“縣域經濟”向“都市區經濟”轉型的意義與構想

文/黃勇 董波 陳文杰

（第一作者為浙江省發改委副主任、浙江省發展規劃研究院院長）

浙江需要在區域發展戰略中，從原來的“縣域經濟”為主體，轉型為以中心城市為核心，聯接廣大外圍地區，形成區域內職住布局合理、通勤率較高、要素流動比較自由、產業關聯度較強、公共資源配置相對均衡且有效共享，具有較強一體化傾向的“都市區經濟”

縣域經濟，為浙江經濟起飛作出了巨大的歷史性貢獻。改革開放之初，浙江率先放手發展鄉鎮企業，原本耕地不足的浙江農民，在致富沖動驅使下紛紛“泥腿子上岸”、創業辦廠。但受限于城鄉壁壘，只能走“離土不離鄉，進廠不進城”的農村工業化道路，呈現“村村點火、戶戶冒煙”的分散布局，由此構成了浙江縣域經濟的初始形態。隨后浙江省政府因勢利導，對縣級政府大膽放權，實施“省管縣”財政體制和四輪“強縣擴權”，使得浙江縣域經濟迅速壯大。截至2012年，浙江地區生產總值達到3.46萬億元，其中縣域經濟總量占了2/3；在全國百強縣中，浙江數量位居首席。

然而，隨著經濟社會發展進入新階段，縣域經濟的先天局限性逐步顯現。要進一步提升區域經濟的競爭力，必須突破“縣域經濟”的小格局，拓展以中心城市為龍頭的“都市區經濟”大布局，以更大的空間尺度來整合優化配置資源。也就是說，浙江需要當機立斷，作出從“縣域經濟”向“都市區經濟”轉型的重大戰略決策。

為什么要轉型？

當前縣域經濟的局限性，主要表現為資源整合能力有限、行政分割造成資源浪費嚴重，以及中心城市創新要素和公共資源共享性較差等方面，使得浙江原本有限的資源要素未能實現優化配置，在一定程度上削弱了自身的區域競爭力。

一是“縣域經濟”資源整合能力有限。縣域經濟是以縣級行政區劃為邊界的經濟。縣級行政主體在整合縣域資源，集中力量引進大項目、培育大企業時，往往會受制于自身資源稟賦條件的局限，如建設用地有限、人才和技術等創新要素不足等，導致縣域內企業和產業起點較低、規模偏小、技術含量不高。這也使得浙江經濟發展至今仍停留在以小見長、以量取勝的“小狗經濟”、“狼群經濟”層面，較難引進和產生行業領軍式的龍頭大企業，在更高層級的區域競爭中顯得相形見絀。

二是“縣域經濟”資源浪費比較嚴重。在縣域經濟發展早期，因企業就地辦廠、分散布局，導致土地浪費和環境污染較為嚴重。在隨后的規劃建設中，由于縣域經濟行政分割碎片化，重復建設依然突出，資源浪費比較嚴重。在產業布局上，由于缺乏跨區域的產業鏈式延伸和各個環節的分工合作，導致縣與縣之間同類產業區塊并存，過度競爭嚴重，無法很好地實現優勢互補、協同發展。

三是“縣域經濟”資源共享性較差。在區域發展格局中，中心城市往往是重要的增長極，發揮著集聚和輻射高端創新要素、共享公共服務資源等作用。然而由于縣域經濟相對獨立的發展模式，與大城市聯系不夠緊密，導致中心城市的輻射效應難以向縣域滲透。一方面，周邊縣域企業利用中心城市的技術、人才、信息等創新要素比較困難，不利于創新發展和轉型升級，周邊縣域居民分享中心城市的教育、文化、衛生等公共服務資源也十分困難；另一方面，中心城市的產業、人口壓力也難以向周邊縣域疏解，使得人口膨脹、交通擁堵和環境惡化等成為大城市無法根治的“頑疾”。

