論影響民族自治地方政府執(zhí)行力的因素與對(duì)策

冉瑞燕

（中南民族大學(xué) 法學(xué)院，湖北 武漢 430074）

近幾年針對(duì)政府執(zhí)行力的研究是一個(gè)熱點(diǎn)，但是在200余篇論文中專門(mén)針對(duì)民族地區(qū)政府執(zhí)行力的研究較少①。民族地區(qū)因其民族特殊性和地域廣泛性，如何提高自治地方政府執(zhí)行力，是我們未來(lái)能否全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵點(diǎn)。為此，筆者愿借此文拋磚引玉。

一、判定民族自治地方政府執(zhí)行力的標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于什么是政府執(zhí)行力，學(xué)界爭(zhēng)議很多，有從政治學(xué)、行政學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)定義的，有從功能、價(jià)值等定義的，不下10余種，莫衷一是。筆者認(rèn)為，所謂政府執(zhí)行力是指政府執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)和國(guó)家政策，履行其行政職能的能力和水平，“可以分為計(jì)劃確定力、組織運(yùn)行力、資源整合力、領(lǐng)導(dǎo)影響力和控制實(shí)施力五個(gè)維度”[1]。

對(duì)民族自治地方政府而言，其執(zhí)行力絕不是一種單純的將政府意志強(qiáng)制執(zhí)行的國(guó)家強(qiáng)制力。它應(yīng)該是地方政府和公務(wù)員吃透法律、政策的精神，體察民族地方人民的愿望和要求，把國(guó)家的法律、法規(guī)和上級(jí)的政策、決定與本地社會(huì)實(shí)際相結(jié)合，創(chuàng)造性而又不違背原意地在本地區(qū)本部門(mén)貫徹執(zhí)行的領(lǐng)導(dǎo)力和實(shí)施力。從動(dòng)態(tài)角度看，民族自治地方政府執(zhí)行力就是每一個(gè)政府行為作用于民族地區(qū)社會(huì)時(shí)所呈現(xiàn)的一種政府狀態(tài)和社會(huì)效果。因此，判斷民族自治地方政府執(zhí)行力的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從政府行為包含的多種要素來(lái)考察。

一是合法性。自治地方政府作為我國(guó)一級(jí)地方政府，實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的主體權(quán)限和程序進(jìn)行，否則，政府不得作出影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的決定和行為。政府行為的內(nèi)容必須符合法律的目的，不打法律的擦邊球，不謀求自身利益的表達(dá)，而是國(guó)家意志的反映，是社會(huì)公意的表達(dá)。強(qiáng)調(diào)政府行為的合法性是保障行政活動(dòng)的統(tǒng)一性、連續(xù)性和穩(wěn)定性。行政法治化程度越高，行政執(zhí)行就越順暢，行政效率就越高，政府執(zhí)行力就越強(qiáng)。

二是科學(xué)合理性。政府行為的內(nèi)容和方式必須符合科學(xué)發(fā)展觀、符合社會(huì)理性、自然規(guī)律和社會(huì)公認(rèn)正義標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)民族地方政府而言，就是要平等對(duì)待各族行政相對(duì)人，不偏私、不歧視任何民族公民，有利民族團(tuán)結(jié)；行使行政自由裁量權(quán)符合法律目的，所采取的措施和手段符合民族地區(qū)社會(huì)實(shí)際，必要、適當(dāng)；制定的政策、發(fā)布的決定和執(zhí)行措施符合民族文化傳統(tǒng)，有利社會(huì)發(fā)展進(jìn)步；對(duì)行政相對(duì)人、利害關(guān)系人不利的行政決定和執(zhí)行措施，在事前、事中、事后給予其陳述和申辯、聽(tīng)證及復(fù)議訴訟的權(quán)利。“公正不但應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)，而且應(yīng)當(dāng)以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)，更要以令人不容置疑的方式實(shí)現(xiàn)。”這是政府獲得各族民意支持和理解的關(guān)鍵，也是構(gòu)建政府執(zhí)行力的內(nèi)在力量源泉。

