小型農田水利財政投入機制研究
——以山東省小型農田水利建設重點縣為例

王莉，孫小燕

（山東財經大學經濟學院，山東 濟南 250014）

小型農田水利財政投入機制研究
——以山東省小型農田水利建設重點縣為例

王莉，孫小燕

（山東財經大學經濟學院，山東 濟南 250014）

農田水利關系農民生產生活和國家糧食安全。但目前小型農田水利財政投入占水利財政投入的比重依然偏低，小型農田水利歷史欠賬缺口仍然龐大,小型農田水利財政投入機制還存在諸多問題。因此，在吸收與借鑒以往研究的基礎上，本文以山東省為例，對小型農田水利財政投入機制進行深入研究，首先闡明當前山東省小型農田水利財政投入機制的總體格局，并進一步分析財政投入機制運行效果，并提出加大財政投入、整合財政資金以及減免地方配套資金等建議。

小型農田水利；財政投入機制

小型農田水利建設直接服務于農業生產，是農業生產的基礎性條件之一。但是由于小型農田水利建設工程絕大多數露天分布在田間地頭，其產權所屬和受益人分離，使用年限一般較長，作為一種準公共產品，其自身特點決定了工程建設投資上財政投入的主體地位。

一、山東省小型農田水利建設財政投入狀況

2009年以來，國家先后分四批安排山東省小型農田水利重點縣106個。課題組成員對山東省陸續實施小型農田水利重點縣建設的88個縣的資金投入數量及其來源進行了調查。調查的88個縣（市）涵蓋除青島市以外的16個地級市的小型農田水利重點縣,時間跨度為2009年至2012年。本次調查涉及的重點縣所屬地區如下：魯西北地區共計23個縣，魯中地區共計24個縣，魯南及魯西南地區共計31個縣，膠東半島地區共計10個縣，樣本縣（市）具有較強的覆蓋面和典型性。

（一）山東省小型農田水利財政投入總量和來源結構

根據調查資料統計，2009年至2012年間山東省小型農田水利重點縣建設總投入資金約為82.947億元。其中中央財政對山東省投入資金規模從2009年的2.2億元增加至2012年的12.116億元，總投入規模達到27.291億元。山東省省級財政投入資金規模從2009年的3.1億元增加到2012年的8.90億元，總投入規模達23.956億元。2008年以來（不包括2009年），省級財政配套資金均低于中央財政資金投入。此外，地市財政2009年至2012年投入資金總額為6.821億元，縣鄉財政投入資金總額為16.432億元。從2009年至2012年各級財政資金投入占小型農田水利總資金投入的比重由86.4%上升至92.7%，其中省級以上財政資金比重從61.8%上升至67.7%，中央財政資金比重則由25.6%增至39%。

可以看出，目前中央財政對小型農田水利的投入力度加大，在各類主體的支出份額中占據主體地位。在中央財政的主導下，山東省小型農田水利投入初步形成了以中央財政為主體、各級財政分級負擔、社會共同參與的格局。

（二）山東省小型農田水利財政投入方向

1.地區方向

為了系統了解小型農田水利財政投入的地區方向，采用2012年數據進行分析。出于市縣財政資金投入的地區定向性考慮，我們只研究中央財政資金和省級財政資金的投入方向。根據調查資料顯示，2012年山東省小型農田水利重點縣建設總投入資金約為31.054億元，其中中央財政投入12.116億元，省級財政投入8.899億元。中央財政資金對四大地區①四大地區按順序依次為魯西北地區、魯南及魯西南地區、膠東半島地區和魯中地區。的投入比重分別為17.5%、25.8%、8.7%和21.2%，省級財政資金對四大地區的投入比重分別為23.9%、35.1%、12.0%和28.8%。還要補充說明的是，省級財政資金的99.78%均流向了調查樣本②即本次調研所涉及的88個重點縣。以內的縣市，而中央財政則是73.13%的資金流向了調查的樣本縣，還有26.87%的資金投向了調查樣本以外的縣市③這里26.87%的中央財政資金的投入方向在此未得到說明。。

調查結果表明，無論是中央和省級財政資金對小型農田水利重點縣投入的地區偏好順序依次是：魯南及魯西南地區、魯中地區、魯西北地區和膠東地區，其中對膠東丘陵地區的財政投入明顯低于其他三個地區。財政資金對山地地區具有一定的傾斜，對于膠東半島經濟發達地區則投入相對偏少，這一定程度上顯示了公共財政的本質要求。

2.種植結構方向

本研究報告采用2012年中央和省級財政對小型農田水利建設重點縣的投入數據進行研究。根據調查數據統計顯示，中央財政和省級財政投入的30.46%和42.36%投向了經濟作物種植為主的小型農田水利建設重點縣，42.67%和57.42%則投向了糧食作物種植為主導的小型農田水利建設重點縣。這一定程度上反映了財政資金對于糧食作物產地的投入傾斜程度。

