改革開放前國有企業利潤分配制度的演進

改革開放前國有企業利潤分配制度的演進

我國的國有企業形成于20世紀50年代，數量多、比重大、支撐著國民經濟。計劃經濟體制下，國有企業在投資決策、生產經營、利潤分配等各個環節，完全按照國家計劃指令進行。這一時期，國有企業利潤分配制度總體上呈現為高度集權型，基本特征是統收統支，盡管中間有過調整和變化，但始終沒有跳出國家對企業利潤統收統支的基本框架。

1 國民經濟恢復和“一五”計劃時期：獎勵基金制和超計劃利潤分成（1949—1957）

建國初期，國有企業實行的是“統收統支”的分配制度，即國有企業實現的利潤，除提取小部分獎勵基金外，其余部分全部上交國家財政。也就是說，企業發展生產所需的資金由國家財政全額撥款，發生虧損也由國家財政補貼。1950年頒布實施的《中央人民政府政務院關于統一國家財政經濟工作的決定》就明確規定了中央政府或地方政府經營的工廠企業，應按期繳納折舊金和利潤的一部分①。隨著這一規定的逐步實施，國有企業上繳的利潤占財政收入的比重日益加大，我國重點建設所需資金也主要來自國有企業上繳的利潤。這一時期，我國對國有企業實行的是高度集中統一的利潤分配體制，國有企業利潤分配制度框架初步形成以“統收統支”為特征。

盡管國有企業利潤大部分要上繳財政，但為了調動員工生產積極性，國有企業開始逐步實行獎勵基金制，即企業內部自留少部分利潤，用于發放獎金，補貼員工，增加員工的福利待遇。這是集中型財政體制下賦予企業一定機動財力的有效措施。這部分基金按照企業的類別不同，提取的比例也有所不同，最少提取2.5%，最多提取15%。獎勵基金主要是作為獎金發放給先進工作者，救濟特殊困難職工，開展集體福利事業等②。雖然這部分基金不是很多，但從某種程度上來說，國有企業能夠在高度集中統一的經濟管理體制中，避免全部利潤流向國家計劃控制的財政收入實屬不易。這對于改善員工的生活，強化其對公司的歸屬感具有不可估量的作用。

為了解決企業生產經營過程中激勵機制弱化的問題，政務院頒布實施的《國營企業1954年超計劃利潤分成和使用辦法》規定對1954年60%的超計劃利潤解繳國家預算，剩下的40%留歸各主管企業部門使用。這部分資金主要用于彌補企業的流動資金，進行修建辦公樓、員工宿舍、置辦家具等基本建設以及修建俱樂部等福利設施。為了進一步完善規范超計劃利潤分成的計算、使用，國務院于1956年又頒發了《關于1956年國營企業超計劃利潤分成和使用的規定》。

總的來說，這一時期的國有企業利潤分配制度是與國家在“一五”時期的經濟狀況相適應的。在這種分配制度下，國家掌握了企業的財權、投資權、分配權和積累權，有利于保證重點建設項目，鞏固和強化國有經濟的主導地位，實現國企利潤短期內的快速增加。這一時期，國家所采取的國有企業利潤分配制度不僅能夠集中財力進行大規模經濟建設，又能兼顧企業和員工的物質利益，因而可以認為是合適且正確的。但從長期來看，該制度不利于調動員工生產的積極性，而且會影響企業創新機制的形成。主要是因為僅僅充當政府經濟計劃的實現工具的國有企業并不需要承擔企業的虧損，企業生產經營沒有壓力，對員工的有效激勵不足，很容易形成“吃大鍋飯”的現象，因此亟待調整和完善。

2 “大躍進”時期：利潤全額留成制度（1958—1960）

隨著社會主義改造的基本完成，原有的經濟管理體制實行過程中暴露出的管得過多、統得過死的問題日益突出，使得中央不得不對現行的工業、商業、財政管理體制進行改革，進一步調整中央與地方、國家與企業的關系。此次改革的方向主要是擴大地方和企業的權限，讓渡國家高度集中管理的權利。國有企業取消了原有的企業獎勵基金制度，實行企業與主管部門利潤全額留成制度，旨在增強企業的財力、擴大企業的財權。此次國有企業利潤分配制度所進行的調整是一次有益的探索，只是從1958年開始進入了“大躍進”時期，由于指導思想的偏差，經濟建設發生了困難。導致我國在處理國家與國有企業利潤分配關系的時候很難嚴格按照有關規定執行，使得國有企業利潤分配制度的調整陷入尷尬的局面。