三是周全性。“細(xì)節(jié)決定成敗”，民族地區(qū)政府行為無(wú)小事，每一個(gè)細(xì)小的工作都會(huì)放大而突顯其社會(huì)影響，因此，政府行政方案所涉及的社會(huì)關(guān)系和綜合措施一定要全盤(pán)考慮，不能頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳。“所有新政策的出臺(tái)，都必須至少有相應(yīng)的財(cái)政及人事的配套措施與之相呼應(yīng)，而且這些措施的配置本身就是該政策是否可行的重要的決策依據(jù)”[2]。如果決策醞釀期沒(méi)有就政策的落實(shí)和配套措施達(dá)成一致，存在認(rèn)識(shí)不到位、責(zé)任不明確、措施不配套、政策不完善、投入不落實(shí)、協(xié)調(diào)不得力、效果無(wú)預(yù)期等問(wèn)題，那么政策就不可出臺(tái)。出臺(tái)的政策和執(zhí)行措施不能說(shuō)一套做一套，言而無(wú)信。

四是及時(shí)快捷性。民族地區(qū)因其特殊的地域和民族關(guān)系，要求政府行為在程序和時(shí)效上應(yīng)是快捷的馬上就辦，對(duì)社會(huì)問(wèn)題反應(yīng)敏感，人民群眾的要求、意愿能得到及時(shí)解決。措施到位，行動(dòng)有力，是一種高效優(yōu)質(zhì)行政。一個(gè)軟弱渙散、行動(dòng)遲緩的政府是沒(méi)有什么執(zhí)行力的政府。提高行政效率是判斷政府執(zhí)行力強(qiáng)弱的直觀標(biāo)準(zhǔn)。

五是長(zhǎng)效性。民族自治地方政府執(zhí)行力并不單純表現(xiàn)為時(shí)間上的快捷，在社會(huì)效果上還要經(jīng)得起時(shí)間的考驗(yàn)，即是否有利于民族團(tuán)結(jié)、進(jìn)步、發(fā)展，有利于社會(huì)主義和諧民族關(guān)系。政府行為做到公開(kāi)、公平、公正、便民、高效、誠(chéng)信，行為的效果就有正面的長(zhǎng)期性，官民關(guān)系、社會(huì)關(guān)系就十分和諧，人們就認(rèn)可、信賴、配合政府行為，政府行為也能保持執(zhí)行的順暢。反之，追求短期效應(yīng)的一陣風(fēng)行為，看起來(lái)雷令風(fēng)行，結(jié)果卻按下葫蘆浮起瓢，治標(biāo)不治本，甚至埋下社會(huì)隱患，政府權(quán)威喪失殆盡，因此，一個(gè)只顧及短期效果的政府談不上執(zhí)行力。

一個(gè)有執(zhí)行力的民族自治地方政府就是政府行為經(jīng)受上述指標(biāo)要素綜合考察后能夠呈現(xiàn)出正態(tài)良性運(yùn)行。

二、影響民族自治地方政府執(zhí)行力的主要因素

當(dāng)前影響民族自治地方政府執(zhí)行力的主要因素有利益行政，草率行政，違法行政和多頭執(zhí)法。

利益行政是指一些地方政府和部門(mén)在政策決策和行政執(zhí)法上直接趨利，甚至權(quán)力直接尋租，追求自身利潤(rùn)最大化的機(jī)會(huì)主義行為。地方政府早期經(jīng)營(yíng)企業(yè)形成“諸侯經(jīng)濟(jì)”，近期經(jīng)營(yíng)城市和園區(qū)，新的動(dòng)向：經(jīng)營(yíng)管制[3]，是地方政府利益行政的動(dòng)態(tài)軌跡。現(xiàn)實(shí)中一些民族自治地方政府圍繞土地獲取、升值和土地的變現(xiàn)而展開(kāi)一系列的開(kāi)發(fā)城市“創(chuàng)新”，不少是與民爭(zhēng)利的利益行政。有的地方政府不是從增加農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)收入考慮，而是從如何增加地方財(cái)政考慮來(lái)指導(dǎo)農(nóng)牧民進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，導(dǎo)致農(nóng)牧民遭受極大經(jīng)濟(jì)損失。如此等等，這些行為一旦出現(xiàn)一次，就會(huì)造成極其嚴(yán)重的社會(huì)后果，使以后政府在其它相關(guān)行為中失去民心支持。

