PPP項目締約風險控制框架研究

摘要：中國管理情境下的PPP項目通常以履約中再談判的高發率與低效率為特征，其根源在于投資人關系專用性投資所引發的高度的締約風險，信任在解決該問題上起著彌補與均衡正式契約的重要作用。以信任對事前信息不對稱的治理為切入點，指出信任對PPP項目締約風險的控制作用，體現在抵制事后機會主義和降低締約成本上；分析了PPP項目中信任的動態演化過程，提出了依據PPP項目締約過程中信任的動態演化規律來制定締約風險控制策略的思路，包括以提高初始信任為導向的投資人選擇和基于持續性信任動態演化的合同談判。

關鍵詞：PPP項目；締約風險；信任；控制權；關系專用性投資

中圖分類號：F284 文獻標識碼：A

一、引 言

中國管理情境下的公私合作伙伴關系（public-private partnership，PPP）特指為了解決政府短期內資金短缺的困難，而由國有企業或私營企業直接扮演項目投資人角色的公共產品供給方式，如在我國基礎設施建設中得到大力推行和廣泛應用的BT、BOT模式。PPP項目中投資人的投資只有在這種特定的交易關系中才體現價值，在契約經濟學中被稱之為“關系專用性投資”[1]，它改變了交易雙方合作博弈的支付結構，使得項目交易由市場競價的“事前多數”轉變為相互依賴的“事后少數”，且隨著關系專用性投資的增加，交易雙方被鎖定（又稱套牢）在這種特定交易關系中的程度也逐漸增大。在這種具有顯著的“雙邊鎖定”特征的交易關系中，項目的成敗在一定程度上取決于投資人的投資決策，因此，PPP項目倡導非對抗的工作方式，并以政府和投資人的“雙贏”為目標[2]。

然而，我國工程實踐中PPP項目的交易雙方通常背離了“雙贏”的目標，表現出分明的壁壘和強烈的對抗，政府部門想要更多地控制項目卻不愿意提供足夠的保障[3]，投資人因而在進行投資決策時充滿了對政府部門的防備，雙方之間經常陷入為了解決大量分歧而展開的無休止的再談判中，最終導致項目的高風險乃至失敗。究其原因，中國管理情境下PPP項目交易雙方履約過程中再談判的高發率與低效率植根于投資人關系專用性投資所引發的高度的締約風險[4]，即政府部門在向投資人讓渡控制權時，通常將PPP方式等同于傳統的總承包模式。由于簽訂這種在“雙邊鎖定”的交易關系中并不恰當的契約而使投資人產生被對方“敲竹杠”（又稱要挾）的顧忌，導致投資人關系專用性投資不足，進而可能對項目成功造成的不利影響。

PPP項目締約風險控制的研究經歷了由契約范式向關系范式拓展的過程，現有研究成果以通過正式契約的設計與執行來控制締約風險為主，關注經濟手段對機會主義的克服，而交易雙方關系的優化在輔助正式契約控制締約風險中的作用，已得到一些研究的認可，但如何實現關系契約對正式契約的補充與均衡卻較少有文獻涉及。有鑒于此，本文選取關系契約中的信任為研究視角，試圖實現信任對PPP項目契約簽訂的補充與均衡作用，通過提升與維持締約過程中交易雙方的信任來使政府部門向投資人讓渡足夠的控制權，降低正式契約的剛性，并向履約過程中注入更多的柔性，從而降低PPP項目的締約風險。

二、信任對PPP項目締約風險的控制作用

契約經濟學強調通過正式契約的優化來應對交易風險（包括締約風險），因此，不完全契約理論指出，應由提供重要投資的一方擁有剩余控制權①，以此激勵交易中的關系專用性投資[5]。然而，正式契約天然是不完全的，并且由于人的有限理性，契約期越長②，交易過程中的不確定性越大，正式契約實現的可能性就越小[6]，加之尋求法律上的補償是很昂貴的，因此，交易雙方更傾向于采用那種非正式的關系契約來彌補正式契約來應對交易風險的不足[7]。