1957年12月，國務院連續公布了國家改進工業、商業、財政管理體制的有關規定，通過體制改革強調統一領導、分級管理，進一步下放管理權限。對國有企業資產管理體制的改革主要有以下幾方面：一是改變中央管理國有企業的現狀，轉變為主要由地方管理。盡管這降低了中央部屬企業的數量，減少了中央直屬工業企業的產值，但理順了中央各工業部的職責，也強化了中央管理的國有企業的競爭力。此外，由于地方掌握了國有企業資產的經營管理權，擴大了地方的管理職權，使得地方政府為了保持、鞏固國有企業的經營優勢而下大氣力優化管理。二是改變國有企業基建投資的審批權，轉變為主要由地方政府掌握。這樣一來地方政府就擁有了對國有企業資產增量部分的管理權，能夠自行確定基建投資項目，可以對國家預算核定的基建投資進行統一掌握、自行安排，有效地提高了地方政府投資的積極性。不過這一舉措也產生了盲目投資、投資失控的現象。三是改革國有企業資產的經營制度。首先，中央不再統一調撥物資，而是由地方政府根據全國統一計劃按照地區平衡的原則進行調撥，強化了地方政府的物資分配權。其次，轉變了統支統收的利潤分配方式，實行利潤分成制度，允許中央和地方政府按照8：2比例分配利潤。再次，地方政府擁有了調整機構和人員的權利，確定國有企業的招工計劃不需要經過中央報批，強化了人事任免權力。縱觀這一系列改革舉措不難發現，中央已經開始慢慢將國有資產管理的經營權轉向地方政府，擴大了地方的經濟管理權限，強化了其自主經營的權力，調動了地方和企業的建設積極性。

1958年2月，國務院發布了《關于實行企業利潤留成制度的幾項規定》，主要內容有：一是由主管部門根據各個企業的具體情況分別確定企業留成比例，且這一比例5年不變。此外，允許主管們酌量提取一部分留成，集中掌握、調劑使用。二是企業留成比例的計算方法是以1957年一年的數字為基數，結合預算撥付的技術組織措施費、勞動安全保護費、按規定提取的社會主義競賽資金和超計劃利潤留成部分加以計算。三是企業留成的使用要以生產為主，兼顧職工福利，不許作為企業和行政關系費用。該資金主要用于企業所需的四項費用，補充流動資金不足，進行基礎設施建設。其中用于競賽和職工福利的留成部分不得超過企業職工工資總額的5%③。四是原定的留成比例可以根據企業利潤、價格和稅率的變化而變化，不過調整的幅度有所限制。

這一時期，我國所實行的國有企業利潤留成制度有其內在合理性，然而由于我國所處“大躍進”歷史時期的特殊性，高指標、瞎指揮影響了企業自主權的有效行使。為了出成績、超指標，地方政府混亂運用中央下放的管理權限，盲目地搞基礎設施建設，過度地擠占國家資金，錯誤地上馬投資項目，放肆地挪用企業的利潤留成，大搞“大而全”、“小而全”，不僅不能調動企業的積極性、靈活性，還造成了企業管理的混亂，影響了企業的經濟效益，加劇了我國財政經濟形勢的嚴峻程度。據統計，1961年國有企業虧損額高達103.2億元，其中工業虧損總量約占1/3，為46.5億元④。這一后果的釀成是特殊歷史時期國家經濟建設指導方向出現了問題，與國有企業利潤分配制度的改革沒有關聯，錯在落實、執行。正如前文所言，利潤全額留成制度的實施擴大了地方政府和企業經營管理的自主權，轉變了高度集中的管理模式，調動了員工的生產積極性，改革方向是基本正確的。

3 國民經濟調整時期：企業獎勵基金制度（1961—1965）

從1961年開始，我國進入國民經濟調整時期，為了較快彌補“大躍進”時期造成的損失，黨的八屆九中全會決定實行“調整、鞏固、充實、提高”的方針，中央收回了此前下放給地方和企業的經濟管理權限，旨在改變權力下放過多、分得過散的現象，實行統一管理。1961年，中共中央先后發布《關于調整管理體制的若干規定》和《關于改進財政體制加強財政管理的報告》，著重強調中央對全國經濟實行統一計劃管理。與此相適應的是，中央也重新收回對國有企業管理權限，取消了企業利潤全額留成制度，實行企業獎勵基金制度。