草率行政是指地方政府行政權(quán)力濫用，不作深入調(diào)研，行政目標(biāo)不清晰，措施不到位，不考慮行政可能產(chǎn)生的不良后果，拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍屁股走人的一種盲目行政。現(xiàn)實(shí)中的想當(dāng)然型、急功近利型、盲目跟風(fēng)型、好大喜功型是集中體現(xiàn)。在民族地區(qū)典型的是有的地方領(lǐng)導(dǎo)一時(shí)頭腦發(fā)熱，不做深入調(diào)查研究，不考慮本地的自然生態(tài)條件，上馬一些在發(fā)達(dá)地區(qū)已被淘汰的高能耗、高污染的招商項(xiàng)目，導(dǎo)致民族地區(qū)本就十分脆弱的生態(tài)環(huán)境遭不可恢復(fù)性破壞。

違法行政是指地方政府及公務(wù)員無(wú)視法律禁止性規(guī)定而行政的行為，其主要表現(xiàn)有無(wú)知違法和明知違法兩種。前者是不學(xué)無(wú)術(shù)，愿望可能是好的，但是行為卻是違法的。后者是為了不法利益，自認(rèn)為天高皇帝遠(yuǎn)，膽大妄為而置國(guó)家法律于不顧，置普通公眾利益于不顧，動(dòng)輒實(shí)施暴力行政，充當(dāng)土皇帝。如，一些地方出現(xiàn)的違法罰款，違規(guī)圈地、未批征地、強(qiáng)制拆遷等以權(quán)代法行為，這些“亂作為”，絕大多數(shù)是違法行政。

多頭執(zhí)法是指同一問(wèn)題出現(xiàn)多個(gè)執(zhí)法主體的重復(fù)執(zhí)法行為，其突出問(wèn)題是行政主體責(zé)、權(quán)、利不明確，職責(zé)模糊，有利相趨，無(wú)利相避。由于職責(zé)不清，出現(xiàn)問(wèn)題無(wú)法追究責(zé)任，導(dǎo)致很多問(wèn)題是“齊抓不管”。現(xiàn)實(shí)中的執(zhí)法打架、權(quán)力缺位無(wú)人管事，大多是多頭執(zhí)法引起。

它們的后果直接表現(xiàn)為地方政府職能履行錯(cuò)位，導(dǎo)致社會(huì)關(guān)系不和諧，大量需要政府解決的問(wèn)題得不到有效解決，使政府合法性權(quán)威受到社會(huì)質(zhì)疑，執(zhí)行力低下。

產(chǎn)生上述問(wèn)題的原因很多，但筆者認(rèn)為主要是下列關(guān)系沒(méi)有理順：

（一）官本位與民本位的矛盾

民族自治地方政府應(yīng)該以民族自治地方人民的滿意為基本工作原則，在決策施政上依法行政、公正透明、以民為本，這是民本原則。然而，幾千年的地方發(fā)展不平衡形成的社會(huì)等級(jí)制、官本位理念在人們心中根深蒂固。在新的歷史條件下，一些政府公務(wù)員不知道權(quán)力存在的前提條件，責(zé)任意識(shí)十分淡薄。政府行為要求有證據(jù)、按程序辦事、要考慮周全等都被看成是麻煩或不必要，以權(quán)力行使的方便和最大化為追求目標(biāo)，只考慮權(quán)力的效用，不計(jì)權(quán)力行使后果、甚至權(quán)錢(qián)交易，這就不可避免地出現(xiàn)草率行政、趨利行政、違法行政和行政不作為。官本位的權(quán)力過(guò)度自負(fù)，很多時(shí)候還會(huì)使政府在主觀上表現(xiàn)為為民謀利，但最終表現(xiàn)為對(duì)人民利益的傷害，如，在進(jìn)行新農(nóng)村建設(shè)中以簡(jiǎn)單的大拆大建和村容村貌整治，代替以“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”為目標(biāo)的新農(nóng)村建設(shè)，出現(xiàn)所謂逼上樓房現(xiàn)象。所以，官本位與民本位的矛盾是影響政府執(zhí)行力的思想根源。