隨著工程實踐中相悖于正式契約治理水平與項目績效正相關關系的現象逐漸增多，越來越多的學者也意識到應通過正式契約與關系契約的互補和均衡來促使項目成功[8-9]，雖然非正式契約不能脫離正式契約而起作用，但卻能夠催化和放大正式契約，減少交易風險的功效[10]，而信任正是非正式契約的核心[11-12]，它常被作為一種風險管理的手段，成為與價格、權威并列的一種重要的資源分配模式[13]。

多數研究一致認為，信任能夠降低交易費用，限制機會主義，當與一個信任程度較高的交易對象簽訂正式契約時，其事后機會主義導致的損失通常會較小，因此無需刻意追求完備的合同條款而導致締約成本的增加。然而，當與一個信任程度較低的交易對象簽訂正式契約時，其事后機會主義導致的損失通常會較高，需要簽訂盡量完備的合同條款，以增加的締約成本來抵減事后機會主義可能導致的損失。因此，基于交易雙方之間的信任可以簽訂更為合理的正式契約（以控制權分配為核心），從而在抵制事后機會主義的損失與締約成本之間達到均衡。由此可見，信任能夠降低締約風險。見圖1。

三、PPP項目中的信任及其動態演化過程

（一）組織間信任的研究現狀分析

信任問題高度依賴于特定的關系背景[14]，因此，對于組織間信任的研究均是在某一特定的組織情境中進行的，關注度較高的如戰略聯盟中的信任[15]，供應鏈成員企業間的信任[16]，等等，而對于工程項目（特別是在Partnering模式下）中組織間的信任，雖然有不少文獻均明確指出它是項目成功的關鍵因素[17-18]，但對其進行深入研究的文獻卻相對較少，且主要集中于以下四個方面：

一是信任的維度劃分及測度。如基于制度的信任、基于認知的信任和基于情感的信任三個維度的工程項目信任框架[19]，及在此基礎上提出的工程項目信任水平的測度量表[20]。

二是特定關系背景下信任的前因或影響因素。大致可歸為交易雙方固有特征（如聲譽、能力），雙方交互行為（如知識共享、溝通、響應性），雙方的心理契約（如承諾對稱性），客觀情境（如合同安排）四類[21-22]，見表1。

三是特定關系背景下信任對作用結果及其機制的研究。如理論分析或實證檢驗信任對關系行為、合作水平、組織績效、項目成功等的積極影響[23-24]。

四是組織間信任的發展模型。多從關系或企業生命周期的視角將信任的發展過程劃分為若干階段[25-27]。

顯然，現有研究成果中將信任作為一種靜態現象的文獻居多，研究過程中充分或明顯地體現組織間信任動態特征的文獻不足，對于組織間信任動態特征的描述主要涉及以下四個方面：一是信任總體水平會隨著時間的發展增強或衰減（甚至信任破裂）[28]；二是信任各維度在信任總體水平中所占比例③的變化[29]；三是不同階段的信任驅動因素及其作用結果的差異性[30]；四是信任的傳遞與循環[31]。然而，多數研究集中于對組織間信任動態特征某一方面的分析，而將上述四個方面納入同一研究框架之中用以解決實踐中具體問題的研究卻不多。特別是信任問題高度依賴于特定關系背景，在不同的關系背景下會表現出明顯的差異[14]。因此，本文認為有必要專門針對PPP項目構建信任動態特征的整體框架，從而打開PPP項目中交易雙方關系的“黑箱”。

（二）PPP項目中信任動態演化過程的分析

從經濟學的視角來看，信任是一種預期，即施信方承擔不確定性帶來的利益損失時，受信方不會由此而采取機會主義行為[13，28]。它是由行為或選擇導致的潛在的心理狀態[32]，同時又影響著后續的行為或選擇，因此，信任并非一種靜態的現象，而是一個動態演化的過程。根據PPP項目信任動態性的差異，可將其劃分為兩個階段。見圖2。

