加強草原生態保護促進農牧民增收——淺述錫林郭勒盟促進草原增綠農牧民增收進程

宋春英 內蒙古錫林郭勒盟草原工作站 026000

近年來，錫林郭勒盟在草原增綠、農牧民增收上下功夫，全盟上下牢固樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，統籌推進生態保護各項工作，逐步走出了一條生態保護和牧民增收的“雙贏”發展之路。2011 年，全盟草原植被蓋度達到58%，高度達到33cm,產草量達到46.6kg/畝，同比提高26.9%、55%和23%。2012 年8 月(最高月)全盟大部分地區的牧草長勢普遍好于2011 年同期，草群平均高度為41.2cm，草群平均蓋度為59.2%，平均干草產量為101kg/畝。與2011 年同期相比，草群高度提高24.8%，草群蓋度提高2.1%，干草產量增加76.3%。2011 年，牧民人均純收入達到9667元，同比增加2196 元，增長29.4%，分別比全區和全國平均水平高3025 元和2690 元。

1 促進草原增綠、農牧民增收措施實施的背景和意義

錫林郭勒盟位于中國的正北方，內蒙古自治區的中部，盟所在地為錫林浩特市。總面積20.3 萬平方公里，轄9 旗2 市1 縣1 區、58 個蘇木鄉鎮、841個嘎查村。總人口103.6 萬，其中農牧民45.7 萬。現有蒙、回、藏、朝鮮、達斡爾等23 個少數民族，是多民族聚居的地方。可利用草場面積18 萬平方公里，占全區可利用草原面積的1/4。錫林郭勒盟既是國家重要的畜產品基地，又是西部大開發的前沿，是距京、津、唐最近的草原牧區。地處東經115°13′～ll7°06′，北緯43°02′～44°52′，處于華北地區西風帶。因地理位置的特殊，草地成為我國北方一道重要的綠色生態屏障，是不亞于三北防護林的第二生態保護帶，長期以來一直有效地阻止了來自中亞和我國西部的沙塵東侵，對維持整個華北地區的生態環境起著十分重要的作用。

上個世紀后期，錫林郭勒盟草原生態暴發了空前危機，強度不一的沙塵暴每年都發生10 次以上。強沙塵暴所到之處，有時行人失蹤、牲畜走散、學校停課、公路阻塞。受超載過牧的影響，生態系統嚴重受損，草原初級和次級生產力下降，不僅嚴重制約著當地國民經濟可持續發展，而且已經直接影響到首都的生態環境。草原生態急劇惡化的同時，牧區經濟處于徘徊狀態，一遇災年，農牧民收入即大幅度下降，因災返貧人口大大增加。1999～2001 年，錫林郭勒盟遭受了連續3 年的特大自然災害，全盟地區牧草沒有返青，牲畜膘情差，銷售價格低，農區大部分地區種植業絕產，農產品產量持續減少，農牧業效益低下，農牧民收入幅度明顯回落，由1999 年的2383 元下降到2001 年的1868 元。

錫盟草地千百年來養育著當地的蒙古民族，草地是其繁衍生息的環境，同時也是發展畜牧業的物質基礎。如若任憑草地退化和沙化，不僅危及當前，也將影響子孫后代的生產和生活。草地的興衰對于繁榮民族經濟，加強民族團結，鞏固邊疆建設，有著極其重要的意義。

2 草原建設規劃措施

錫盟盟委、行署按照“科學規劃、保護優先、加快建設、永續利用”的總體要求，不斷解放思想、積極探索，不斷完善思路、強化措施，建立完善有利于草原生態保護和建設的責任機制和制度體系，走出一條符合錫盟特色的生態文明發展道路。

