國家審計在國家治理中作用之芻議

王新奇

一、國家審計與國家治理的關系

概括而言，國家審計是國家政治制度的組成部分，是國家治理的工具，是為國家治理服務的。從世界范圍來看，國家審計制度都是由各國家的憲法或專門法律明確確立，是屬于國家政治制度的范疇。查閱審計發展的歷史，不難看出，國家審計的產生是基于國家治理的客觀需要，是為國家治理服務的。在奴隸制社會，統治者為了維護其統治利益，將國家審計納入其官僚系統，利用國家審計加強鞏固其統治。例如，在我國的西周時期，周王朝就在國家機構天宦冢宰系統中設置有“宰夫”一職，“宰夫”負責獨立監督各級官吏上報的財計報告并進行稽核，發現違法亂紀者，可越級向天宦冢宰或周王報告，加以處罰。可見，國家審計從產生就已經是國家治理的重要組成部分了。這種國家審計制度，不但維護了奴隸主的統治，也促進了奴隸制經濟的發展。此后，無論是封建社會、資本主義社會還是社會主義社會，國家審計都一如既往地扮演著國家治理工具的角色，為國家治理服務。

二、國家審計在國家治理中的作用

（一）監督制約權力，促進民主制度建設

國家審計在國家治理中，通過監督制約權力，促進民主制度建設。現代民主制度理論告訴人們，權力如果不受到約束和制衡，必將產生腐敗和濫用。國家治理需要建立一套權力制衡機制，以有效防止權力的濫用和尋租行為。國家審計作為國家治理的重要組成部分，形成對權力的制約，從而避免了權力的濫用。在我國，由于體制原因，政府機構被賦予了極大的權力，容易發生濫權行為，因此尤其需要一套監督制度對權力進行約束。如今，中央高層也提出要把權力關進籠子。我國憲法中規定：“一切國家機關和國家工作必須接受人民的監督”，國家審計作為一支重要的監督力量，在一定程度上使人民監督變成了現實。國家審計不但能監督制約政府權力，而且能為人民監督、參政議政提供信息。只有充分發揮國家審計的監督作用，才能對政府的權力進行有效約束，從而促進民主制度的建設。

（二）預警治理風險，維護國家經濟安全

國家審計是國家治理中的“免疫系統”，是國家經濟安全保障體系中不可缺少的力量，對維護國家經濟安全發揮著重要的作用。國家審計作為國家治理的工具，肩負著維護國家經濟利益的使命。通過對國家經濟安全的審計，可以實現國家經濟安全的戰略目標，降低經濟或金融危機發生的風險，提高國家經濟發展的安全系數。在這個過程中，國家審計主要通過“免疫系統”的發揮，提前預警國家治理中的經濟或金融風險，審計內容包括了風險的識別、風險的評估和風險的應對等。國家審計在國家治理過程中的預警作用，有助于國家建立起一套經濟或金融危機的預警機制。國家審計不但要關注國內經濟的安全問題，同時也要關注來自國外的可能對國家經濟安全造成威脅的因素，以便進行及時預警，為國家經濟安全提供制度上的保障。

（三）查處違法行為，助力反腐倡廉

國家審計通過查處經濟中的違法行為，推動了反腐工作和廉政建設。國家審計根據法律賦予的權力和責任，依法對經濟違法行為進行揭露和查處，這是腐敗治理的一種重要手段，反腐是國家審計服務國家治理的重要內容。而反腐必須同時滿足兩個條件，即發現問題和追究責任，這樣才能形成威懾力，使違法者不得不為其后果埋單。經濟責任審計就是適用于這種情況，經濟責任審計通過監督財政收支的各項經濟活動，揭露經濟責任履行中的重大違法違規、違背民意的問題，對相關人員進行責任追究，從而有助于建立廉潔的負責任的政府。我國國家審計每年都要開展領導干部經濟責任審計，這對加強黨風廉政建設、打擊腐敗具有深刻的影響。

（四）服務社會生活，保障民生權益落實

通過開展社會保障審計活動，國家審計可以發揮保障民生的作用，促進民生權益的落實。隨著社會的進步，老百姓對改善民生的愿望不斷提高，對政府的期望也越來越高。老百姓最為關心的民生問題主要存在于以下這些方面：首先是公共設施建設方面，主要是政府投資建設的市政工程項目等基礎設施的建設資金的使用情況以及其績效的情況；其次是日常生活方面，主要涉及到是教育、醫療、養老等社會保障資金的收繳和使用管理問題；此外還有社會公益慈善組織收取的錢物保管使用問題等。這些問題涉及面廣，事關老百姓的切身利益，如果處理得不好，就很容易引起一些群體事件，影響群眾對政府的信任，嚴重的還會對公共安全造成危害，影響社會穩定。國家審計通過開展社會保障審計、跟蹤審計和經濟責任審計等，有力保障了民生權益的落實。