在交易準備階段，交易雙方根據對彼此固有特征的判斷而形成靜態的初始信任，它對交易雙方信任的后續發展至關重要；在交易過程中，交易雙方根據彼此之間的交互行為以及這些行為發生所處的客觀情境，不斷更新對對方的預期，從而形成動態演化的持續性信任，并且，項目不同階段工作內容的差異必然帶來信任驅動因素及其作用結果的相應差異。相應地，每個階段提升與維持信任的途徑也存在差別：其一，保證較高的初始信任，以求為動態演化的持續性信任設定一個較高的起點；其二，準確識別交易過程中項目各階段信任的驅動因素，通過有效調解與控制這些因素將交易雙方的信任總體水平及各維度所占比例維持在一個合理的區間，從而積極規避工程項目中普遍存在的交易雙方信任不足或信任過度的風險。

四、PPP項目締約風險控制策略的制定過程

（一）PPP項目締約風險控制切入點的確定

契約理論認為，信息不對稱是交易契約設計的最基本原因[33]，而信任之所以能夠降低締約風險，是因為它能夠治理交易雙方事前的信息不對稱，即信息經濟學中所謂的“逆向選擇”問題。信息經濟學對于逆向選擇問題的解決方案包括“信號傳遞”模型和“信息甄別”模型，前者是指處于信息優勢的代理人向處于信息劣勢的委托人傳遞某種信號使之識別自己的類型，其對應于工程實踐中的招投標資格預審；而后者是指處于信息劣勢的委托人提供多種契約，供處于信息優勢的代理人做出最適合自己的契約選擇，其對應于工程實踐中業主與中標人的合同談判與簽訂，只不過工程領域并不是通過從多種契約中做出選擇，而是以業主招標文件中的合同條件為藍本，通過交易雙方在談判中的不斷妥協逐漸逼近最適合中標人的契約選擇。

有鑒于此，本文以信任對事前信息不對稱（即逆向選擇問題）的治理為切入點，通過締約過程中交易雙方信任的提升與維持來降低PPP項目中政府部門的締約風險。包括兩個方面：一是在招投標的資格預審中，政府部門以評判投標人是否“值得信任”為目的來設定更為合理的“信號”（資格預審的評審指標）和評價標準（資格預審的評審標準），從而使更值得信任的投資人進入本次交易，提高政府部門對投資人的初始信任；二是在合同談判和簽訂過程中，政府部門在關鍵節點上根據自己對投資人實時信任狀況的了解做出適當的決策，同時，作用于信任的驅動因素可以提升和維持交易雙方之間的信任，從而實現合同談判中交易雙方“信任—合理的行為或選擇—信任”的良性循環。在此基礎上，為我國PPP項目提出政府部門基于信任提升與維持的締約風險控制策略建議。

（二）PPP項目締約風險控制依據的分析

通過文獻分析可知，信任動態特征整體框架的兩大構件即信任和信任的驅動因素，而根據其性質的不同又可將信任劃分為靜態的初始信任和動態演化的持續性信任，二者的驅動因素也存在差異，見圖3。

1.PPP項目締約過程中信任的維度劃分及測度。對于工程項目信任維度劃分及測度的研究相對成熟，可根據中國管理情境下PPP項目交易雙方關系背景的獨特性，對Sai On Cheung等[20]提出的信任測度量表進行適當調整，以得到適用的PPP項目締約過程中信任的測度量表。

2.資格預審過程中初始信任驅動因素的識別。鑒于關于工程項目招投標或資格預審的文獻較多且實踐操作相對成熟，本文運用文獻綜述與資料分析的方法得出PPP項目資格預審評審指標的初始集（如財務狀況、聲譽、失敗經歷、完成類似項目的經驗、承包商類型及從業時間等），然后通過組織具有豐富的PPP項目實踐經驗的專家進行研討，補充PPP項目所特有的資格預審評審指標（如融資能力、經營能力等），并最終確定PPP項目初始信任的驅動因素。

3.合同談判過程中持續性信任驅動因素的識別。經專家研討，選取PPP項目合同談判過程中交易雙方關注的焦點問題（如履約保函所占合同總價款的比例、特許定價及其調整、特許經營期限等），然后運用演化博弈理論分析在各個焦點問題上交易雙方的策略與得失，獲得交易雙方博弈過程中的交互行為以及這些行為發生所處的客觀情境，從中提煉出影響交易雙方選擇過程的因素（如溝通、承諾、知識共享、快速響應等），即PPP項目合同談判過程中持續性信任驅動因素。