3.水利工程方向

鑒于小型農田水利工程建設財政資金來源較為分散的現實，直接獲得某項工程資金來源中各級財政投入的數據比較困難，因此,本調查采用時限內小型農田水利工程的存量變化即增量側面反映財政資金的大體流向，由此窺見一斑。

根據山東省統計年鑒數據顯示,自2009年實行小型農田水利重點縣建設以來,財政投入的重點方向為防洪除澇、毀損工程改造維護配套、節水灌溉等小型農田水利工程。涉及的具體范圍主要包括四個方面：一是小型水源工程：包括塘壩、引水堰閘、小型灌溉泵站、灌溉機井、雨水集蓄利用工程等；二是灌溉渠系工程：包括灌區的渠系和末系渠系，以及配套建筑物、田間輸水管道等；三是高效節水灌溉工程：包括管道輸水灌溉、噴灌、微灌等；四是排水工程：包括小型排水泵站、排水溝道及配套建筑物等。

綜上所述，各級財政支持山東省小型農田水利重點縣建設的投入方向基本是按照《中央財政小型農田水利重點縣建設管理辦法》④中的建設原則和目標進行的。

二、山東省小型農田水利建設財政投入效果

總體來講，山東省小型農田水利財政投入總體上呈現顯著的正面效應，小型農田水利建設提高了農田抗御自然災害的能力,有利于保護和改善農村生態環境,是調整農業生產結構、促進農民增收的重要保障。

（一）山東省小型農田水利建設財政投入效果衡量的指標體系設計及結果

為了深入分析小型農田水利建設財政投入的具體效果，有必要建立完善的指標體系對財政投入績效進行系統衡量。在現有統計指標中，用于反映水利建設效益的指標有有效灌溉面積、節水灌溉面積等。由于小型農田水利建設是一個集經濟、社會、生態等多項功能于一體的產業，項目存在特殊性，某些項目初期投資大、見效慢，某些項目則是不具有經濟效益，而具有巨大的社會效益。因此，本項目研究中，確定財政投入效果包括總體效率、經濟效率、結構效率、社會效率和生態效率五個方面。引入經濟學中的彈性概念，將五個效率指標進一步細化為十四個二級指標，具體指標體系及相關指標的具體計算結果如表1。

表1：山東省小型農田水利財政投入績效衡量指標計算結果

（二）山東省小型農田水利建設財政投入效果具體分析

結合表1，綜合考慮各方面因素，小型農田水利財政投入的直接目標就是加強農田水利基礎設施建設，增加農田有效灌溉面積和節水灌溉面積。指標結果表明，從2009年實施重點縣建設以來，小型農田水利建設財政投入總體績效是不斷提升的，尤其是增加節水灌溉面積這方面的投入效果更加明顯，且呈現逐年增加的趨勢。

經濟績效主要選取了糧食總產量和農業總產值的政府小型農田水利財政投入彈性作為衡量指標。從結果看出，彈性系數均為正值，也就是說政府小型農田水利財政投入在糧食總產量的增加和農業總產值的提升上存在明顯的促進作用，但對后者的影響較大，筆者認為其中不乏價格波動因素的作用。

結構績效主要反映不同層級政府主體的財政投入對小型農田水利建設績效水平的差異。由于小型農田水利設施的多樣性和復雜性，造成選取小型農田水利設施的數量作為財政投入績效的衡量指標存在一定的操作困難。而小型農田水利設施建設情況直接影響到糧食的總產量水平，所以選取糧食總產量水平作為小型農田水利設施建設的替代指標是可行的⑤具體見表1中結構績效的四個二級指標。。研究結果從時間維度看，各級政府小型農田水利財政投入對糧食總產量的彈性系數均呈現遞增態勢，這說明財政投入績效是不斷提升的。從空間維度看，近兩年來從中央到省級、地市和縣鄉政府的投入彈性系數是遞增的，也就是說對于相同的財政投入數量，越是縣鄉政府的投資所帶動的糧食產量的增加量就越高。筆者認為，主要原因在于，縣級政府是農田水利重要的組織實施主體。鄉鎮水利站是國家最基層的水利單位，縣鄉政府對于所轄地區以內的地形地貌、農田水利設施建設、管理和維護狀況存在明顯信息優勢，能夠把資金投入到真正需要的地方去。

小型農田水利建設對經濟社會的發展具有明顯的外部性，不能忽視其社會績效。對社會效益的作用主要體現在增加農民收入和促進相關就業等方面。計算結果表明，政府小型農田水利財政投入在促進農民增收方面的作用還是比較明顯的，而且呈現逐年遞增的趨勢。但是在促進農村就業方面的效果則不明顯，2009年和2010年的彈性系數甚至為負。需要說明的是，盡管小型農田水利財政支出從理論上來講能夠帶動農民收入上升從而使得相關人員從事第一產業的意愿增加，但是由于產業結構的調整以及工業化和城鎮化進程加劇，第一產業從業人口比重下降是不可避免的，由于未排除其他因素的干擾，因此第一產業從業人員數和鄉村從業人員數的政府小型農田水利財政投入彈性只能側面反映財政投入的社會績效有待提高。