（五）評價治理績效，提高國家治理水平

評價政府工作的優劣要看兩個方面：責任和效率。負責任的政府，能夠為人民的根本利益著想，能夠保證公共財政的公平分配，能夠保障人民基本權力的實現；同樣，高效率的政府能夠為人民創造更多的財富，能夠更好地管理公共財產。然而，一個負責任和高效率的政府不是天生的，而必須依靠監督和評價機制的功能才能做到，國家審計提供了這樣的監督和評價功能。通過實施經濟責任審計，評價政府經濟責任的履行情況，考核政府及公職人員是否恪盡職守；通過對財政資金使用情況的審計，有助于發現財政資金使用中的問題，從而追究相關人員的責任。政府效率既包括了財政資金的使用效率，也包括了經濟發展效率和政府服務效率等。國家審計通過對公共經濟資源投向以及數量審查，分析投資是否達到了預期的效率和效果，促進社會公共資源的合理配置，提高國民經濟運行的質量和效益。另外，國家審計通過對政府服務效率進行審計，評價政府是否依法行政、辦事是否公開、公正和公平，這會有助于提高政府服務的效率和質量。國家審計可以運用自己的專業優勢和獨立地位,對影響政府社會功能實現的問題進行分析和處理，幫助提高國家治理的水平。

（六）披露審計結果，推動政務信息公開

國家審計結果向社會公開披露，可以推動政務信息的公開和透明。國家審計在這方面的作用主要表現在：首先，國家審計可以進一步提高信息披露的范圍和質量，包括審計報告公告的及時性、準確性和廣泛性等；其次，國家審計可以促進政府預算透明度的提高，國家審計對財政預算審計并公告其結果，促進人民代表大會及社會公眾對財政資金預算進行監督，提高財政收支的透明度；最后，國家審計可以對政務公開實施情況進行評價和公布，以此提高政務信息公開透明的程度。

三、國家治理中如何充分發揮國家審計的作用

（一）樹立國家審計為國家治理服務的大局觀念

在明確國家審計與國家治理關系的基礎上，國家審計人員在思想上要牢固樹立國家審計服務于國家治理的大局觀念。國家審計要服務的是國家治理這個大局，而不是地方利益和部門利益，也不是眼前利益，而是長遠利益。所以，一定要有大局觀念和戰略意識。國家審計應為國家治理的良治服務，因為國家治理的目標決定了國家審計的目標和方向，國家審計目標應服從于國家治理目標。在工作實踐中，國家審計應首先明確國家治理的良治目標，這樣才能確定自己的審計目標和工作方向。

（二）探索國家治理導向審計新模式

要充分發揮國家審計的作用，就要創新國家審計的模式，積極探索國家治理導向審計模式。這既是滿足國家審計要服務于國家治理這一根本要求，又是對風險導向審計模式的創新與發展。國家治理導向審計模式就是將國家審計的目標和內容等與國家治理相聯系，以治理評價為核心，圍繞政府治理狀況開展審計工作，制定審計策略、實施審計調查、收集審計證據并據以提出審計意見，是國家審計的一種新模式。國家治理導向審計不僅需要考慮國家的利益，還要考慮更多利益相關者在國家治理結構中的利益。這樣，國家治理審計在審計目標、范圍和評估審計風險時，與傳統的風險導向審計模式有所不同。

（三）堅持“一個中心”和“兩個基本點”

國家審計參與國家治理應堅持“一個中心和兩個基本點”，這樣才能取得實效。“一個中心”指的是以財政資金審計為中心，“兩個基本點”指的是經濟責任審計和績效審計。財政資金審計是國家審計的工作重點，因為財政資金審計既是其他審計活動的基礎，也是深化公共財政體制改革的重要力量。為了保障財政資金高效節約使用、促進國家宏觀調控措施的落實，以財政資金審計為中心對國家治理而言意義非同一般。同時，現代民主制度要求要建立起一個對人民高度負責的政府，健全問責機制、推進責任政府建設是完善國家治理的必然要求，在這方面，經濟責任審計責無旁貸。而且，服務型政府實施國家治理的目的是通過對公共資源的有效配置和利用，最大限度地提高公共資源的使用效果，為全社會提供優質的公共產品和公共服務，以增進全社會的公共福利，在這方面績效審計有助于這一目標的實現。

（四）開展新的國家審計業務

開展新國家審計業務，也是實現國家治理良治的內在要求。公共政策評估審計就是國家審計參與國家治理的新業務。目前，國家審計雖然開展了社會保障基金審計、地方政府債務審計、環境保護審計和投資項目跟蹤審計等，但這些業務仍然不能完全滿足國家治理的要求，還需要開展公共政策評估審計。公共政策評估審計是指國家審計通過審查公共政策的實施過程和結果，依據一定的審計程序和標準對公共政策的執行效果、效能及價值進行的科學評估的一項審計活動，其目的是通過對公共政策的可行性、科學性及其實施后的質量和效益的綜合評估，將公共政策的效果和影響反饋給政府決策部門，以提高政府決策部門的治理水平。

（五）完善國家審計信息披露機制

完善國家審計披露機制，充分發揮國家審計在國家治理中的作用。隨著公民意識的不斷增強，社會公眾對國家審計結果公告的要求也越來越高。國家審計應不斷完善審計披露機制，借助社會公眾的力量加強對政府的監督，促進審計結果的落實。而完善審計信息披露機制，鼓勵社會公眾參與到國家治理中來，本身也是民主程度提高的表現。