圖/金川

綜上所述，浙江經濟發展至今，無論是提升企業競爭力、加快產業轉型升級，還是優化空間布局、促進區域協調發展，都需要突破縣域行政區劃的限制，從更寬視野、更廣范圍來整合優化資源配置。這就需要浙江在區域發展戰略中，從原來的“縣域經濟”為主體，轉型為以中心城市為核心，聯接廣大外圍地區，形成區域內職住布局合理、通勤率較高、要素流動比較自由、產業關聯度較強、公共資源配置相對均衡且有效共享，具有較強一體化傾向的“都市區經濟”。

怎樣進行轉型？

從“縣域經濟”向“都市區經濟”轉型，不只是經濟地理空間的簡單拓展，更涉及到區域內空間布局、城鄉結構、資源調配、產業形態、管理方法等一系列的轉型升級。

（一）以都市區形態組織優化國土空間布局

所謂都市區，由中心城市和周邊經濟聯系緊密且通勤率較高的區域組成。從國際經驗看，都市區可大可小，其范圍不受行政區劃的局限，主要取決于中心城市的輻射范圍。城市化水平較高的地區，大大小小的都市區可以覆蓋全域。都市區之間的邊界往往是漸進的、模糊的、重疊的。從浙江情況來看，圍繞杭州、寧波、溫州和金華—義烏等中心城市構建都市區已基本形成共識，在這四大都市區以外，仍然存在范圍規模相對較小的都市區，比如臺州都市區、紹興都市區、嘉興都市區等等。規模較小的都市區，其一定范圍有可能被規模較大的都市區所覆蓋，但不影響其獨立存在。

以都市區形態組織優化國土空間布局，可以施展的舞臺相對較大，產業和人口可以在整個都市區范圍內得到合理配置。比如，通過培育中心城市周邊的衛星城作為次級增長中心，可以部分疏解中心城市的承載壓力。有的規劃建設成為工業強鎮，可以承接從中心城市轉移出來的制造業和產業工人；有的打造成為“慢生活”宜居小城鎮，通過便捷交通和良好環境來吸引大城市人口移居。至于中心城市本身，通過減負騰出空間資源側重于發展高端服務業和高技術產業。這樣可以相得益彰，既提升了區域整體競爭力和城市化水平，又可緩解乃至逐步根治中心城市的大城市病。

（二）進一步提升中心城市的集聚輻射能力

發展都市經濟區，中心城市是關鍵。目前浙江的中心城市總體偏弱，這與之前縣域經濟強勢發展不無關系，由此也形成了中心城市與周邊縣域“小馬拉大車”的失衡格局。

因此，當前發展都市區經濟，首要任務是提升中心城市功能。要化大力氣優化中心城市發展環境，使之成為高端要素、高端產業的集聚高地。強化其在金融、教育和科技等方面的跨區域服務水平，大力發展高技術產業、現代服務業和總部經濟，進一步提升中心城市產業層級，確立其在區域產業鏈中的高端地位。其次，要下決心消除行政區劃壁壘，使中心城市的輻射影響力能比較順暢地向周邊區域滲透擴散。研究探索跨行政區域的聯合協調機制，在不斷提高市場化程度的基礎上，嘗試通過規劃、合約等方式，促進生產要素在不同行政區之間的自由流動。

（三）加快構建便捷交通網絡

如果都市區內沒有完善的便捷交通網絡，中心城市的產業和人口就不能順利疏散到周邊城鎮，外圍地區也難以共享到中心城市的創新要素和公共服務資源。因此，構建便捷交通網絡是發展都市區經濟的前提條件。近年來，浙江省交通基礎設施建設規模快速擴張，全省性交通通道主骨架基本形成，中心城市交通樞紐地位明顯提升，但中心城市內部各種運輸方式之間的綜合集成性還不強，都市區范圍內交通網絡的覆蓋面不夠廣、時速不夠快，直接影響到都市區交通的便捷性。

鑒此，都市區范圍快速交通通道和中心城市的綜合交通體系建設應擺上重要議事日程。從中心城市與周邊區域的聯系看，應在合理確定都市區規劃邊界的基礎上，對規劃區范圍內的產業、人口和城鎮布局作出前瞻性研究和統籌安排，然后考慮布局必要的快速交通聯系方式。對于交通流量較大的沿線區域，可以規劃建設軌道交通。從中心城市內部交通組織看，需要著重解決多種運輸方式的換乘銜接和車輛停放問題，在大的交通樞紐更應實現“零距離換乘”。

