基于比較視角的社會福利概念辨析

■ 薛小勇 包學雄 教授（廣西民族大學 南寧 530006）

問題的提出

社會福利是社會科學和社會政策中的核心概念。和許多社會科學術語一樣，它一直被廣泛使用，但又缺乏公認的定義。國內外對于社會福利有著不同的理解和界定。在西方社會，社會福利等同于“民主”、“自由”、“平等”等概念，它既是一種價值理念，也是一種宏觀的社會制度。而在中國，社會福利是社會保障制度的一個組成部分，僅作為一種社會制度的子項目，沒有得到應有的重視。長期以來，中國社會保障制度與社會福利制度的關系呈現典型的制度壓迫或體制壓抑狀態，初級簡單和最低層次的社會保障制度壓抑高級、復雜的社會福利制度，既嚴重影響社會保障制度發揮應有的作用，又嚴重妨礙政府職能轉變和社會福利制度建設（劉繼同，2009）。因此，不論是出于社會研究還是制度建構的需要，都有必要對社會福利進行概念辨析。

不同視角和理念下的社會福利

社會福利是個具有豐富內涵和寬泛外延的概念。長期以來，國內外學者從不同角度對社會福利進行了描述和解釋。集中表現在兩個方面：

（一）不同視角下的社會福利

一般而言，社會福利既可以指社會福利狀態，也可以指社會福利制度（尚曉媛，2001）。“作為狀態的社會福利”涉及效用（幸福度、滿意度、期望實現度）或資源（收入、財富、對商品的掌控）等福利經濟學概念。“作為制度的社會福利”是將社會福利作為一種制度或政策。也有學者從政治學的“權利”視角，認為社會福利是國家為了保障公民權利而改善社會成員的生活質量（江治強，2010）。總的來講，“作為制度的社會福利”是較為普遍的用法。

（二）不同理念下的社會福利

基于理念的差異，國內外學者主要從剩余性、制度性和發展性三個層面對社會福利進行解釋。“剩余性（補缺性）社會福利觀” 強調個人責任和保障性，要依靠家庭和市場作用來提供個人所需的福利。只有當家庭和市場的功能失調而難以滿足個人需要時，國家（政府）才會承擔社會福利責任；與之相對，“制度性社會福利觀”強調集體責任和普遍性，認為國家（政府）有滿足社會成員福利需要的義務，主張建立完善的法規政策體系，保證社會成員所需社會福利的供給。制度型社會福利提供的社會福利內容、豐富程度和水平均高于補缺型社會福利。“發展性社會福利觀”將社會福利與經濟社會發展整合起來，倡導建立一套旨在提高人們的生活質量和滿足人類發展需要的福利制度，而不是去解決社會問題，其意義是追求“社會的公平和正義”。

社會福利與社會保障的比較

在社會福利與社會保障的關系上，目前爭論的焦點是兩者的包含問題，即誰的外延更大的問題。有兩種觀點：一是“社會福利”包含“社會保障”。代表人物是尚曉媛。她從理論和國際慣例及歷史與現實的結合等方面對兩者進行比較，認為把“社會福利”定義為“社會保障”制度的一個部分是不恰當的（尚曉媛，2001年）；也有學者指出從兩者的詞源意義、發展規律及其社會功能等角度來看，社會福利應包含社會保障。社會保障是社會福利的子系統，是社會福利的基礎和起點（田北海，2008）；還有學者從概念內涵、政策目標、內容形式、資金來源等角度對兩者進行比較，認為當前我國對于社會保障概念的理解存在泛化傾向，社會福利是比社會保障內涵更為豐富的概念（董克用、孫博，2011）。

與以上針鋒相對的是，有學者認為“社會保障”包含“社會福利”。如無論是從中國的社會福利歷史發展路徑出發，還是以中國現行法律、法規與官方文獻為依據，社會福利在制度安排的層面上只能是整個社會保障體系中一個重要的子系統（鄭功成，2011）；有學者從歷史考察和辯證分析的角度，列舉了大量論據，在肯定“大社會保障”的同時否定了“大社會福利”，認為“社會保障涵蓋社會福利”（劉書鶴，2002）。

其實，作為學術概念的“社會福利”，是可以基于研究者的價值取向和專業背景進行不同界定的（鄭功成，2011）。如果僅從概念本身來考慮，目前“社會保障”與“社會福利”概念的包含之爭的意義不是很大，因為我們所理解的“廣義的社會保障”其實就相當于國際上所理解的“社會福利”。但是從長遠來看，把社會福利作為社會保障的一個組成部分進行制度設計，既不利于社會福利制度的建構，容易出現“過度保險化傾向”和“過度救助化傾向”，也妨礙了與國際學術界在社會福利研究方面的對話和交流。

現綜合以往學者的研究，對兩者進行比較，如表1所示。

表1 社會福利與社會保障的比較

圖1 社會福利體系框架圖

可以看出，社會福利的詞義內涵比社會保障更豐富，社會福利的產生根源比社會保障更復雜，社會福利的政策目標比社會保障更寬泛，社會福利的服務對象比社會保障更廣泛，社會福利的內容范圍比社會保障更全面，社會福利的資源結構比社會保障更合理。因此，“社會福利”應該包含并取代“社會保障”。