1961年，財政部發布《關于調低企業利潤留成比例加強企業利潤留成資金管理的報告》，明確將國營企業留成資金占企業利潤的比例由原來的平均13.2%調整為6.9%。1962年1月，財政部和國家計委公布《國營企業四項費用管理辦法》，對企業利潤留成辦法作出了新的規定：除商業部門以外，其他部門不再實行利潤留成辦法，改為提取企業獎金。另外國家財政會撥款解決企業所需要的勞動安全保護費、技術組織措施費、新產品試制費、零星固定資產購置費等四項費用，具體的撥款指標由企業主管部門根據國家分配的撥款范圍決定。同月，財政部和國家經委發布《1962年國營企業提取企業獎金的臨時辦法》，標志著企業獎勵基金的恢復。恢復后的企業獎勵基金制與“一五”時期有一定的差別，具體表現在企業獎勵基金的提取比例有所降低，只占工資總額的3.5%，而且如果沒有完成計劃指標還會扣提獎金的1/6⑤。企業獎勵基金的使用方向也出現變動，優先用于發放社會主義勞動競賽獎金、先進工作者個人和先進集體獎金，然后再進行職工集體福利設施建設。

1963年5月，財政部、商業部聯合發布《商業部系統企業利潤留成基金管理辦法》，決定對商業部門仍實行利潤留成的辦法。主要內容有：一是確定利潤留成的比例。規定飲食和服務業的利潤按照1∶3的比例劃分，其中企業占25%，財政部占75%。不同地區執行的標準略有不同，邊遠地區和邊遠牧區的利潤留成比例規定比較低，為20%。二是利潤留成的適用范圍與其他企業類似也主要用于獎勵先進、表彰優秀，若有余額再購置固定資產及技術革新。三是利潤留成的條件必須建立在企業完成利潤計劃和節約費用計劃的基礎上，并且由基層企業單位直接提取，不允許其他部門截留、挪用。四是具體的提取比例是按照工資總額的3.5%確定，如果超額完成季度利潤在5%以上，允許提取超額獎金，這部分獎金在工資總額的1.5%范圍內，加上超額獎金，計提的利潤留成合計不能超過工資總額的5%。以上規定如果遇到價格政策或業務經營政策發生較大變更，具體執行時需要相應地調整。

1963年10月，財政部發布《對1962年國營企業、自營建設單位如地質勘探單位提取企業獎金的臨時辦法的補充通知》，就實際運行中企業獎勵基金制出現的問題進行調整，主要是允許獎勵基金用于彌補福利補助金、醫藥衛生補助金和技術組織費用，對實現超計劃利潤，允許預提40%的超計劃獎金。隨后發布的《1964年國營企業提取企業獎金的補充規定》將完成超計劃利潤的企業預提計劃獎金的比例提高到80%，并提出了企業獎金計提的補充規定：允許企業按不可比產品成本和可比產品成本占全部產品的實際總成本的比重計算獎勵基金。

總之，這一階段國有企業利潤分配制度的調整和改變適應了計劃經濟體制的需要。盡管重新收回企業自主經營權后扭轉了財政收支不平衡的局面，轉變了過度放權造成的分散管理的狀況，強化了高度集中的經濟管理體制，但從長遠來看，并不利于理順國家與國有企業之間的利潤分配關系。依托國家政策支持的國有企業仍然充當著經濟宏觀調控的角色，不能成為獨立自主經營的市場主體。因此，這一時期的國企利潤分配制度只能是適合時代發展需要的權宜之計。

4 “文化大革命”時期：秩序紊亂的企業分配關系（1966—1978）

持續10年之久的史無前例的“文化大革命”，使我國經濟遭受巨大的損失。一方面，經濟調整的成果付諸一炬，國民經濟發展的第三個五年計劃不能如期進行。另一方面，國有經濟瀕臨崩潰，國有企業的利潤分配制度或被取消、或被簡化、或遭破壞，國家與國有企業的利潤分配關系呈現秩序紊亂的狀態。

1970年，我國對經濟管理體制進行了放權改革。3月，國務院頒布《關于國務院工業交通各部直屬企業下放地方管理的通知（草案）》明確提出下放中央直屬企業的部分管理權限，這意味著經濟調整時期收回的管理權又再度讓渡給了地方政府。該文件主要有以下幾方面的內容：一是把國有企業資產存量的管理權下放給地方。除了極少數的大型或骨干企業由中央部領帶之外，商業部、外貿部列入下放權力的行列，工交各部直屬的企事業單位絕大部分下放給地方管理。中央各民用部門的直屬企業、事業單位由1966年的10533個下降到500多個。二是賦予地方更多的國有企業資產增量的審批權。國家對地方實行基建投資大包干，地方負責包干建設，統籌安排投資、設備、材料。必要時地方可以向中央申請投資重點建設項目，實行雙重領導，由中央和地方按照一定的比例分配權力。三是中央擴大了企業對固定資產的支配權。允許企業設立固定資產更新和技術改造基金，以抵補資產折舊，不再由國家預算撥款。