（二）中央宏觀調(diào)控與民族地方自治財(cái)政收入普遍不足的矛盾

大國(guó)中央與民族地方自治的關(guān)系實(shí)質(zhì)是中央與地方的分權(quán)分責(zé)關(guān)系。我國(guó)雖然1984年制定了民族區(qū)域自治法，明確了中央和民族自治地方的法律關(guān)系，然而，現(xiàn)實(shí)中還是有許多問(wèn)題沒(méi)有解決好。民族地方雖然有自治權(quán)，但是我國(guó)民族地區(qū)普遍經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展落后，加之民族地區(qū)出產(chǎn)的礦產(chǎn)資源屬國(guó)有，這就導(dǎo)致地方財(cái)政收入普遍不足。近幾年中央雖然加大了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，解決了民族自治地方不少問(wèn)題，但這與民族地區(qū)社會(huì)發(fā)展要求仍然不相適應(yīng)。于是，不少地方政府利用對(duì)城市資源控制和經(jīng)營(yíng)，大量圈地，推高房?jī)r(jià)，對(duì)資源進(jìn)行破壞性開(kāi)發(fā)，進(jìn)行權(quán)力尋租，與民爭(zhēng)利，損害群眾長(zhǎng)期利益。這產(chǎn)生兩個(gè)嚴(yán)重后果，一是中央政策和國(guó)家法律在貫徹實(shí)施中最大的阻力來(lái)自地方政府。一些地方能源消耗問(wèn)題、安全生產(chǎn)問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題等得不到有效解決，根源在地方政府執(zhí)行力的內(nèi)需不足。二是政府行為過(guò)渡市場(chǎng)化，使政府在公共管理與服務(wù)中失去社會(huì)公正性原則，官民關(guān)系惡化，政府執(zhí)行力的良好社會(huì)環(huán)境被破壞。在地方政府被迫執(zhí)行國(guó)家法律和中央政策時(shí)，由于政府行為缺乏連續(xù)性、穩(wěn)定性，喪失公信力，往往又激化新的社會(huì)矛盾，來(lái)自社會(huì)各方的阻力使政府執(zhí)行力大大下降，甚至執(zhí)行不能。

（三）行政的公利性與公務(wù)員的個(gè)人自利性矛盾

政府行政的本質(zhì)是為社會(huì)提供管理和服務(wù)，為社會(huì)公共利益服務(wù)。但是從社會(huì)的需求看，行政的公利性有直接效益與長(zhǎng)遠(yuǎn)效益區(qū)分。如，污染環(huán)境的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)，在短期內(nèi)能滿足一定范圍內(nèi)的群眾的物質(zhì)利益需求，增加社會(huì)就業(yè)，提高GDP，增加政府財(cái)政收入。但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看卻是得不償失，猶如吃下有毒食品，吃飽了肚子損害了性命！因此，行政的公利性首在長(zhǎng)遠(yuǎn)性。從公務(wù)員角度看，所有的公務(wù)員都是由具有人類一切缺點(diǎn)的人組成的，個(gè)人的自利性必然導(dǎo)致公務(wù)員利用職務(wù)之便追求個(gè)人私利。不同的公務(wù)員有不同的利益需求，同一公務(wù)員在不同時(shí)期又有不同的利益需求：有政治利益和經(jīng)濟(jì)利益及精神利益。現(xiàn)實(shí)的政府行政就是交織在多重矛盾之中。如果政府行政沒(méi)有長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)且摻雜了個(gè)人利益，就會(huì)使行政背離其本來(lái)目標(biāo)，最后損害政府形象，降低政府執(zhí)行力。如，有的官員希望立竿見(jiàn)影出成績(jī)，搞全民招商，由政府機(jī)制取代市場(chǎng)機(jī)制；有的官員借招商引資之名，行公款消費(fèi)、侵吞國(guó)有資產(chǎn)之實(shí)；有的通過(guò)“掛牌保護(hù)”給企業(yè)超國(guó)民待遇，進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易；有的借對(duì)土地的壟斷權(quán)力，通過(guò)低價(jià)劃撥、串通式招投標(biāo)等方式牟取暴利；有的“公款追星”；有的大把燒錢(qián)建全國(guó)之最、世界之最，抖個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)“雄風(fēng)”。究其根源，首先是當(dāng)權(quán)者想滿足自己快速出名、升遷、獲利、享樂(lè)的欲望。最主要的還是沒(méi)有把群眾的長(zhǎng)遠(yuǎn)根本利益放在心上，沒(méi)有做到權(quán)為民所用，長(zhǎng)此以往就導(dǎo)致地方政府失去合法性基礎(chǔ)，執(zhí)行力下降。