未來中國社會福利的建構

在討論廣義社會福利時，Titmass將社會福利分為三種類型：社會福利、財政福利和職業福利。借鑒Titmass的分類思路，結合我國社會福利制度的實際狀況，可以建構新的社會福利體系，如圖1所示。

（一）職業福利

職業福利是就業關聯型的福利。在各福利主體內，政府是職業福利的倡導者和支持者，企業是職業福利的實施主體和責任主體，個人承擔部分繳費責任。在組合上，企業提供的職業保險費用、個人繳納的費用、加上政府的保險補貼構成了社會保險項目—“五險一金”。此外，企業可結合自身條件，興辦和完善各種企業內部福利，如企業年金、帶薪休假、生活補助、交通補助等。職業福利的發展程度除了與企業自身的發展水平相關外，還與一個國家的福利政策、經濟政策等相關。

（二）政府福利

政府福利是基于公民資格的福利。凡具備公民資格的社會成員具有權利享有。政府在應著重承擔政策制定和資金支持的責任，在不同項目中又應有所差異。在社會保險項目中，政府應給予一定的保險補貼，以提高社會成員的繳費積極性，并維持社會保險項目的資金平衡；社會救助項目中，應堅持貫徹“選擇型和基本生活水平”的原則，真正滿足生活困難者的需要；福利事業是政府社會福利活動的最主要部分，包括教育福利、住房福利、健康福利等內容。政府應該承擔全面責任，既要滿足社會成員不同層次、不同方面的需要，也要兼顧經濟社會發展的現實。政府福利的發展程度主要與一個國家或地區的經濟水平、意識形態、福利文化相關。

（三）商業福利

商業福利是基于社會成員一定收入水平的一種福利項目，具有明確的盈利性特征。商業福利的主體是指商業部門，包括保險公司、基金公司等承擔一定社會服務職能的民營企業和民辦養老院、孤兒院、康復中心、學校等社會服務組織。前者主要滿足社會成員在特殊保險、高層次保險等方面的需要，后者主要滿足社會成員在養老、醫療、教育等方面的需要。商業福利的最大作用是彌補政府在社會福利領域的失靈。反過來，政府應盡可能鼓勵商業福利的發展，并在政策制定和日常管理中予以扶持和監督。商業福利的發展程度與居民收入、國家政策和金融發展等相關。目前，我國居民人均收入水平仍處于較低水平，政府對盈利性社會福利組織發展的扶持力度極為有限，而承擔一定社會服務職能的民營企業雖獲得了較大發展空間，但其未來發展仍面臨重重困難。商業福利將在社會福利體系扮演越來越重要的角色，應得到更多的關注。

（四）慈善福利

慈善福利是以社會成員和社會組織的愛心為基礎的福利，包括社會捐助和社會志愿服務兩部分。與其他福利類別相比，慈善福利的歷史發展最久，效率也較高。但由于慈善福利是基于愛心者的能力和意愿的，因此其穩定性和持續性、規范性往往受到質疑。慈善福利的發展程度受到社會文化和社會環境的綜合影響，發展的關鍵是慈善文化的繁榮和慈善行為的規范化。目前，我國的社會捐助仍主要表現為官方行為，以政府興辦和發起的各種慈善捐助活動為主。各類社會組織的能力和作用受到一定的剝奪和限制。社會志愿服務主要表現為愛心人士、慈善組織、愛心企業自發的關愛活動，隨意性較大，資源較散亂，專業化程度不高。

從長遠來看，我國社會福利的戰略升級是必然的。在未來社會福利制度（社會保障制度）的改革和建構中，應圍繞社會福利來進行。要突破傳統的民政福利范疇，提高社會福利的地位，樹立“大社會福利”理念，以社會福利統領社會福利（社會保障）事業發展，逐步將制度目標從保障人民基本生活上升到改善人民生活狀況和提高生活質量上來，實現我國社會福利制度（社會保障制度）的戰略改革和升級。

但從現實來看，社會福利的戰略升級又將是一個長期漸進的過程。因為，長期以來，無論是在官方文件、媒體宣傳還是學術詞語的表述中，使用的都是“社會保障”，而非“社會福利”。同時，社會福利的內容被限定在特定的民政福利范疇，主要為弱勢群體提供社會救助，這已被社會公眾所接受。另外，政府的機構設置和資源配置均圍繞社會保障來進行。因此，基于我國目前的經濟發展水平、政治制度、文化傳統、社會結構等因素，社會福利的戰略升級將是一個極為復雜的長期過程，不能急于一時。

1.劉繼同.社會福利制度戰略升級與構建中國特色福利社會[J].東岳論叢，2009（1）

2.尚曉媛.“社會福利”與“社會保障”再認識[J].中國社會科學，2001（3）

3.江志強.社會福利概念、緣起與我國社會福利發展方向[J].中國民政，2010（3）

4.彭華民.中國組合式普惠型社會福利制度的構建[J].學術月刊，2011（10）

5.田北海.社會福利概念辨析—兼論社會福利與社會保障的關系[J].學術界，2008（2）

6.董克用，孫博.社會保障概念再思考[J].社會保障研究，2011（5）

7.鄭功成.中國社會福利改革與發展戰略：從照顧弱者到普惠全民[J].中國人民大學學報，2011（2）

8.劉書鶴.論“社會保障”涵蓋“社會福利” —與尚曉媛女士商榷[J].經濟與管理，2003（8）