此外，中央實行財政收支包干管理體制。1970年，中央發布了《第四個五年計劃綱要草案》決定實行財政收支大包干。除中央直屬企業收入和關稅需要上繳中央之外，地方擁有了其他收入的支配權。相應地，地方需要承擔除國防、國家儲備、對外援助之外的財政支出。此后，中央于1974年和1976年分別實行了“收入按固定比例留成”和“收支掛鉤，總額分成”，在鼓勵地方努力增收的同時，強調多支多收，少支少收，總額分成。不僅如此，地方還擁有企業物資分配和供應的自主權以及部分稅收的管理權。

這次放權改革是在計劃經濟體制基本框架內進行的，只能說是緩解了中央和地方、國家和企業的高度集中的管理關系，很難從根本上改變國有企業資產管理體制的基本特征。加之，“左”傾錯誤指導思想的嚴重干擾，盡管國有經濟仍然是國民經濟的主要支撐，但某種程度上，國有經濟的發展也是服從政治的需要。“文革”期間，大批國有企業職工紛紛離崗投身“革命”，企業生產管理遵循的工業十七條等規章制度被視為修正主義的“管卡壓”，廠長負責制、按勞分配、利潤指標等制度創新是“資產階級”法權。無政府主義之下，國有企業的管理一度陷入癱瘓，國有企業與國家的分配關系變動也無章可循，無法可依。

1967年，國務院發文，國有企業的固定資產、基本折舊基金全部留給企業和主管部門，不再上繳國家預算。僅過了兩年，1969年，就取消了國有企業的獎金制度，實行利潤全部上繳。原本用于解決職工福利開支獎勵資金也納入國家財政統一劃撥，由中央按照工資總額的一定比例（3%～8%）提取作為福利基金，用作福利費、醫藥衛生費。1973年，財政部頒發《國營工業交通企業若干費用開支辦法》再次強調職工福利基金從生產成本中計提，進一步規定了福利基金的使用范圍，包括直系親屬醫藥費、興建職工浴室、購置食堂炊事用具、開辦農副業生產等。國有企業的利潤分配變成了徹底的“統收統支”。

1978年7月，為了集中力量迅速發展國民經濟，中央又開始收回下放給地方企事業單位的經濟管理權。中央發布了《中共中央關于加快工業發展若干問題的決定（草案）》，恢復了企業基金制度，恢復了計件工資制，擴大了國家統一分配物資產品的范圍。

適應政治經濟形勢和經濟管理體制的需要產生了配套的國家與國有企業的財政分配關系，這種制度的頂層設計并非是考量經濟發展的客觀需要，更多的是政治斗爭的產物，或是經濟瀕臨崩潰的無奈之舉。于是，下放了的管理權限可以重新收回，實行了的獎勵基金制度可以廢棄。這一時期，國有企業既沒有自己獨立的管理制度、投資政策，也沒有利潤分配政策，有的只是朝令夕改的隨波逐流，只是在混亂的政治斗爭中艱難地維持緩慢的發展，是低效率、高成本的運作。這是特殊歷史時期的尷尬局面。

注 釋

①汪海波.中國現代產業經濟史[M].山西經濟出版社，2006∶13.

②原政務院中財委.《國營企業提用企業獎勵基金的暫行辦法》，1952，1.15.

③國務院.《關于實行企業利潤留成的幾項規定》，1958，5.22.

④⑤廖添土.國有資本經營預算：歷史考察與制度構建.[D]福建師范大學，福建福州，2010.

[1]陳少暉,廖添土.國有資產管理∶制度變遷與改革模式［M］.北京∶社會科學文獻出版社，2010.

[2任可.國有企業利潤分配制度的歷史沿革[J].中國經濟周刊，2004（45）.

[3]程民選等.中國國有企業制度變遷∶特點及經驗總結[J].南開經濟研究，2005(06).

[4]張卓元.30年國有企業改革的回顧與展望「J].企業文明，2008，1.

[5]許金柜.論我國國有企業利潤分配制度6O年變遷[J].安徽工業大學學報（哲學社會版），2009，（11）.