（四）政府職能轉(zhuǎn)換與機(jī)構(gòu)設(shè)置不對(duì)應(yīng)的矛盾

今天的民族自治地方政府應(yīng)該是權(quán)力有限的服務(wù)型政府。其基本任務(wù)是保護(hù)人的自由、財(cái)產(chǎn)和安全，實(shí)現(xiàn)民族平等團(tuán)結(jié)、社會(huì)公平正義。這就要求地方政府由傳統(tǒng)的管制變?yōu)橹卫恚扇茏優(yōu)橛邢挢?zé)任。然而，一些地方政府還不適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，職能定位不清，缺位、越位、錯(cuò)位嚴(yán)重，不適應(yīng)新要求的機(jī)構(gòu)沒(méi)有撤并、人員沒(méi)有淘汰，適應(yīng)新要求的機(jī)構(gòu)和人員沒(méi)有到位。有的只講管理不講服務(wù)，衙門(mén)作風(fēng)，權(quán)力本位突出，導(dǎo)致多頭執(zhí)法的行政亂作為；有的只講服務(wù)不講治理，“親商、安商、留商、興商”，權(quán)力被資本“俘獲”，忘記了政府的職責(zé)，違背基本的社會(huì)公正。如，有的地方規(guī)定在當(dāng)?shù)赝顿Y多少萬(wàn)開(kāi)車(chē)違法不罰，小孩可以無(wú)條件進(jìn)最好的學(xué)校。這是政府執(zhí)行力不強(qiáng)的機(jī)制原因。

（五）績(jī)效考核與監(jiān)督不到位

績(jī)效考核本是對(duì)政府及官員進(jìn)行監(jiān)督的最好方式之一，然而，我國(guó)績(jī)效管理缺乏全面的績(jī)效管理思想體系和和組織系統(tǒng)；政府及部門(mén)普遍缺乏明確的使命闡述，缺乏使命牽引，同時(shí)也缺乏對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行衡量的最終依據(jù)，使政府工作缺乏延續(xù)性和長(zhǎng)效性。績(jī)效考核體系太過(guò)追求指標(biāo)的細(xì)化以及評(píng)估指標(biāo)體系的統(tǒng)一化[4]。這是導(dǎo)致不少地方政府只顧眼前政績(jī)，不顧人民長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，不實(shí)事求是制定本地的發(fā)展戰(zhàn)略和工作目標(biāo)來(lái)謀求地方的健康和可持續(xù)發(fā)展。績(jī)效管理演變成了政府的形象工程、面子工程，與老百姓無(wú)關(guān)。一個(gè)不真心實(shí)意為人民謀利益的政府行為，必然損害政府在人民心中的形象，最終降低政府執(zhí)行力。