2.1 立足推動經濟社會發展的現實需要，堅持“點上開發、面上保護”，加快推進了以新型工業化為核心的經濟轉型

（1）進一步做大經濟總量，增強經濟綜合實力，提高反哺“三農三牧”的能力

2003 年，錫盟盟委、行署提出“抓經濟、重點抓工業、突出抓項目”和“合力攻堅，強行啟動，靠工業化實現第二次創業”的口號，使全盟發展思路和工作重點實現了戰略轉移。以工業重點項目為切入點，把“煤、電、油、肉、乳、礦”作為主攻方向，進一步完善資源利用規劃和產業布局,加速資源優勢向經濟優勢的轉化步伐。2003 年7 月，承載著草原人16年期盼和夢想的上都電廠一期工程破土動工，千里草原由此拉開了開辟京津能源新基地，建設面向東北、華北電力市場的“西電東送”和“北通道”的帷幕。隨后，錫林電廠、上都二期、金山電廠等項目紛紛上馬。2004 年，勝利、白音華煤田正式拉開了大開發的序幕。2005 年，大唐國際多倫年產168 萬噸甲醇轉46 萬噸煤基烯烴項目開工建設，神華、北方電力、國華能源、中電投、香港協鑫、阜新礦業等一批國內外知名大企業、大集團紛紛搶灘這塊資源寶地。國家將錫盟規劃為東北地區的重要資源接續地和能源后備區，并列入國家六大煤電基地規劃，勝利和白音華煤田列入國家規劃礦區。

（2）加強投資環境建設

發展工業,投資環境建設極為關鍵。然而直到上世紀末，錫林浩特還不通火車，全盟沒有一條高等級公路，電網一直處于孤網運行的狀態。進入新世紀，錫盟堅持把鐵路、公路、電網、口岸建設和水資源綜合開發利用、園區建設作為攻堅重點，五年累計完成固定資產投資872 億元，是1978 年到2003 年投資總額的3.5 倍。新增黑色路面2370km，13 個旗縣市(區)全部通了黑色路面，“八橫七縱六出口一環線”的公路主體框架逐步形成。蘇木鄉鎮全部通了公路，72%為黑色路面。2002 年錫桑鐵路投入運營，結束了盟所在地不通鐵路的歷史。赤大白等8 條在建鐵路正在加緊施工，支撐中國北方重要能源化工基地的鐵路網架正在形成。建成500 千伏輸變電站1 座、220 千伏輸變電站6 座和高低壓輸變電線路4570km。實施了烏拉蓋水庫復建等6項水利工程。以“二市五鎮”為重點的工業園區累計完成基礎設施投資17 億元，園區吸納項目和承載產業的功能不斷增強。

基礎設施的改善，使錫盟逐漸成為要素流入區，2004～2008 年全盟累計引進國內盟外資金681億元，是“九五”期間的58 倍。2003 年以來，圍繞優勢資源的開發和轉化，錫盟共實施投資千萬元以上工業重點項目200 項，其中超億元的68 項，完成工業固定資產投資328 億元。能源、化工、建材、金屬礦采冶煉和農畜產品加工五大優勢特色產業漸成規模，2007 年產值已超過130 億元，占工業總產值的92.3%。全盟規模以上工業企業增加到300 戶，其中年產值超億元企業50 戶。正是由于特色產業大項目的強勢拉動，使工業總量實現了快速擴張，全部工業增加值93 億元。三次產業比重為14∶58.5∶27.5，第二產業穩占半壁江山，工業對經濟增長的貢獻率提高到66.2%，工業已經成為拉動錫盟經濟快速增長的主導力量。

（3）工業發展態勢迅猛，但決不失理性

錫盟強調要堅持走新型工業化道路，避免其他地區在工業化初期所走過的某些彎路，從更高的起點上謀劃和推進錫盟的工業化發展。從2004 年開始，外地客商發現在錫盟洽談大型煤礦的招商項目時，條件是必須配套煤的轉化項目，對環保投入作出專門預算，否則不予配置礦權。錫盟通過資源配置等杠桿，推進資源節約型、環境友好型社會建設。錫盟人已經把新型工業化的理念融入到了發展的實踐中，堅持“兩個一流”，按規律辦事、按規矩辦事，走產業多元、延伸、升級之路，努力把錫盟建設成為中國北方重要的能源化工基地和綠色畜產品加工基地。

