寧．當代中國村落家族文化[M]．上海:上海人民出版社，1987．