三、提升民族自治地方政府執(zhí)行力的對(duì)策建議

（一）樹(shù)立法治、民本觀，建設(shè)服務(wù)型地方政府

以科學(xué)發(fā)展觀、民本思想為一切行為的出發(fā)點(diǎn)和歸宿，“把實(shí)現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益，作為政府工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”，[5]堅(jiān)持依法行政。行政管理和服務(wù)要以尊重人、關(guān)愛(ài)人、解放人、依靠人、為了人和發(fā)展人為皈依，推動(dòng)社會(huì)公平正義，堅(jiān)持民主行政、服務(wù)行政、公正行政和綠色行政。想民之所想，急民之所急，自覺(jué)實(shí)踐胡錦濤提出的“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”的執(zhí)政為民思想，堅(jiān)持以民為本，切實(shí)做到“常懷為民之心、常思為民之策、常興為民之舉”，努力建設(shè)服務(wù)型地方政府，這是提升政府執(zhí)行力的關(guān)鍵。2010年恩施州實(shí)施10大民心工程，在執(zhí)行中得到了社會(huì)公眾的大力支持，年底驗(yàn)收基本完成。2011年底以來(lái)，恩施州的鶴峰、宣恩、建始、來(lái)鳳、利川等地方政府急民之苦，開(kāi)展整治當(dāng)?shù)卮蟛俅筠k的“整無(wú)事酒”風(fēng)②，據(jù)筆者 7、8月實(shí)地調(diào)查，這項(xiàng)涉及幾百萬(wàn)人口的政府執(zhí)行行為，做到令行禁止，反映出政府執(zhí)行力超強(qiáng)。其根源在于政府決策是建立在依法行政、為民謀利基礎(chǔ)上，其民意基礎(chǔ)強(qiáng)，政府執(zhí)行就順風(fēng)順?biāo)７粗缂俳璺ㄖ泼x，實(shí)則違反民意，就會(huì)引發(fā)社會(huì)沖突和矛盾。如，造成極大不良社會(huì)影響、浪費(fèi)巨額人財(cái)物力的2011年6月利川市冉建新事件，其實(shí)質(zhì)是政府前期與民爭(zhēng)利③。

（二）完善地方政府組織，構(gòu)建精英政府

首先，完善民族區(qū)域自治法律體系，明確自治地方政府職能權(quán)限。在擴(kuò)大地方自主權(quán)時(shí)，完善中央對(duì)地方的法律監(jiān)督體制，在民族平等團(tuán)結(jié)、國(guó)家安全、國(guó)土資源、環(huán)境保護(hù)、國(guó)計(jì)民生的領(lǐng)域強(qiáng)化中央監(jiān)管。規(guī)范地方政府職責(zé)權(quán)限，將民族自治地方政府的職能定位為：增進(jìn)民族平等團(tuán)結(jié)，提高公民福利、擴(kuò)充公民權(quán)益，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平、人與自然和諧。其次，精簡(jiǎn)地方政府組織，合理劃分機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限，防止公共行政中的缺位、越位、錯(cuò)位現(xiàn)象，提升地方政府的公共管理和公共服務(wù)能力，增強(qiáng)行政主體為人民服務(wù)的執(zhí)行能力。再次，構(gòu)建地方精英政府團(tuán)隊(duì)。要構(gòu)建名副其實(shí)的嚴(yán)格的地方公務(wù)員分級(jí)考試錄用、考核、淘汰和責(zé)任追究制度，努力實(shí)現(xiàn)人盡其才，才在其位，避免今天公務(wù)員招考中的一鍋煮的現(xiàn)象。最后，要實(shí)施公務(wù)員個(gè)人利益和地方政府組織公共利益分離制度，截?cái)喙珓?wù)員個(gè)人利益與所在機(jī)關(guān)利益的連帶關(guān)系，將地方政府的預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外資金全部納入人大監(jiān)督，確保公務(wù)員清廉。

