美國高校預算管理的啟示和借鑒

蔣 寧

(渭南師范學院計財處，陜西渭南714000)

1 美國高校預算管理的特點與經驗

目前，美國有4000余所高校，其資金來源渠道較多，美國聯邦政府很重視高校教育經費的全面預算管理，每個州都有專門的高等教育委員會，其負責對州立高校預算資金進行審查.經費預算管理包括事先規劃、事中控制和事后考核獎勵.其財務預算管理有以下幾個特點:

1.1 預算編制程序規范

美國的高校一般都設立專門的預算管理辦公室，預算管理辦公室直屬校長辦公室，直接對董事會和校長負責，并配備專門預算管理人員編制預算，在機構設置上權威性較強.一般情況下，高校大學必須在上一財年擬好下一財年預算，并及時向社會公開，接受社會監督.批準的預算具有嚴肅性和強制性，高校必須無條件遵守.美國高校的預算編制人員素質高，專業性強，對學校情況了解，預算的編制人員能夠深入基層，預算編制過程能廣泛反映多方意見，尤其是學術評議會意見，使預算更好地符合學術發展需要.另外，預算的編制有一套復雜的計算公式，各項指標的編制都有具體的參考依據，這樣可以減少人為的主觀性影響，預算科學性較強.

1.2 嚴格控制預算支出

美國高校的財務處一般分為兩大職能部門，一個負責財務管理工作，一個負責會計核算工作.預算管理包括預算的編制和執行以及各項法規的制定，而會計核算部門則是具體的執行部門，可見美國高校對預算管理的重視.各高校一般都設有專門的預算管理人員，負責預算的編制和執行，預算一旦下達就必須嚴格執行，任何單位都無權突破預算.高校校長盡管掌握一定的機動資金，但無權動用，只有在特殊情況下經校董事會同意后方可動用.部分美國高校還建立中央電腦系統，對學校的財務收支和預算執行情況進行實時記錄、結算和管理，以監督預算的嚴格執行，確保預算的嚴肅性.［1］

2 我國高校預算管理現狀

2.1 預算全面性差

近年來，隨著國家對高等教育投入的持續增長，高校的經費大幅增加，高校的辦學經費來源也發生了較大的變化，高校的各項資金來源日益多元化，財政投入比例越來越高.按照財政部門預算編制要求，高校的預算收支應該體現全面性，全部應納入預算體系的收入和支出，從而形成統一核算、統一管理、統一監督的預算管理體系.然而，少數高校由于學校規模較大，對財務收支管理粗放，沒有將所有預算內外收支、政府性基金收支、事業收入收支和其他收支等全部納入到部門預算中;部分高校對下屬的各院系和部門通過其他渠道取得的收入以及發生的支出沒有納入到學校預算中，或者僅僅只在往來賬目中體現，沒有反映到收支中，致使這部分資金脫離了學校預算的監督和管理，使預算的編制內容不完整、不全面.［2］

2.2 零基預算落實不到位

據了解，目前高校普遍采用“零基預算”法編制預算.但“零基預算”編制能夠落實的并不多.事實上，零基預算在實際編制中所需要做的基礎工作量很大，工作技術含量很高，并且必須借助成熟的計算機軟件系統支持才能完成，對預算編制人員素質和軟件水平等要求較高.目前高校財務一般都沒有專職的預算管理人員，同時，由于目前也缺少比較規范和成熟的預算編制軟件系統，預算的編制手段比較原始，因此，在實際操作中，預算指標沒有確定標準，預算的編制沒有科學依據，尤其對一些靈活性項目，更是沒有一個可以衡量的指標，大多數高校的預算編制都是根據上年預算的基數和當年發展需要確定的，這就造成了在實際工作中，各部門的預算經費往往只升不降，影響了預算分配的準確性和公正性.

2.3 預算編制過程缺乏科學合理性

一般情況下，預算的編制都是由財務處管理預算人員根據各部門上報的基礎資料來完成的，有一定的合理性，但距離科學化和精細化還有很大差距.［3］主要原因在于預算的編制基礎資料一般都是由各部門上報的，而各部門上報的基礎資料往往參差不齊，內容隨意性很強，資料參考價值不高.另外，由于參與預算編制的一般只是學校財務處的個別人員，很少有學校規劃和建設方面的人員參與預算編制，而編制預算的人員對紛繁復雜的業務活動及變化情況的了解有限，缺乏縝密、科學的論證，雖然預算的實施最終要經過學校財經委員會或者黨委會批準，但專業人員參與預算編制的可能性很少，預算的科學合理性難以保證.