（四）著力強化產業分工合作

相比縣域經濟，都市區經濟的產業分工合作空間更大，產業鏈可以拉得更長、更完整，由此提高整個區域的產業綜合競爭力。一方面，要推進中心城市與周邊區域在產業鏈上的垂直分工。按照“研發在中心城市、制造在周邊區域，孵化在中心城市、轉化在周邊區域”的分工大思路，充分發揮中心城市的高端要素集聚優勢和周邊區域的空間資源優勢，通過市場主導、政府引導，在分工基礎上增進合作。在中心城市逐步形成以服務經濟為主的產業結構，在周邊區域逐步建成一批工業強縣、工業強鎮和工業強區。

另一方面，要在周邊區域逐步形成主導產業各具特色的橫向分工。周邊區域的每個縣、每個鎮，以及各類開發區，應當堅持錯位發展，培育各自的支柱產業。上一級政府要加強引導和鼓勵各地特色發展，對重復建設、盲目競爭行為加以必要的干預和限制。

（五）合理配置公共服務資源

一個區域之所以能稱之謂都市區，主要是由中心城市的地位決定的，其中也包括中心城市的公共服務水平足以對周邊區域形成強大的輻射影響力。從一定意義上說，中心城市的教育、醫療、文化等公共服務資源配置，會直接影響到都市區的存在和發展。因此，在都市區建設中，首先要強化中心城市公共服務資源的配置，有條件的城市，教育、醫療、文化等領域都要提高現代化、國際化水平，成為都市區吸引高端人才、打造宜居環境的“強磁場”。

其次，周邊城鎮也要滿足居住人口基本的公共服務需求。盡管通過軌道交通等快速交通方式的建設，都市區內居民可以在一定程度上共享中心城市的公共服務資源，但一些基本公共服務，是每個宜居城鎮的必備功能。只有具備優質基本公共服務資源，加之擁有中心城市無法比擬的生態環境，周邊城鎮才能承擔起疏解中心城市人口壓力的重任，才能給當地居民一個優于中心城市的居住環境。

第三，中心城市的公共服務資源要有效實現“功能下沉”。可以從環保執法、數字電視合作、醫保聯網結算、通信合作、公交一體化等民生服務做起，推動大城市優質公共服務資源向周邊縣城和中心鎮延伸。當然，要從根本上探索建立都市區內公共服務共享機制，如引導省級醫院以托管、集團化、共建等多種形式，借助“數字衛生”技術手段，深化與基層醫院的全面合作；創新都市區辦學體制，采取名校集團化、城鄉中小學互助共同體等方式，促進優質教育資源均衡化布局。

如何推動轉型？

“都市區經濟”是跨行政區劃的區域經濟，在我國還屬新生事物。在促進“縣域經濟”向“都市區經濟”轉型過程中，肯定將面臨認識、體制和經驗等一系列的障礙。因此，對于如何推動轉型，我們提出“三先”建議，即試點先行、規劃先導和改革先為。

（一）試點先行

從“縣域經濟”向“都市區經濟”轉型，需要樹立新理念、探索新范式、創建新體制、積累新經驗，有一個認識過程和實踐過程，不可能一蹴而就。比較有效的辦法是確立一批試點先行先試，通過典型示范，來更好地帶動全省都市區建設。在試點區域選擇上，要尊重自愿原則。最好在都市區類型上體現多樣性，既有跨市級行政區劃的規模較大的都市區，也有跨縣級行政區劃的規模較小的都市區；既有中心城市“一枝獨秀”的都市區，也有兩個以上中心城市“平分秋色”的都市區；還可以有因某項優勢資源而緊密關聯的都市區。