建筑規模小、分布范圍廣、數量眾多的小型農田水利基礎設施，一定程度上解決了農村生態環境惡化問題，有效降低了自然災害尤其是旱災和洪澇災害對農業生產的影響，對防止水土流失也起到了一定的促進作用。研究結果發現，財政在小型農田水利設施建設方面的支持投入在減災、除澇和水土流失治理方面彈性系數均為正值，也就是說小型農田水利財政投入促進了生態環境的改善，對農業抵御自然災害提供了良好的基礎和條件。但是，減災面積彈性呈現下降趨勢，而除澇和水土流失治理面積彈性則逐年上升，原因在于減災面積統計口徑涉及旱災、水災、風雹災、霜凍、病蟲害和其他自然災害，而水災和旱災與小型農田水利建設有一定的關系，而其他災害與農田水利建設并無直接聯系，所以只有在進一步剔除相關因素的基礎上，才能更加準確地解釋小型農田水利財政投入在減災方面的效果。

三、山東省小型農田水利建設財政投入政策建議

自二十世紀九十年代以來,水利建設一直秉承“抓大放小”原則，財政用于水利建設的支出結構不盡合理,小型農田水利建設的財政投入更是嚴重不足。實施分稅制改革以來，中央財政在收入體系中比重雖然近幾年有所下降，但仍占據優勢地位，但是在支出體系中的比重卻與之不相匹配。在調查過程中發現，目前發改委、國土、財政、扶貧開發、水利等多個部門均參與農田水利資金的投入分配與使用管理，由于缺乏溝通、配合、協調和統一規劃，導致資金多頭投入分配、多渠道使用管理、項目點多面廣、資金安排分散，嚴重影響了財政農田水利資金的使用效益。因此，為了進一步優化小型農田水利財政投入機制，必須加大財政投入、整合財政資金以及減免地方配套資金。

（一）加大各級財政投入，大幅度增加小型農田水利工程建設補助專項資金規模

在小型農田水利設施的建設與管理中，資金投入是關鍵。政府應當建立穩定增長的小型農田水利建設投入機制，逐步增加小型農田水利專項財政資金。中央財政要把小型農田水利作為投資重點，繼續加大投入，使其與國家財政預算內基本建設支出的增長速度一致。省級財政要按照財政收入增長比例，優化支出結構，增加對小型農田水利工程建設的投入。

此外，彌補小型農田水利建設巨大的資金缺口，必須拓寬財政投入渠道。不僅要保障中央財政預算內基本建設投資向水利傾斜，而且要保障各級政府土地出讓收益優先用于水利建設?？紤]到各地政府土地出讓收益規模與承擔的農田水利建設任務的不對稱性，需要集中一部分土地出讓收益，主要用于支持糧食主產區發展小型農田水利。

（二）建立小型農田水利資金整合機制

小型農田水利資金渠道多、主管部門多。要總結推廣小型農田水利建設資金整合經驗，既要立足現有體制環境，堅持以縣級水利發展規劃為基礎，推進水利建設資金整合，也要鼓勵各地積極探索多種層次、多種形式的水利資金整合的有效途徑，打造資金整合平臺，引導農發資金、以工代賑、土地治理等資金整合，通過項目實施帶動水利建設資金的集中使用，提高水利資金運用效率。

（三）減免地方農田水利配套資金比例

小型農田水利建設任務較重的縣，往往是農業大縣或產糧大縣，財政收入十分有限。既然中央財政掌握了國民經濟絕大部分的財權，應把小型農田水利作為一項民生水利工程，由中央承擔80%的小型農田水利建設資金，20%由省財政完成配套，部分或全部免除國家級扶貧開發工作重點縣、集中扶貧片區、產糧大縣水利建設配套資金。

[1]國務院發展研究中心“完善小型農田水利建設和管理機制研究”課題組.我國小型農田水利建設和管理機制:一個政策框架[J].改革，2011,（08）.

[2]周洪文，張應良.農田水利建設視野的社區公共產品供給制度創新[J].改革，2012,（01）.

[3]連英祺．我國農田水利建設的融資方式選擇研究[J].農業經濟問題，2012,（01）.

[4]王廣深，王金秀.促進小型農田水利建設的財政支出政策研究[J].中央財經大學學報，2008,（02）.

（責任編輯：胡忠任）

本文是山東省軟科學研究項目“小型農田水利財政投入機制優化研究”（2012RKB01337）的部分研究成果。

F812.8

A

1008—6153（2013）05—0097—03

2013-08-20

王莉（1981-），女，江蘇泰興人，碩士，山東財經大學經濟學院講師。孫小燕（1979-），女，山東金鄉人，博士，山東財經大學經濟學院副教授。