（三）是完善政府決策機(jī)制、創(chuàng)新執(zhí)行方式

政府決策要解決決策趨利問(wèn)題，依法平衡各方利益關(guān)系，完善重大問(wèn)題集體決策、專家咨詢與質(zhì)詢、社會(huì)參與制度。保障行政過(guò)程的民主參與、行政公開(kāi)，維護(hù)公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和否決權(quán)，讓人民群眾自己當(dāng)家作主。讓權(quán)力在動(dòng)態(tài)中受監(jiān)督，最大限度地堵塞以權(quán)謀私、執(zhí)法趨利和權(quán)力尋租，確保權(quán)力在法律規(guī)范內(nèi)運(yùn)行，在陽(yáng)光下運(yùn)行，在社會(huì)公意上運(yùn)行。同時(shí)要注意克服民主決策中的有民主無(wú)集中、久拖不決的軟弱渙散。在決策時(shí)不僅要考慮執(zhí)行的必要性，更要考慮執(zhí)行的可行性，做到?jīng)Q策周全，執(zhí)行人性化。周全性包括正面效益與負(fù)面效應(yīng)問(wèn)題，機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員到位問(wèn)題，經(jīng)費(fèi)保障與產(chǎn)出效果問(wèn)題，程序正當(dāng)與手段正當(dāng)問(wèn)題。創(chuàng)新執(zhí)行方式主要是依法行政、有情操作，將法的理性與執(zhí)行措施的人性有機(jī)結(jié)合起來(lái)，采用先進(jìn)、便捷的技術(shù)（如電子政務(wù)）提高工作效率，選擇法律中最有利于平衡社會(huì)各方關(guān)系、最有利于獲取社會(huì)普遍認(rèn)可的措施，防止暴力行政，使政府的執(zhí)行措施順應(yīng)民心。2003年武漢市“依法行政、有情操作”，限時(shí)取締電麻木是創(chuàng)新政府執(zhí)行方式的一個(gè)典范，值得民族自治地方借鑒。短短三個(gè)月取締幾萬(wàn)輛電麻木而沒(méi)有反彈，關(guān)鍵是決策的周全性和執(zhí)行的人性化，社會(huì)各方的利益得到了高度統(tǒng)一和關(guān)愛(ài)：補(bǔ)償與社保等措施使電麻木車(chē)主的現(xiàn)有利益得到補(bǔ)償、將來(lái)利益得到保障和關(guān)愛(ài)；降低的士起步價(jià)使市民的出行更加安全、方便和衛(wèi)生，同時(shí)的士司機(jī)的生意更加好做。這些措施使政府改善城市環(huán)境的取締麻木行為比預(yù)期快捷，既定行政目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)。

（四）加強(qiáng)行政效能監(jiān)察，完善行政績(jī)效考核、問(wèn)責(zé)和過(guò)錯(cuò)追償

通過(guò)改進(jìn)公務(wù)員考核辦法，建立上下級(jí)、同行、服務(wù)對(duì)象的360度全方位考核方式，把評(píng)價(jià)、監(jiān)督各級(jí)官員的權(quán)力交給群眾，全面考核公務(wù)員的德、能、勤、績(jī)、廉，重點(diǎn)考核完成職位使命的工作實(shí)績(jī)。建立健全分類分級(jí)考核制度；建立以能力與業(yè)績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的公務(wù)員績(jī)效考核指標(biāo)體系；將平時(shí)考核與長(zhǎng)效考核結(jié)果作為提拔、晉升的主要依據(jù)。健全行政問(wèn)責(zé)制，除安全責(zé)任事故問(wèn)責(zé)外，還應(yīng)建設(shè)權(quán)責(zé)對(duì)等的法律問(wèn)責(zé)與政治問(wèn)責(zé)[6]。各級(jí)政府對(duì)所屬部門(mén)不履行或者不正確履行行政職責(zé)造成重大失誤或不良影響的行為，對(duì)執(zhí)行上級(jí)機(jī)關(guān)的決策和部署不力，違反原則、程序決策發(fā)生重大失誤以及不認(rèn)真履行社會(huì)管理職責(zé)和內(nèi)部管理職責(zé)的行為，要對(duì)行政首長(zhǎng)問(wèn)責(zé)。對(duì)不履行或不正確履行規(guī)定的職責(zé)而失時(shí)誤事，及違法擅自亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派等損害行政相對(duì)人合法權(quán)益的行為，一定要按國(guó)家賠償法對(duì)相關(guān)公務(wù)員實(shí)行過(guò)錯(cuò)責(zé)任追償。