（4）沿邊開放，為外向型經濟發展插上翅膀

錫盟地處東北經濟圈、環渤海經濟圈和蒙西呼包經濟帶的匯合部，有2 個對蒙口岸，是我國通往蒙古、俄羅斯和東歐國家的重要門戶。1992 年，二連市被國務院批準為全國13 個沿邊開放城市之一。1994 年，胡錦濤同志視察二連浩特口岸時作了“在邊字上做文章，在開放上下功夫，在內聯上求發展”的重要指示。錫盟依托二連、珠恩嘎達布其兩個口岸，全力做好向北開放這篇大文章。盟委、行署制定了《關于加強與俄蒙開展經貿合作的意見》，加強與蒙古國在礦產資源開發、口岸基礎設施建設及旅游、文化等方面的合作，逐步形成了寬領域、大縱深的對外開放新格局。口岸年過貨量保持在800 萬噸以上，2007 年對外貿易額達到26 億美元。

2.2 針對保護草原生態的客觀要求，將生態保護建設提升到戰略高度

整體實施了“圍封轉移”、“兩轉雙贏”戰略，全面落實草畜平衡和草場“三牧”（春季休牧、圍封禁牧和劃區輪牧）這兩項草原保護基本制度，同時針對不同草原類型科學劃分生態治理區，分類實施草原保護建設措施，在養老、助學、創業、就業等方面制定了一系列配套政策，加快推動農村牧區人口轉移和農牧業發展方式轉變。

（1）有效解決草原生態惡化和經濟基礎薄弱問題。2002 年錫盟借助國家和自治區的政策和項目支持，確定了以“轉變畜牧業生產經營方式”為核心，實現生態良好和牧民收入提高的“雙贏”目標。轉變畜牧業生產經營方式，就是摒棄對草原的掠奪式經營，推動畜牧業由數量擴張型向質量效益型轉變，著力從畜牧業內部尋求實現“雙贏”的途徑。面對大自然和大市場的雙重挑戰，傳承了幾千年的畜牧業生產經營方式已經走到了盡頭。昔日以天然放牧為主的草原人在吃過了苦頭之后，不得不從畜種改良、飼養管理、基礎設施建設、產業化經營和生態移民中尋找出路。優質奶牛、肉牛、良種肉羊的提純復壯和經濟雜交的出現為畜牧業提質提效起到了積極作用。2006 年全盟牲畜良改比重達88.8%；普遍推行了接冬羔早春羔、羔羊當年育肥提前出欄等新的飼養方式，年加工活畜突破900 萬頭只，基本實現了不加工不出盟，畜牧業的集約化、產業化程度和抵御自然災害的能力有了明顯提高。產業化輻射農牧戶3.8 萬戶，農牧民來自產業化的收入達到1600 元。轉變畜牧業生產經營方式為在減少牲畜的情況下增加牧民收入拓展了一定的空間。但是這個空間是有限的，不可能從根本上緩解草畜矛盾。只有減少畜牧業人口，增加牧民非牧收入，才有可能在更高的層面上實現生態和生活共贏。2006 年，錫盟在認真總結經驗的基礎上，進一步完善和深化了生態建設的總體思路，由“一轉雙贏”提升為“兩轉雙贏”，把轉移農村牧區人口作為與轉變農牧業生產經營方式并重的戰略任務，把“兩轉”作為出發點以實現“雙贏”為最終目標。錫盟啟動實施移民工程，制定出臺了吸引青年人進城創業、富裕戶進城置業、適齡兒童進城讀書、老年人進城養老的引導扶持措施，注重轉移途徑的多樣性、政策措施的綜合性和農牧民群眾的自主性，通過市場牽動、政策扶持、輿論引導、典型示范和政府服務，積極探索草原生態補償機制，著力推動農村牧區人口自主轉移機制的形成。