基于上述信任動態特征的整體框架，提出研究假設Ha、Hb和Hc，并運用結構方程模型（SEM）方法的產生模型策略對其進行驗證，從而得出PPP項目締約過程中信任動態演化的規律，PPP項目締約風險控制策略將據此制定。

（三）PPP項目締約風險控制策略的制定思路

在中國管理情境下，降低PPP項目締約風險最有效的途徑是提高與維持政府部門對投資人的信任，以促使政府部門愿意讓渡足夠的控制權給投資人。因此，本文利用所揭示的PPP項目締約過程中信任動態演化規律來指導PPP項目締約風險控制的工程實踐。根據所揭示的PPP項目締約過程中信任動態演化的規律，我們可以科學地確定交易雙方之間信任提升與維持的重要著力點，進而為PPP項目中的政府部門提出行之有效的策略建議，通過交易雙方之間信任的提升與維持實現PPP項目締約風險的控制。見圖4。

1.以提高初始信任為導向的投資人選擇。根據SEM分析所得出的初始信任的驅動因素，優化PPP項目資格預審的評審指標；根據SEM分析所得出的初始信任驅動因素對信任以及持續性信任驅動因素的影響程度，優化PPP項目資格預審的評審標準；綜合上述成果，制定PPP項目資格預審的優化方案，進而編制PPP項目資格預審文件范本，幫助政府部門為PPP項目選擇更值得信任的投資人。

2.基于持續性信任動態演化的合同談判與簽訂。在持續性信任驅動因素的識別部分運用演化博弈理論，分析了合同談判過程中交易雙方在焦點問題上的選擇過程，本部分將通過PPP項目專家研討的方式得出政府部門在不同信任狀況下合理決策的指導意見；根據SEM分析所得出的持續性信任驅動因素及其對信任各維度的影響程度，制定合同談判過程中政府部門提升與維持交易雙方信任的行動方案；綜合上述兩部分成果，制定PPP項目合同談判過程中政府部門的策略，該成果在工程實踐中的應用，可以幫助政府部門根據自己對投資人的信任程度進行合理決策，同時通過采取適當的行動方案提升與維持交易雙方的信任，最終實現“信任—合理的行為或選擇—信任”的良性循環。

五、結 論

PPP項目的成功依賴于交易雙方的精誠合作，而我國實踐中的PPP項目卻往往陷于為了解決交易雙方的分歧而展開的無休止的再談判中，從而造成資源的浪費和管理績效的低下。鑒于信任通過治理交易雙方的事前信息不對稱（即“逆向選擇”）來降低締約風險，本文從信息經濟學的視角來重新審視PPP項目締約過程中信任的動態演化過程，認為應識別項目不同階段的信任驅動因素，在此基礎上揭示信任動態演化的規律，依據這一客觀規律幫助政府部門制定相關的策略。本文為通過提升與維持PPP項目交易雙方的信任來實現締約風險的控制提供了研究方案，該方案的實現能夠幫助政府部門通過向締約過程中嵌入信任來降低正式契約的剛性，使得政府部門基于信任讓渡給投資人足夠的控制權，從而實現締約過程中交易雙方的信任履約過程中交易雙方的信任，也為投資人營造良好的投資氛圍，最終實現交易雙方的“雙贏”和PPP項目的成功。

注釋：

① Hart和Moore認為，由于交易費用或信息非對稱的存在，交易雙方不可能締結一份完全的狀態依存的契約，因此，契約性控制權可分為特定控制權和剩余控制權，前者是指那種能在事前通過契約加以明確規定的決策權，后者是指那種事前沒有在契約中明確規定的決策權。

② PPP項目通常投資規模大，建設周期長，并且政府部門與投資人雙方交易過程不僅包括建設期，還包括5至30年不等的回購期或經營期，因此，PPP項目的契約通常具有長期性。

③ 多數研究認為，信任是一個多維度的概念，信任總體水平則是信任的多個維度以某一比例的綜合。

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（責任編輯 王婷婷）