此外，從技術(shù)上健全執(zhí)行力建設(shè)機(jī)制，如，公開(kāi)信息共享機(jī)制，政府與社會(huì)合作協(xié)同機(jī)制[7]等亦有必要。

注釋：

① 專題研究的只有鄭燁 、李金龍《民族自治地區(qū)地方政府執(zhí)行力問(wèn)題研究》，載《前沿》2010年18期，該文以以新疆政府應(yīng)急公共事件為例，分析了新疆自治地方政府執(zhí)行力存在的問(wèn)題和舉措。在論述其他問(wèn)題時(shí)涉及到民族地區(qū)政府執(zhí)行力的還有兩篇：鄒 榮，蘇洪愛(ài)《邊疆社會(huì)穩(wěn)定與民族政策執(zhí)行的和諧共生之道》，載《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年2期，張明波《社會(huì)學(xué)視角下民族地區(qū)基層政府領(lǐng)導(dǎo)力探析》，載《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年4期。

② 恩施土家族苗族自治州各地民間傳統(tǒng)習(xí)俗崇尚禮尚往來(lái)，遇事大幫小助，婚喪嫁娶、老人做壽、小孩出生等人生大事喜歡聚會(huì)“整酒”。但是，近年逐步演化為一些人借機(jī)斂財(cái)，滿月酒、生酒、學(xué)酒、參軍酒 、搬家酒、“無(wú)事酒”，花樣百出的整酒，當(dāng)?shù)厝罕姷K于面子不去不好，去了經(jīng)濟(jì)上承受不起，每年各家用于整酒送出的人情錢(qián)在6000-12000元之間，有的多達(dá)3、4萬(wàn)，人情之苦當(dāng)?shù)孛裰V“人情不是債，頂起鋪蓋賣(mài)”！整酒使禮尚往來(lái)的傳統(tǒng)變味，有事相幫的民風(fēng)變調(diào)，增加了每個(gè)家庭的負(fù)擔(dān)；黨員、干部亂整酒，借機(jī)斂財(cái)，嚴(yán)重?fù)p害干群關(guān)系。為此，首先由鶴峰縣出臺(tái)行政措施整治“整無(wú)事酒”，隨后各縣市跟進(jìn)，利川市2012年2月15日實(shí)施，規(guī)定除婚喪嫁娶外，一律禁止整酒。既保護(hù)善良風(fēng)俗，又禁惡俗，受到群眾拍手稱快。筆者2012年5月調(diào)查的元堡、謀道等四個(gè)鄉(xiāng)在市禁止整酒令下達(dá)后一個(gè)月內(nèi)剎住675起整無(wú)事酒，群眾稱這是一次樹(shù)新風(fēng)的改革行為。

③ 參見(jiàn)：“探秘冉建新死亡事件”，http://news.jinghua.cn/351/c/201106/ 13/n3372652.shtml，2012年8月18日訪問(wèn)。

[1]宋煜萍, 王生坤. 地方政府執(zhí)行力評(píng)估指標(biāo)體系研究[J]. 江海學(xué)刊, 2010,(6):231.

[2]張?jiān)? 英國(guó)行政法[M]. 北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社, 2004.350.

[3]黃燕, 等. 謹(jǐn)防地方政府由經(jīng)營(yíng)城市轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)管制[J]. 中國(guó)行政管理, 2007, (2):64~66.

[4]劉昕. 我國(guó)政府績(jī)效管理中凾待梳理的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題[J]. 中國(guó)行政管理, 2007, (4):37~38.

[5]溫家寶. 政府工作報(bào)告(2008年)[N]. 新華社. 2008-03-19.

[6]宋濤. 行政問(wèn)責(zé)模式與中國(guó)的可行性選擇[J]. 中國(guó)行政管理,2007, (2):11.

[7]鄭燁, 李金龍. 民族自治地區(qū)地方政府執(zhí)行力問(wèn)題研究[J]. 前沿, 2010, (18):194.