2.4 部門預算和校內預算不一致

目前我國高校普遍都要編制兩套預算，一套是根據部門預算編制要求編制的部門預算，上報教育主管部門和財政部門，并經人大批復.另一套是高校根據預算批復，結合學校實際，編制的高校校內預算.從理論上來講，部門預算應該是全面預算，涵蓋高校的全部收支;［4］而校內預算屬于責任預算，是高校內部按照責權利關系對預算資金的層層分解和落實，兩者本應殊途同歸，但事實上，部門預算和校內預算常常所包含的資金口徑不一致，兩者差距較大，上級主管部門對此也不強求一致，從而導致部門預算和校內預算無論是在編制口徑上還是資金量上，都絲毫沒有可比性，相互脫節，也就是大家常說的預算兩張皮，這直接影響了預算的嚴肅性和權威性.

3 美國高校預算管理經驗對我國的啟示與借鑒

3.1 科學合理地編制預算

我國高校雖然一直在強調重視預算，但預算的編制流程大多不科學.建議可以在高校設立預算管理委員會，在預算管理委員會的管理下，成立學校的規劃和建設、教學、科研、人力資源和后勤保障等方面專業人員組成的協調小組，對學校的預算編制提出有建樹的意見和建議，保障預算的科學合理性.［5］具體來說，首先可以由各個協調小組提出各自的發展需要，預算管理委員會根據學校資金情況，結合各小組需求，來確定預算收支框架，作出具體的各人員支出、教學科研、后勤保障以及項目支出等的具體的預算.并由預算管理委員會進行綜合審查，反復論證其平衡性，確定預算，并報學校決策機構討論通過.這樣也提高了預算編制過程的基層參與度，使得學校發展的各重要部門都參與了預算的編制，預算的合理性強.

3.2 細化預算的編制指標

目前高校的預算編制大多是財務處根據各基層部門的申報資料編制，沒有具體的計算指標，預算的編制主觀性較大，往往出現要的多就給的多，要的少就給的少，基數高的增幅大，基數低的增幅小，忽略了真正的需要.因此，建議高校主管部門可以以學科或者學分等指標為基礎，對一些教學和科研指標細化，給出一套可以計算的標準或者公式，以便學校可以合理地編制預算，而且這樣的預算在執行和監管時有參照性與可比性.

3.3 建立績效預算管理機制

高校預算經費分配是否合理，預算資金的使用是否效率化，是高校預算管理要思考的一個問題.為了達到這一管理目的，建議在高校建立績效預算管理機制.引入這一機制的出發點在于解決高等教育資源的匱乏與浪費的并存，通過一系列有效的指標體系的控制，引入競爭機制和資源效益配置機制，實現高等教育資源合理應用的目的，為提高高校的教學質量和科研服務能力作好支撐.

構建高校績效預算管理體系的關鍵是建立一套能夠客觀反映各院(系)、部門績效情況的績效評價指標體系.這一指標體系應有普遍的適用性，能適用于大部分高校，這也是解決這一問題的難點.筆者認為，高校內部績效評價指標體系的建立應與學校的發展戰略相適應，從投入指標、產出指標等方面，確定評價指標.首先在采用零基預算編制預算時，結合績效預算的管理理念，將教學、科研和項目等的預算進行量化，在預算執行期間定期對教學、科研和項目的完成情況和預算進行對比分析，即對項目按照進度定期進行績效評估，并將績效評價與項目預算進行對比分析，注重項目經費使用績效，使預算由投入式預算轉變為重視產出的預算.通過績效預算管理，促進高校資金結構的優化，提高資金的使用效率.［6］

3.4 構建責任預算體系

目前我國高校大多實行“集中管理，統一核算”的管理模式，高校的預算包含比較全面，從人員經費、商品和服務支出、對個人和家庭補助、資本性支出到基本建設支出等全部由學校財務管理，這種管理方式看似全面，實則由于大小一把抓，不一定能管理好.

筆者建議構建責任預算體系，將預算責任目標指標化，將預算責任劃分為不同的幾個責任中心，各責任中心主要負責人為責任中心責任負責人，預算管理委員會將學校的財務責任按照責任中心層層分解到各個責任中心，形成不同責任中心的預算指標體系，各責任中心按照責任目標任務要求完成責任，從而建立起校、院、系責任中心.責任預算體系將預算管理責任下放到不同層次的責任中心.［7］這種預算管理方法使得所有財務支出都由學校財務監管，各責任中心在預算資源配置上有自主權，提高其管理的積極性，有助于提高預算過程中資源配置的效率.

［1］郭銀清.美國高校預算管理經驗與借鑒［J］.財會通訊，2011，(3):120－121.

［2］張佳.高校全面預算管理制度構建探討［J］.財會通訊，2011，(12):120－121.

［3］陳萍，高琛.高校財務預算管理中存在的主要問題及對策［J］.開發研究，2010，(5):78－79.

［4］吳高照.高校預算編制工作規程探析［J］.財會研究，2010，(11):124－125.

［5］許江波，李春龍.中國高校預算管理現狀調查與思考［J］.經濟與管理研究，2011，(5):118－122.

［6］孫思惟.高校預算精細化管理的探析［J］.會計之，2011，(9):109－110.

［7］王希文.試論校院兩級管理模式下高校預算分配制度改革［J］.財會通訊，2010，(8):110－111.