（2）全面落實草畜平衡和草場“三牧”，錫林郭勒盟按照不同天然草場類型核定適宜載畜量，并在錫林郭勒日報上公布了全盟牧區天然草地適宜載畜量。認真落實《錫林郭勒盟草畜平衡實施細則》的各項政策措施，對超載牲畜收取了牧業稅。在全國率先建立了盟、旗、蘇木三級草原監理專業隊伍與嘎查級群眾管護組織相結合的草原監理體系，使草畜平衡責任書入戶率始終保持100%。

為了保護錫林郭勒草原的生態環境，促進可持續發展，全盟從2001 年起實行了大規模的草場休牧、禁牧、輪牧，讓草原休養生息。在草甸草原、典型草原等草場資源狀況相對較好的地區重點實施春季休牧和季節性劃區輪牧，在人多地少、退化沙化嚴重的荒漠、半荒漠草原重點實施階段性禁牧，在飼草資源較多的農牧結合區實施春季休牧、全年舍飼禁牧。大部分旗縣市通過人大頒布了有關規定，將“三牧”納入法制化、制度化的軌道。全盟草場休牧、禁牧、輪牧面積達2.9 億畝，占全盟草場總面積的98.9%，涉及66 個蘇木（鄉鎮）的813 個嘎查（村）、13 萬個農牧戶和912 萬頭（只）牲畜。

2.3 堅持人工治理與自然修復相結合

堅持一手抓建設、一手抓保護，有效實施了京津風沙源治理、退耕還林還草、生態移民、舍飼禁牧等一批生態建設重點工程，認真落實草原生態保護補助獎勵政策，同時突出在壓減牲畜、轉移人口上下功夫，從根本上減輕草原負擔，靠大自然的自我修復功能恢復生態。

錫盟自2000 年以來，累計投入生態資金56.2億元，實施京津風沙源治理工程3234 萬畝。一度威脅首都北京的渾善達克沙地通過飛播造林、封山育林等措施，累計實施林業生態建設928 萬畝，流動半流動沙地面積減少680 萬畝，取得了初步成效。通過多措并舉，全盟森林覆蓋率由1.24%提高到7.13%。2011 年，國家出臺實施了旨在解決草原生態持續惡化問題的草原生態保護補助獎勵機制。作為建國以來國家對草原生態投入資金最大、涵蓋面最廣的一項惠民政策，2011 年補獎機制惠及錫盟2.75 億畝草牧場，涉及7.3 萬牧戶23.8 萬人，投入資金8.4 億元。其中，階段性禁牧6009.27 萬畝、草畜平衡21449.37 萬畝、牧民生產資料補貼6.04 萬戶、草種良種補貼188.23 萬畝。

錫盟將草原生態保護補助獎勵機制項目的啟動作為建立草原生態保護和促進牧民增收長效機制的歷史機遇，在全面落實國家政策的基礎上，制定了養老、助學、創業、轉移就業等配套政策，僅盟級財政預算安排資金9000 萬元，全盟各級財政共投入1.5 億多元，為全區實施這項政策進行了積極探索，先行一步取得了良好的成效。據草監部門的統計，2012 年錫盟牧草平均高度達到40cm，較之上年的33cm 整整提高了7cm；畝均產草量達到75kg，比上年的57kg 提高了18kg，和2001 年時的28kg 相比，整整提高了47kg 之多。2003 年以來，全盟常年性轉移牧民4 萬人，使4 萬平方公里的草場得以休養生息。堅持不懈的生態建設收到了明顯效果。2003 年以來，全盟近1/3 的農牧民不再依靠種養業謀生，全盟牲畜由最多時的1800 多萬頭只縮減至2011 年的1171 萬頭只，第一產業增加值由29 億元提高到近72 億元。

新千年以來，錫盟全力以赴抓草原生態保護和建設，經過堅持不懈的努力，渾善達克沙地南緣和北緣相對穩定的生態防護體系已初步形成;典型草原和草甸草原生態系統活力有所提高，草地生產能力實現恢復性增長;荒漠半荒漠草原持續惡化趨勢整體上得到初步遏制，整個地區草原生態明顯好轉，呈現出“生態恢復、生產發展、牧民增收”的良好局面。