從目前條件看，杭州都市區無疑可以作為全省試點的首選。杭州都市區建設從2007年開始已有實質性啟動。杭州市十分重視，周邊區域也積極呼應。試點工作需要確定都市區合理的邊界，杭州都市區可將與杭州市區毗鄰的臨安、富陽、德清、安吉、海寧、桐鄉、紹興、諸暨等周邊縣域納入，考慮到行政區劃關系，也可將都市區范圍延伸到桐廬、建德、淳安三縣（市）。

試點工作可以分層次展開。省級層面先選1-2個試點，主要是跨市級行政區劃的都市區，這個層面的試點省政府有關部門要直接參與。另外，市級層面也可開展若干跨縣級行政區劃的都市區建設的試點，省里參與指導。

（二）規劃先導

都市區建設務必規劃先導。把都市區作為一個整體，進行統籌謀劃，整個都市區按規劃藍圖建設，有序、科學、有機融合。規劃的另一個作用是，各個方面還可以在規劃編制過程中逐步達成共識，形成合力。

都市區規劃體系可以考慮分三個層次。第一層次是全省都市區發展總體規劃，用來勾畫一定時期內全省都市區發展的整體架構，確定全省都市區經濟社會發展的總體戰略部署；第二層次是各個都市區區域規劃，重點明確都市區的戰略定位以及城鎮體系、產業布局、基礎設施網絡、公共服務配置和農業、生態空間安排；第三層次是都市區專項規劃，可在都市區區域規劃基礎上深化，比如都市區土地利用規劃、城鎮體系規劃、交通網絡規劃等等；也可圍繞都市區建設中需要重點突破的領域來做，比如都市區軌道交通規劃、產城融合規劃、城鄉統籌規劃、港口合作規劃，等等。

為了提高規劃的權威性和指導性，對于全省都市區發展總體規劃、跨市級行政區劃的都市區區域規劃以及相關重點專項規劃，應該由省級政府牽頭組織編制并發布實施。

（三）改革先為

“都市區經濟”與“縣域經濟”的本質區別在于，后者屬于行政區經濟，前者則是跳出了行政區劃的樊籬、按市場聯系來組織的經濟。然而，在當前行政割據依然比較嚴重、市場化程度有待進一步提高的情況下，能否實現從“縣域經濟”向“都市區經濟”的轉型，取決于思想的革新、體制的革新。因此，改革先為是成功轉型的關鍵。

一是探索都市區的行政管理體制創新。由于都市區經濟是跨行政區劃的經濟，繞不開行政體制的束縛。因此，務必在行政管理體制上探出新路。我們不主張搞大規模的行政區劃調整，弄得傷筋動骨。我們認為，最根本的是要推進市場化改革，為不同行政主體的自愿合作創造前提。作為起步，可建立都市區不同行政主體間的溝通協商機制，通過這個平臺，組織編制規劃，研究制訂政策，協調實施項目。省級政府可以考慮從建設用地安排、專項資金補助等方面給予引導支持，必要的話也可直接參與其中。另外，借鑒國際經驗，也可以根據某些特定的管理需求，劃出一定的區域范圍，探索設立非官方的專門的管理區域或機構，比如大氣質量管理、廢棄物管理、軌道交通管理和供水區、學區等等，上級政府要賦予這些社會組織一定的規劃編制權和資源分配權。

二是探索都市區統一市場體系創新。圍繞都市區內“人的流動”，積極穩妥地推進戶籍制度改革、社會保障制度改革和農村產權制度改革，完善農村土地流轉和征地補償制度，嘗試建立農業轉移人口市民化的成本分擔機制，促進形成都市區范圍內常住人口的公共服務共享機制；圍繞都市區內“要素的流動”，重點探索水權、排污權跨區域跨產業調劑交易和生態補償機制建設，在政績考核辦法上作出有利于促進要素跨行政區劃自由流動的調整，提高區域資源和環境容量的總體配置效率。

三是探索都市區內投融資體制創新。解決都市區建設中“錢從哪里來”的問題，可以考慮由有關成員交納“會費”方式建立“都市區共同發展基金”，或者共同出資成立都市區建設投資公司，同時吸引社會資本參與投入。在“錢往哪里投”上，可以采取無償、貼息、擔保、股權投資等方式運作，重點用于都市區跨行政區劃的重大項目建設。